浅议海域使用论证项目用海风险分析＊

许文彬

(福建省水产研究所,福建 厦门 361012)

海域使用论证是指通过科学的调查、分析、计算和预测,对拟开发海域进行用海可行性分析并给出结论报告。而项目用海风险分析是海域使用论证报告重要章节之一[1]。2008年2月国家海洋局发布的《海域使用论证技术导则(试行)》(以下简称《导则》)中①：项目用海风险是指因人为或自然因素引起的突发、意外事故,对海洋功能或相邻开发利用活动可能造成损害、破坏乃至毁灭性事件的发生概率及其损害的程度。目前就项目用海风险存在两种解读和诠释：一种认为项目用海风险是特指人为或自然因素引起的突发、意外事故对海洋功能或相邻开发利用活动可能造成的损害、破坏的风险(不包括对用海项目造成的突发、意外事故的风险),这里主要强调的是对海洋功能或相邻海域开发利用活动的风险,而不包括用海项目自身涵盖的风险,即狭义概念上的一种诠释;另一种则认为项目用海风险是指由于人为或自然因素引起的,对海域使用项目或海洋资源造成一定损害、破坏乃至毁灭性事件的发生概率及其损害程度。它包括项目用海自身引起的突发或缓发事件和由于海洋灾害对海域使用项目造成的危害,即广义概念上的一种诠释[2-4]。目前,随着论证工作的深入,在工程实际案例中以广义概念上的风险分析为主并辅以狭义概念的项目用海风险分析,进而充分论证项目的用海风险。

本文在海域使用论证实践工作的基础上,讨论项目用海风险分析在海域使用论证中的意义、作用及撰写要求,并以福建省三都澳船厂项目为例阐述项目用海风险分析的论证思路和工作方法。

1 项目用海风险分析的意义和作用

海域的使用涉及利益群体众多,在海域使用论证中根据海域使用特征,每个用海项目都有其不同的用海概况,项目用海涉及的利益群体也不同,因此,不同涉海项目之间潜在的项目用海风险都有所不同。以路桥用海项目和船舶工业用海项目的相比为例：它们之间既有共同的用海风险共性,如施工期间船舶进出与航道来往船舶的碰撞风险等,也有其各自的风险特性[4-6]。对于大桥用海,桥面车辆的交通事故造成的溢油事故是其独有的风险特性;而对于船舶修造项目,修造船舶下海时与周边来往船舶碰撞风险,即船舶碰撞风险是其特有的风险特性。在论证工作中应该根据不同的论证对象进行有重点区分地论证,既要抓住用海项目的共性,又要突出每一用海项目的既有特性。项目用海风险分析,既是海域使用论证工作中的重点之一,也是保障项目安全用海的基础,通过对项目用海风险因素的识别及风险发生概率大小的分析,可以明确什么样的风险是社会可接受的。另外,只有通过对潜在风险的具体分析才能做到“对症下药”,才能采取相应的对策与措施,防范或规避用海风险的发生,尽量减少对海洋资源环境或海域使用项目的损害[6-7]。因此,只有将项目用海风险的分析做好、做细、做透,才能保证项目用海的高效、安全和高质完成。

2 项目用海风险分析的要求

根据《海域使用论证技术导则(试行)》,项目用海风险分析主要是对项目灾害性风险的种类、项目用海对海洋功能的风险、项目用海对周边利益相关者的风险进行论证和分析,进而提出避免灾害性风险发生的方案,或是灾害性风险发生后的应急措施①。这就要求论证工作者对灾害性风险的种类、原因、发生概率、强度及后果等进行归纳分析,同时分析灾害性风险一旦发生,项目用海可能对所在海域和周边海域的海洋功能造成的影响和损害程度、范围以及灾害发生时候项目周边利益相关者所可能受到的影响和损害程度、范围。总之,项目用海风险分析要做到全面、细致,既要尽量避免风险的发生又不回避灾害性风险发生的可能性,同时对灾害风险发生后的应急措施要提出有力、有效、有据的论证方案,以减少和弥补项目用海所带来的风险。

