科学发展观视野下我国公共图书馆立法*

赵晓瑞(华南师范大学经济与管理学院)

我国公共图书馆事业经过60多年的建设和发展，已经初步建立了覆盖城乡体系的事业体系，但是作为公共图书馆事业健康可持续发展的法律保障，公共图书馆的立法工作从启动至今进行的却不十分顺利。制定一部科学的法律离不开科学的理论指导，十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”[1]，为我国2008年启动的公共图书馆立法提供了科学的理论指导，促使我们更加深入地、理性地、战略性地思考图书馆的立法工作。十七大报告指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾[2]。”为了保证公共图书馆立法工作按照科学的发展方向进行，就要切实把科学发展观思想贯穿于图书馆立法的全过程，落实到法律的具体内容之中。

1 坚持“以人为本”的立法理念

科学发展观的核心是以人为本，在公共图书馆立法中重视人的权利的维护，主要是依法保障用户权利和落实“以人为本、惠及全民”的服务。切实保障用户权利在立法上主要体现在“有法可依”。

1.1 保障图书馆用户权利

公共图书馆立法要把保障用户的权利作为出发点和落脚点。用户权利主要包括用户的知识权、受教育权、隐私权[3]。

首先，保障读者的知识权利。知识权包括知识自由、知识平等、知识获取、知识共享、知识娱乐权等。知识权是宪法赋予公民的基本权利。纵观美国图书馆法的基本内容，以人为本、知识自由、免费服务的理念贯穿于各部图书馆法的始终。不管是《国会图书馆法》、《图书馆服务和技术法案》还是各州的图书馆法，都充分考虑到所有人的知识权利。如都明确规定图书馆免费向所有公众服务、都设置一定的章节论述对残疾人、儿童、老年人、低收入等弱势人群的服务等。日本《图书馆法》第二章第17条指出：“公立图书馆不得征收入馆费和利用图书馆资料的其它任何费用。”这一规定是用免费服务来保障读者的知识权利[4]。因此我国公共图书馆立法中也要把保障读者的权利作为核心的环节，使图书馆真正树立“以人为本”、“读者至上”、“服务第一”的理念。

其次，保障读者受教育权利。受教育权是各国公民的一项基本权利。但学校教育只能实施于在校学生，不能满足其他广大民众自主学习和终身教育的需要，而作为社会文化信息中心的图书馆则成为公民受教育的另一种制度保障，图书馆可利用自身丰富的资源为大众提供一个终身免费学习的场所。图书馆立法工作的开展，正是为保障图书馆成为新的国民教育体系中的一个有机组成部分提供坚实的法律保障。

最后，保障读者的隐私权。隐私权安全是每位读者的基本人格权之一，隐私权得到联合国有关公约和许多国家法律的认可与保护。IFLA于1999年在“图书馆和知识自由权的声明”中指出：“IFIA因此而号召图书馆界及工作人员恪守知识自由使用，无条件获取信息、言论自由和尊重读者隐私权的原则”[5]。1979年日本修订的《图书馆自由宣言》明确规定了“图书馆为利用者保守秘密”的内容。除法律规定的情形外，图书馆不能将利用者的读书事实向外部泄漏。而我国图书馆在保守读者秘密方面意识不强，因此在立法中体现这一内容是非常必要的[6]。

1.2 落实“以人为本”的服务

落实以人为本的服务，就是要求依法规定公共图书馆的各项工作都要以用户为中心。为公共图书馆服务工作的开展提供法律依据。

首先从公共图书馆建设来讲，就是要以服务人口为依据，图书馆的位置选址要充分考虑服务对象的交通出行习惯和要求。应将图书馆设置在城市中人口集中、交通便利、环境优美、适宜开展群众活动的地区，方便他们利用图书馆的资源。

国际图联规定，每5万人应拥有一所图书馆，图书馆服务辐射半径通常标准为4公里。英国有5 000多家公共图书馆，平均每1.2万居民有一所图书馆。美国有9000所公共图书馆、1.7万所分馆。而我国平均每3 405平方公里、每46万人口才拥有一所公共图书馆。我国333个地级行政区划中，有41个地市没有图书馆，占12.3%；2 859个县级行政区划中，有445个县没有图书馆，占15.6%。2 414个县级图书馆中，不具备基本服务条件的有675个，占全国县级图书馆的28%[7]。相对于发达国家，我国公共图书馆辐射范围远远落后于国际图联的标准。

2007年6月颁布的《公共图书馆建设标准》确定公共图书馆的规模大小，不再完全取决于行政级别，而主要服从于服务人口。并提出公共图书馆建设规模与服务人口数量对应指标。如表1所示[8]：

