如何引入民间资本以加快中国保障房建设

■ 李拉

（天津金融资产交易所，天津300201）

如何引入民间资本以加快中国保障房建设

■ 李拉

（天津金融资产交易所，天津300201）

近些年，中国房价过快上涨的问题已演变成一个不容忽视的社会问题甚至政治问题，当下虚高的房价已成为中国民众 生活中难以承受之重。政府计划未来3年在全国投资9000亿元兴建保障房，该计划可加重中低收入群体的观望心态。那些本欲进入商品房市场的群体，受9000亿保障房建设政策的影响改变预期而转向保障房市场。这样将分流商品房的市场需求，从而大大影响供求关系预期，在一定程度上加大对商品房市场持观望态势的民众比重，甚至是暂时性弃购，继而抑制商品房价格上涨。然而在各地积极推进保障房任务，计划今年年底完成1000万套保障房开工时，上海首个民间保障住宅却受阻搁浅。尽管部分城市已经为民间资本进入保障房建设亮了绿灯。但相关的体制机制尚未理顺，具有吸引力的优惠政策和制度创新也尚未出台，因此民间资本大多还处于观望期不敢贸然进入。所以，解决吸引民间资本进入保障房建设的政策完善、制度创新问题是当务之急。而尽快疏通融资渠道并出台具有操作性的一系列细化措施并建立健全保障房运营管理体制，以引入民间资本投资保障房，这可以缓解地方政府的资金压力并促进整个房地产市场的健康良性发展。

1 中国保障房建设情况

由住房和城乡建设部获悉，截至9月底，全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工986万套，开工率为98.6%。与8月底相比，9月份全国新开工保障房118万套，开工率提高了12个百分点。

从各地看，北京、河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、福建、山东、广西、重庆、四川、陕西、甘肃、宁夏等15个省份的开工套数已经超过了全年目标任务。同时，1至9月份，各地区还新增发放廉租住房租赁补贴21.5万户。

今年是保障房建设“大提速”的一年，保障房建设重点也从经适房转向廉租房和公租房为主。相对于经适房，廉租房和公租房资金压力较大，社会资金筹集的迫切性也愈发凸显。

2011年我国计划建设保障性安居住房1000万套，据估算，所需投入资金约为1.4万亿元。庞大的资金需求仅仅依靠政府财政投入难以为继。目前，我国保障房建设可见资金来源为：中央财政拨款1300亿元；地方土地出让金净收益的10%（最多1350亿元）；另外，再加上动用有限的住房公积金增值净收益。显然，面对保障房建设所需巨大资金，财政投入只能解决其中一部分，而另一部分需要多方筹集资金。

自从国家发改委发出地方政府可以运用企业债为保障房融资后，云南、广东、安徽等地表示将发行企业债。实际上，在国家发改委的文件正式出台之前，已经有多个地方政府融资平台发债为保障房建设融资。国家密集发布金融政策意在吸引民间资金涌向保障房建设。而除了“自上而下”保障房融资机制创新外，各地方政府以及各类投资主体也开始积极探索“自下而上”的融资渠道，双轨并行的“政府+开发商”保障房融资模式日渐明晰。

2 民间资金投资保障房的现状

就现实情况而言，二三线城市是“十二五”期间保障房建设的主力军，大量保障房建设任务都需要由数量众多的二三线城市完成，而对这些城市而言，仅靠地方财政投入显然“杯水车薪”，调动民间资本参与保障房建设的积极性刻不容缓。

目前来看，企业若想介入保障性住房用地开发的话，以“代建”功能居多。对于企业而言，代建的利润率是固定的，一般不高于3%，很低。另一种退出措施，是由地方政府先期制定一个收购价格，由企业自己进行估算利润率。不过，上述两种退出方式的利润值体现，均是由地方政府完成建设经营转让之后达成的。另外，保障房对于房企的资金要求非常之高。一个月内必须付清，有时候土地首付款甚至高达50%的比例。在当前银根紧缩的情况下，对于房企的资金压力无疑是雪上加霜。

即便是一直以来对参与保障房建设保有高度积极性的万科，也不得不面临这一现实问题。万科廉租房建设的试验项目万汇楼目前正面临资金回收周期的问题。按目前项目的运营情况估算，每月租金收入扣除管理运营费用后的利润仅为5万余元，包括土地价款1166万元在内的总投资为4624万元，其中1500万元是万科的“企业公民社会责任”的专项费用，其余3124万元成本需要57年才可以收回。

对于民间资本投资保障房项目而言，保持合理的盈利空间是实现市场良性发展的重要前提，没有合理的盈利模式，一切介入都是盲目。应尽快理顺体制机制，出台具有吸引力的优惠政策和制度创新，以吸引民间资本进入保障房建设。

3 民间资本投资保障房现存的问题

3.1 民间资本投资保障房利润稀薄

与国有资本的公益性相比，民间资本更趋于逐利性，利润最大化是民间资本追求的终极目标。而保障房的性质是社会为中低收入家庭提供的住房保障和社会福利，其价格要比市场价格低廉许多，这客观制约了保障房建设的利润空间。2007年前后，各地纷纷出台经适房价格管理办法，几乎利润率都必须控制在3%以内。保障房项目一般都需要一定的商业配套，这些商业配套项目是不受3%利润限制的，因而产生了保障房建设的隐性利润空间，然而这个空间是相对有限的。即使开发商在土地、信贷等方面获得一定的优惠政策，自有资金比例又能做到10%到30%，利润空间也只能做到3%到8%之间，这与普通房地产开发动辄两位数以上的利润率相比，利润相对稀薄很多。而且在通胀压力下，一旦原材料成本、人力成本出现上升，这部分利润恐连支出成本也难以支付了。