下面结合福建省三都澳船厂项目海域使用论证工作中的一些经验、思路来阐述项目用海各分析要点的技术要求。

2.1 项目简介

2006年福建省三都澳造船有限公司在福建省宁德市三都澳白马港口门福安市下白石镇坪岗行政村马栏自然村投资兴建船厂,发展船舶修造业(图1)。工程的主体建设内容包括10万 t级干船坞1座、6万 t级船台 1座、10万 t级舾装码头 1座、预留 6万 t级多功能舾装码头1座、预留6万t级船台1座以及相关配套工程、设备设施等部分。其码头、船台以及厂区附属建筑场地通过围填造地形成,项目用海类型为船舶工业用海。项目区东临白马港,西靠低山丘陵高地,南面为三都澳海域。本工程区域涨潮从三都澳流入白马港,落潮从白马港流入三都澳;而根据有关实测资料,三都澳海域落潮流速大于涨潮流速,最大涨潮流速为140 cm/s,最大落潮流速为190 cm/s;另外三都岛以北区域涨潮流最大流速为121 cm/s,流向为W-NW;落潮流最大流速为104 cm/s,流向为ENE-SE,涨潮流历时一般比落潮流历时长。项目区东临白马港内有白马港红树林保护区、白马港围垦和滩涂养殖区以及南面三都澳内的大黄鱼繁殖保护区等海洋功能区。

图1 建设项目地理位置及周边海域开发现状略图Fig.1 Sketch show ing the geographic location for the construction project and the p resent status of development and exploitation in the area adjacent to the project location

2.2 项目用海灾害性风险的种类分析要求

根据《导则》要求,项目用海灾害性风险的种类分析,主要分析与项目用海相关的灾害性风险的种类、原因、发生概率、强度及后果等①。也就是说,在分析项目用海灾害性风险的时候,首先论证工作者要根据不同项目用海类型,明确该类型项目用海可能发生的各种用海风险,做到“以点带面,点、面结合,有的放矢”,进而对项目用海风险发生的可能原因、发生的概率以及强度进行分析,这样才能明确项目用海风险发生的后果和影响。

本船厂项目灾害性风险的种类分析可简述为：项目工程区位于宁德市三都澳白马港口门,该地区是福建省受台风和风暴潮影响最严重的地方之一;工程区拟建处现状大多是滩涂湿地,工程新建码头、厂区的回填可能引发地基土剪切破坏、沉降变形等工程地质问题;工程区前沿临近白马港进港航道,海上船舶运输活动较为频繁,对项目施工和运营期船舶进出港会产生一定影响。因此,福建省三都澳造船有限公司新建船厂工程项目用海风险种类主要是台风、风暴潮风险,工程地质灾害风险,船舶碰撞后的溢油风险以及船舶通航安全风险等。

海域论证工作者在对项目进行灾害性风险的种类分析时,都会感触到海域项目在涉海特点上有其共性,但每一种用海类型也有其特性,因此它们相应的用海风险亦如此。故在海域使用论证工作中,论证工作者切忌在分析工作中不分用海类型,一律照抄照套,而不去细化每个用海项目自身的风险特性。因为,在工程实践中,每个用海项目特有的风险个性,往往总是最容易发生也是最危险的风险。只有充分重视和了解每种项目用海风险的特性,才能使我们的论证工作切中要害,才能使得论证工作对整个项目起到好的“预警”效果,保证项目用海的安全性。因此本船厂项目的灾害性风险种类分析时更应注重它的风险种类特性。

2.3 项目用海对海洋功能的风险分析

海洋功能是海洋自然属性的表现形式之一,人类对海洋的各种开发利用活动在一定程度上都应该遵从海洋功能,然而每个用海项目由于其独特的涉海特性,其所带来的风险性有时不可避免地会影响到项目所在海域和项目周边的海域,而这种影响直接体现在对项目周边海域的海洋功能造成了影响和损害。《导则》中明确要求工作者详细论证灾害性风险一旦发生时,项目用海可能对所在海域及周边海域的海洋功能造成的影响和损害程度、范围等①。这就要求我们首先要明确项目周边海域存在着哪些海洋功能,并同时探讨这些功能区与用海项目的兼容性;然后再根据不同的用海类型分析项目可能存在的各类风险以及哪些类别的风险对周边海洋功能具有特别排他性的损害和影响;最后要对这些风险对海洋功能的影响所发生的概率、原因和强度等进行详细论证、剖析,并提出防范措施和应急方案[1,5-6]。