表1 公共图书馆建设规模与服务人口数量对应指标

由此，可以看出我国公共图书馆事业服务理念已经发生了根本的变化，以用户为中心的服务已经越来越引起图书馆学界的重视。《公共图书馆建设标准》的出台为我国公共图书馆立法提供了很好的借鉴。

其次是制定各级图书馆服务标准，让各级公共图书馆实现服务标准化。美国1933年制订了《公共图书馆标准》，并在随后的发展中根据实地情况制定各州自己的标准。目前美国50个州中共有35个州建立了自己独立的公共图书馆服务标准，为其公共图书馆高质量的服务提供了保障。

如威斯康星州《威斯康星公共图书馆标准》在美国各州的标准中很具有代表性。威斯康星州位于美国中西部，面积17万平方公里，人口547万左右，2007年共有388所公共图书馆，17个图书馆系统。据统计全州大约有340万居民是威斯康星公共图书馆的注册用户，可见其图书馆的使用率较好，这其中得益于威斯康辛州比较完备的法律保障。《威斯康星公共图书馆标准》第四版提供了一系列量化标准来规定和评估图书馆的服务，这些量化标准建立在城市人口和服务人口的基础之上，将指标从两个维度进行细分，一个维度是服务人口（或城市人口），另一个维度是服务等级。服务人口（或城市人口）数量从小于2 500人到大于100 000人，共分为7个不同的等级。图书馆服务等级分为四个：“基本（Basic）”、“适度（Moderate）”、“增强（Enhance）”、“优秀（Excellent）”。这些指标具体内容包括了服务人口、馆藏标准、馆员数量标准、图书馆建设标准等，全面覆盖了公共图书馆服务的方方面面。究其主要内容，各项指标的核心因素是人。

最后是法律应明确指出为特殊读者群提供服务，如创立盲人图书馆或专门送书到养老院、监狱等。要保证弱势群体平等获取图书馆服务的机会,充分体现图书馆的平等意识和关爱读者的精神。

美国各州制定的公共图书馆服务标准中都明确提出特殊群体服务，如爱荷华州《公共图书馆质量指标》指出“公共图书馆有责任保证整个社区，包括有特殊需求的个人能够在必要时获取各种载体的信息。有特殊需求的个人包括城乡范围内教育、文化、社会经济弱势群体，儿童与青少年，老人，少数民族，英语障碍人群，生理残疾与心理残疾人，以及所有州、县、当地资助机构的居民。”

2 树立全面、协调的发展原则

立法本身是一个平衡、协调矛盾的过程。公共图书馆立法中落实科学发展观，就要充分发挥立法对于统筹图书馆与社会各方面利益的关系。

2.1 统筹图书馆之间、图书馆与相关机构的关系

要用法律手段来协调图书馆与社会各方面利益关系。例如，依法建立呈缴本制度就是用来协调图书馆与其他相关机构之间权利与义务的关系；依法建立图书馆委员会用来协调馆际互借、文献传递所带来的各方面的利益关系，更好地促进资源共享工作的开展。

2.1.1 协调图书馆与图书馆之间的关系

应该在文化部领导下依法建立一个专门的、强有力的组织机构如图书馆委员会。图书馆委员会委员由公共、高校、科研三大系统中的专家、行业带头人组成。其功能主要有以下几点。

第一，协调图书馆之间开展馆际互借、文献传递中遇到的利益冲突。在互惠互利的基础上，制定各项协议，建立合理的利益平衡机制。建立专项拨款，制订统一收费标准，挖掘文献提供方的积极性。

第二，统筹区域图书馆的发展。我国公共图书馆的发展存在巨大的区域差异。上海市、广东省等经济发达地区的公共图书馆发展迅速，而青海省、宁夏回族自治区、海南省、西藏自治区等地区的公共图书馆发展缓慢；同时，城市和乡镇的图书馆发展也极端不平衡。要利用法律来协调偏远地区与发达地区、城市与乡镇图书馆的共建，建立共建的领导机制、推进机制、保障机制、管理机制等，实现图书馆资源的共享，促进图书馆事业的共同繁荣。

2.1.2 协调图书馆与相关机构的关系

依法建立呈缴本制度，明确图书馆与其相关机构的权利与义务关系。

法国是第一个建立呈缴本制度的国家。在法国呈缴法中，详细规定了呈缴本的收集、验收、注册、整理、保存，明确规定了各环节的责任主体及其处罚、申诉等，使得呈缴制度的各个环节都责任清晰，有法可依。同时还依法建立了呈缴本委员会，具体监督呈缴本制度的实施[9]。