3.2 民间资本投资保障房退出与接盘机制缺位

保障民间资本进入保障性住房建设亟需退出机制的建立，退出机制大致可以分为市场退出与政府接盘两种模式，目前，这两种退出机制都未建立起来。没有退出机制，民间资本是不敢贸然进入保障房建设领域的。民营房地产开发商希望建立保障性住房的退出机制，比如10年或20年之后允许销售等。只有解决这些问题，民营开发商才有可能真正介入保障性住房建设中来。

3.3 民间资本投资保障房政策方面存在不确定性

保障房大多具有时变性和不确定性。这也成为民间资本不敢贸然进入保障性住房建设的重要忧虑之一。比如说，民间资本具有逐利性，在做投资决策时往往需要有确定的投资回报率，而公共租赁住房投资却无法确定投资回报率。以廉租房为例，开发商在建设初期是不能确定未来收益的，因为租赁价格是在建成后由政府根据时局决定的，这种对利润回报的不确定性会影响民间资本的介入。再如，民间资本投资保障房建设，需要更多确定性政策的实施细则，比如税费减免、资金扶持等方面的具体内容，而这些内容往往又会随时局的变化而变化，是很难一成不变的。这更加增大了政策的不确定性，同时也是民间资本在选择投资时最为慎重和忧虑的。

4 如何引入民间资本以加快中国保障房建设

4.1 国际经验启示

自上世纪70 年代起，欧美各国政府就开始实行对非政府机构建房的鼓励政策，现在，这些政策通过不断地完善，已经成功地吸引了部分民间资本参与到保障性住房建设和经营领域，大大减少了政府的巨额财政负担和管理成本。

美国是市场经济最为发达的国家，在保障房建设领域有多种优惠政策，其中有两种补贴是直接给私人开发商的：一种是始于1965年的“砖头补贴”，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25%与市价租金的差额；第二种是始于尼克松时期的“房东补贴”，由联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫穷家庭收入一定比例的差额。

英国从20世纪80年代开始引进民间资本进入保障房建设和经营领域，英国作为建立保障房最早的国家，早期主要依靠政府财政资金支持。英国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构改造成为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买公共住房，成为社会性房主，政府会予以住房协会各项税收优惠、贷款补贴和土地优惠政策。住房协会通过市场运营，不仅开发建设新楼盘，而且对其拥有的旧房进行维修和管理，取得了很好的效果。

4.2 对策

4.2.1 完善民间保障房优惠政策。要吸引民间资本广泛地参与到保障房建设中来，需完善各项优惠政策。在土地供应环节上，对民间资本愿意配建超过30%以上保障性住房的房地产开发商，要在项目容积率上给予一定的奖励，并且在土地出让金上也应给予一定比例的返还。在税收优惠环节上，对民间资本开发的保障房项目，要给予税收减免和税收返还的优惠。在融资贷款上，政府应提供一揽子的低息贷款、利息补贴和增信担保等政策支持。政府通过土地供应、资金补贴、税收优惠等多种形式参与项目建设，民间资本将民营企业灵活的运营机制、高效的管理方法和先进的技术手段引入到项目中来，达到互利互惠。

4.2.2 加强民间保障房制度创新。要吸引民间资本广泛地参与到保障房建设中来，还应加强民间保障房的制度创新。2010年2月26日，全国社保基金于江苏南京市签署了首个保障房信托项目，项目总资金为30亿元，全国社保基金以信托贷款的形式向南京市保障房建设有限公司发放30亿元贷款，期限为2年11个月，利率6.05%，由江苏国际信托有限公司发行，民生银行提供连带担保责任。全国社保基金以信托产品形式投资保障性住房在国内是一项创新之举，全国各地应及时启动保障房信托投资基金建设模式。在制度创新上，信托投资基金模式是目前较为行之有效的市场运作方式。

4.2.3 完善民间资本投资保障房退出机制，建立政府接盘制。对民间资本而言，如果只建不卖，靠政府补贴和租金来经营并维持长期生存，预计相当多的民间资本实体做不到也不愿意做。民间资本更愿意从事短期的公租房建设而不愿意从事长期的公租房经营，除非政府承诺若干年之后，允许民间资本实体将这些公租房在市场上公开出售，获得潜在的增长收益。现在看来，如果各地大规模引进民间资本建设公租房，就需要针对出售年限、出售对象、利益分成比例制定民间资本建设的保障性住房允许若干年后自由出售的政策，另外对扣除各项税费之后的溢价收益分成比例要做一个合理的规定，既要保障民间资本的合理收益率，又要保证社会实现公平正义。对民营房地产开发商建设的公共租赁住房，应建立政府接盘机制以保障民营资本的退出。一些民营房地产开发商由于种种原因，有的只管开发而不愿经营，有的只能开发而不善经营。对于不愿经营和不善经营的开发商来说，如果市场退出机制无法解决已经开发的公共租赁住房项目，政府就有责任接盘，以吸引更多追求短期收益的民间资本进入到公租房的建设中来，达到弥补部分财政资金缺口的目标，从而保证保障房项目建设的正常高效运转。■