以本船厂项目中关于溢油事故风险分析概括简述为例,来阐明项目用海对周边海洋功能的风险分析。拟建项目主要是围填海和涉海工程,发生重大溢油事故的可能性极小,但项目施工以及船只在码头前沿、进港航道由于操作失误或与其他船舶发生碰撞,均可能产生溢油事故。根据拟建船厂项目环境影响评价分析,拟建项目一旦发生大规模溢油事故,其影响范围根据自然气象概况不同危及的范围也有所不同：静风、高、低潮情况下的溢油,对白马门航道影响较大;常年主导风向SE、风速2.6 m/s及高、低潮情况下的溢油,对白马港内的红树林、三都澳的大黄鱼繁殖保护区、白马港围垦和滩涂养殖区及工程区前沿可能产生严重污染。同时,石油类污染对海洋生物的生长、发育以及群落结构直接产生不利影响,还会影响食物链,使海洋生态系统失调从而改变周边海域尤其是海域养殖区和海洋生态敏感区原有的海洋功能,对周边海域的海洋功能产生风险。因此,在论证时要对船舶发生碰撞事故的概率、发生事故后溢油的可能性,以及溢油事故对周边养殖、保护区等易受油污影响的海洋功能的影响概率、范围作出充分论证并提出防范措施以及对风险发生后的应急处理进行规划设计,这样既可以防患风险于未然,又可以在风险事故发生后做到快速、有效地降低风险事故的损失成本[6-8]。

2.4 项目用海对周边利益相关者的风险分析

海洋开发是一项复杂的系统工程,由于多种资源共生于一个立体的、开放流动的环境中,一种资源的开发可能影响到另外一种或多种海洋开发活动。其次,由于海洋开发力度的不断加大以及工程建设的需求,新建的项目会影响和改变原有的建设项目的布局或开发方式,因此用海项目将对周边的开发利用者产生直接或间接的影响,这些与用海项目有直接或者间接连带关系或者受到新建项目开发活动影响的原有开发利用者就是论证工作中非常关键的利益相关者。在论证工作中,首先应该明确项目利益相关者;其次根据用海概况不同,分析各种用海风险可能给周边哪些利益相关群体带来风险,因为不同的利益相关者所承受的风险种类和程度也会有所不同[1,4-5,7]。例如,船舶工业用海在施工期间及运营期间,船舶的进出所可能发生的碰撞及由此引发的溢油事故风险对于海事部门、航道管理部门和附近的浅海养殖户、保护区是一个最大的风险关注点,而对于项目周边填海造地等开发利用活动者的影响则相对小些;最后,根据上述的这些定性分析,再对各种风险对于利益相关者可能产生的影响概率、程度、范围等进行定量分析,进而提出防范措施以及风险事故发生造成的影响协调与补偿方案等。

对于福建省三都澳船厂项目来说,拟建项目所处的白马港口门海域狭窄,其舾装码头前沿靠近白马门航道区,在施工期间和营运期间会占用一定范围的通航水域,将对过往白马港口门的船舶通航安全产生影响,客观上增加了过往船舶的航行与避让难度。施工期工程水域的施工船、运料船进出较为频繁,因此在多船相遇时发生碰撞的潜在危险性也比较大。同时,在营运期间,船舶在调头、靠离泊位、进出坞时容易发生各类船舶碰撞事故。尤其是万吨级以上船舶靠离泊位时,一旦发生摩擦或碰撞事故,将会危及码头和船舶的安全,还存在着船舶溢油事故的可能性,应引起业主和有关海事、航道部门的高度重视。本工程风险事故最有可能发生在船舶通航过程中,因此航道通航的安全性将直接关系到碰撞事故风险性的大小。从气象条件分析,不利于通航的主要问题是项目的施工船只、材料运输船只和营运期间修造船舶上、下水等都将对航道的通航造成一定程度的影响,易产生船舶碰撞和溢油事故的风险。同时,由于项目所处白马港的赛江上、下游区域皆为船厂,该项目的施工和运营势必对进出白马港口门的周边船厂船舶产生影响。因此拟建项目对周边的利益相关者存在船舶来往碰撞以及碰撞后船舶溢油的风险,项目的施工和运营期间船舶进出和修造船舶上、下水时需要与相关海事管理部门及周边船厂进行协商和协调,以避免船舶碰撞的灾害事故发生。