我国现已颁布了一系列关于呈缴本的条例，如《图书期刊版权保护试行条例实施细则》、《出版管理条例》等。从中可以看出，我国现行呈缴本制度的缴送者与缴送单位单一，拒缴现象严重。以国家图书馆为例，2000年，图书上缴率为62.23%，期刊完整缴送率为42.54%，不完整缴送率为36.49%，不缴送率为20.97%[10]。

因此，我国在制定相关法律的过程中要借鉴法国的经验，通过立法加强我国呈缴制度的强制性、权威性、详细程度，从而更好地协调图书馆与相关机构的权利与义务的关系。

2.2 理顺与其他法的关系

世界各国特别是一些发达国家的图书馆法都已经形成了比较完整的体系，其内容一般都包括图书馆的性质、地位和社会职能；图书馆经费及其来源；图书馆各项服务标准；图书馆资源建设与布局；图书馆工作人员编制与素质；图书馆机构和建筑设备；图书馆业务技术标准；图书馆事业管理体制；馆际协作与资源共享等，都强调图书馆的服务性、民主性、免费制和图书馆员的专业性[11]。这是各国立法的经验和结晶，我国图书馆立法中也应该包含这些基本要素。在借鉴这些经验的同时也要结合我国的实际国情，充分考虑我国公共图书馆发展的现状，制定出一部中国特色的中图图书馆法。

公共图书馆法作为我国法律体系的一个重要组成部分，不仅需要《宪法》的保障,还需要与其他相关法律相协调。如教育法、版权法、档案法、知识产权法、文物保护法、信息资源法和软件保护法、捐赠法等。例如美国与日本都是以教育法为依据来实施图书馆立法的；我国《中华人民共和国公益事业捐赠法》第四章中关于向图书馆捐赠免税的规定。这些都与图书馆法密切相关，因此要充分利用这些相关法中对图书馆有利的规定，为我国图书馆事业营造一个良好的社会法治大环境。

3 可持续发展原则

联合国教科文组织有关文件指出,“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业,全面管理和协调只有靠立法才能获得”。这充分体现了立法对图书馆事业可持续发展的重要性。

3.1 保持图书馆法实施的可持续性

坚持可持续发展原则，很重要的一方面就是要保持图书馆法实施的可持续性。具体来说就是坚持与时俱进的科学态度，正确处理法律的稳定性与改革的变动性之间的关系，在图书馆立法中坚持“立、改、废”三者并重，既要及时地把发展的成功经验用法的形式固定下来，又要注意适时修改或废止不适应实际需要的法律条款[12]。

英美国家对图书馆法的不断修订，为我们提供了良好的实践经验。英国的《公共图书馆法》（Public Library and Museum Act 1850）是世界上第一部全国性公共图书馆法，在其实施过程中分别于1855、1918、1919、1920年多次修订[1 3]。美国的《图书馆服务和技术法案》(LSTA)是在1956年通过的《图书馆服务和建筑法案》的基础上形成的，经过多次修订，已经将《全面拨款法案》中的《劳动部、卫生部、教育部和其它有关机构拨款法案》与《高等教育法案》和《中小学教育法案》中与图书馆拨款有关的条款都包括在内。1997年的《博物馆和图书馆服务技术和一致修正案》又对其进行了补充[14]。通过修订，这些法律越来越完善，既继承过去图书馆法的精髓,又吸取了新的东西，有利于法律实施的可持续发展。

3.2 为图书馆事业的可持续发展提供保障

保持图书馆事业的可持续发展，就是要通过法律具体条文来保障图书馆事业的发展所需要的重要条件。如图书馆发展所需要的资金、人员以及资源等。

3.2.1 经费保障是物质基础

各国图书馆法中都有关于经费的规定，英国《1964公共图书馆和博物馆法》中规定应从地方税抽取约2%作为地方图书馆的经费，同时也鼓励图书馆接受来自外部馈赠[15]；《1925苏格兰国家图书馆法》第七条规定，可以向图书馆当局馈赠资金、书籍或其它物品并应得到理事会的认可并用于服务[16]；《1964公共图书馆和博物馆法》第九条规定，图书馆当局可以接受其它图书馆当局和个人的资金馈赠以建立图书馆设施[17]。

我国图书馆经费拨付具有很大的随意性，没有固定具体的法律条文来约束。公共图书馆经费单一，造成藏书量增长缓慢、设备老化、自动化水平低等问题。因此要借鉴各国经验，通过立法确定国家和地方财政用于发展图书馆事业的经费比例以及图书馆的经费筹措方式，为图书馆事业可持续发展提供最基本、最可靠的物质保障。

3.2.2 人力资源是决定因素

图书馆工作人员是信息资源与用户之间的桥梁和纽带，是图书馆事业的灵魂。做好人员的管理对图书馆的发展起着至关重要的作用。

首先运用法律保障图书馆工作人员的权利。通过法律形式将图书馆工作人员权利规范下来，有利于提高图书馆工作人员的工作积极性、创造性，是图书馆事业健康发展的重要保障。图书馆工作人员权利主要包括身份保障权、获得劳动报酬权、参加培训和学习的权利、晋职、晋级和辞职权、休假权等。

其次是要建立科学的人事管理制度。美国各州图书馆法中都有一定的章节来单独规范图书馆员的管理制度，包括薪酬、奖金制度、职业认证、继续教育等。我国图书馆工作人员的整体素质依然偏低，人员的结构适应不了现代图书馆的要求，个别图书馆大量的优秀人才还在外流。面对这种情况，要在国外图书馆法成熟经验的基础上，依法建立适合我国的人力资源管理制度，强化工作人员的继续教育与培训工作，改革用人机制，营造使优秀人才发挥才干的氛围。

3.2.3 文献资源是基本支撑

图书馆的可持续发展离不开资源的建设。在网络环境下，单个图书馆资源建设不可能满足用户多样化的信息需求。因此，图书馆事业必须从整体出发，科学规划，协调发展。在个体图书馆建设和发展的同时，走资源共建共享之路，建立不同层级的文献资源保障共享与服务体系。基于目前我国各系统数字图书馆建设的优势，加强法律层面的规划，是目前图书馆立法工作地一项重要内容。

注释

1《十六届三中全会公报》[EB/OL].http：//dongshan.zzlz. gov.cn/news_show.asp?id=32,2009-05-19.

2《十七大报告》[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2007-10 -24/205814157375.shtml,2009-05-19.

3 孙杨.图书馆立法中读者权利的维护[J].科技信息,2006 (10)：124,232

4 李农.日本图书馆法[J].江苏图书馆学报,2001(3)：53～55

5 IFLA/FAIFE.Statementon Librariesand Intellectual Freedom [EB/OL].http：//www.ifla.org.sg/V/press/pr990326.htm,2009 -04-22.

6 李卫红.读者权论.论文天下论文网[EB/OL].http：//www. lunwentianxia.com/product.free.68663.3，2009-04-22.

7 周和平.加快公共图书馆立法[EB/OL].http：//art.people. com.cn/GB/41374/41375/11159909.html，2010-05-08.

8《公共图书馆建设标准》[EB/OL].http：//lib.sx.cn/secdir/ hybz/jsbz.doc，2009-05-23.

9 秦珂.法国出版物呈缴制度概况及其借鉴[J].图书馆学刊, 2007(5)：6～8

10 李国新.中国图书馆年鉴.中国图书馆法治建设的成就与问题.北京：北京图书馆,2004.40～41

11 肖卓.中国图书馆法与国际法的兼容性[J].图书情报工作，2008(11)：106～112

12 丁伟.地方立法工作于科学发展观的落实[J].社会科学, 2007(2)：65～75

13 官凤婷.英国图书馆法发展历程与现状[J].图书馆学研究,2009(2)：93～98

14 顾犇.美国图书馆事业概况[J].北京图书馆馆刊,1999(3)：125～130

15 Public Library and Museums Act1964[DB/OL].http：//www.opsi.gov.uk/RevisedStatutes/Acts/ukpga/1964/cukpga_19640075_en_1，2009-04-01.

16 National Library of Scotl and Act 1925[DB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/RevisedStatutes/Acts/ukpga/1925 /cukpga_19250073_en_1,2009-03-31.

17 IFLA[DB/OL].http：//www.ifla.org,2009-04-20.

1 李国新.论图书馆的法治环境[J].中国图书馆学报,2000 (3)：25～29

2 IFLA.Statementon Librariesand Sustainable Development [EB/OL].http：//archive.ifla.org/III/eb/sust-dev02.html,2009-05-11.

3 TITLE 24 GOVERNMENT-STATE ARTICLE 90 Libraries [EB/OL].http：//www.cde.state.co.us/cdelib/LibraryLaw/ download/LibraryLawRev110805.pdf,2009-05-20.

4 Library Services and Technology Act(LSTA)[J/OL]. http：//www.njstatelib.org/LDB/LSTA/#lsta,2009-05-15.