3 项目用海风险的防范和应急措施

为了保障本船厂项目用海的安全,因此相关部门须做好项目用海船舶通航及溢油事故风险发生的防范和应急措施,主要应从以下几点进行：

1)业主单位和施工单位应制订详尽的警戒措施和应急预案,施工期间和营运期间应加强与有关单位的联系与协调,合理安排施工作业面,当工程需要时应适时采取提前避让或局部的、短时的封航措施,避免大吨位船舶在掉头、停靠、离泊、靠离拖轮、进出坞等作业时与驶近白马门的大小船舶相遇、交会或追越的危险情况发生,保证安全。

2)应根据水文、气象条件,合理安排工期,以保证作业安全。例如,要避免在台风等恶劣天气情况下施工,当海况不佳,严重影响施工安全时也应该停止施工,切忌因赶工期而引发不必要的施工风险。

3)施工方及业主单位应备有足够的防止污染器材和设备,严格遵守有关水上和水下施工规定,采取预防措施,防止油类、油性混合物和其它废弃物污染海域;施工方和业主单位及拟建工程附近航行、作业及施工船舶均应严格遵守《国际海上避碰规则》和海事、港口、航道主管部门制定的交通管理规定;施工船舶和设施应尽量采取避免水域船舶正常通航安全的作业方法,施工船舶应派专人守听VHF16频道和有关主管部门指定的VHF频道,加强与过往船舶通讯联系,并接受海事主管部门的询问。

4)在港轮船应实施值班、瞭望制度。尽管产生船舶事故的原因及不确定因素较复杂,但人为因素、尤其失去警惕是造成船舶事故的主要原因。因此,轮船加强值班、瞭望工作是减少船舶事故发生可能性的重要措施。同时施工作业人员应按照操作规程进行操作。

5)港区应备有通讯联络器材设备,当出现事故时,应能顺畅地与相关海事和港务部门应急队伍联络上,并积极配合相关海事局和环保部门、渔业部门做好相关应急工作。若溢漏发生在港区船舶装卸作业时,应立即停止产品装卸和驳运作业,运用围油栏或可漂浮缆绳防止入海油污蔓延,并及时打捞泄漏入海的油品,消防系统备用,采取防火措施。

6)营运期间厂区泊位应装备符合工程要求的系船设施和防撞靠泊设施;应按照设计船型参数,对船舶进港航道、港池及调头区实施必要的清淤工作;并注意航标设置及日常维护工作。应建立对拟建厂区前沿水域通航水深的维护测量工作制度,通航水深维护测量资料应及时报送海事局。

4 结 语

通过对福建省三都澳船厂项目的用海地理位置、用海概况及项目自身的用海特点的分析,可以归纳得出本项目用海的主要风险种类为船舶用海中的台风、风暴潮风险,工程地质灾害风险,船舶碰撞后的溢油风险以及船舶通航安全风险等几种风险种类。同时以船舶通航碰撞后的溢油风险的简述为例,论述了这些用海风险对海洋功能和周边利益相关者的影响。在这些风险性灾害中,既有自然因素带来的风险,也有人为所产生的影响,对于自然因素产生的风险应该提早采取防患措施,加强安全意识,施工期尽量避开这些时间,以最大限度降低风险;对于人为因素则应该从主观上加强宣传、积极协调,同时拟订相关的应急措施以保证项目的安全施工和营运。

综上所述,项目用海风险性分析是论证报告的重点内容之一,其对于了解项目的用海风险种类、明确用海风险对周边海洋功能及利益相关者的影响,从而制订相关措施以保证项目能安全施工、合理营运具有很大的帮助和重要的意义。只有对项目用海风险进行充分论证,整个项目的用海才能做到安全、有效。因此对于这方面的工作务必引起足够的重视。论证工作者在实际工作中应该详细收集资料、科学分析,对项目用海风险进行合理分析,做到分析全面、言简意赅、剖析透彻和富有逻辑。

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