中国的县政改革实践:困境与出路

于建嵘

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京 东城 100732)

中国的县政改革实践:困境与出路

于建嵘

(中国社会科学院 农村发展研究所，北京 东城 100732)

当前，一些地方结合本地实际进行县政改革的实践探索，其中以行政分权为特征的“省管县”改革、人大代表专职化改革和县委权力公开透明运行试点改革最为引人注目。这三种不同类型的县政改革探索在实践过程中遇到了各种形式的困难与阻碍。在此情况下，更需要明确指出，县政改革的根本方向和出路应该是县政自治。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府;通过强化司法制衡来制约地方的政治行为，维护公共利益的制度底线。

县政改革;“省管县”;人大代表专职化;县委权力公开透明运行;县政自治

近年来，学界关于县政改革的探讨越来越多。①与此同时，一些地方也结合本地实际进行县政改革的实践探索。这其中以行政分权为特征的“省管县”改革、人大代表专职化改革和县委权力公开透明运行试点改革最为引人注目。②

这三种不同类型的县政改革探索，哪种代表了中国县政改革的根本方向和出路呢?要回答这个问题，不仅需要对现实政治的精确把握，而且需要建构有解释力的理解模式。在我看来，四川省罗江县的人大代表专职化改革虽然中途夭折，但仍然是近年来县政改革实践中最为重要的探索。在地方各种改革实践基础上，我们更需要明确县政改革的根本方向和出路应该是县政自治。为此，需要进行真正意义的政治分权和司法分权，通过加强县级政权的自治性来建构真正的地方责任政府，通过强化司法制衡来确保公共利益的制度底线。

实践一:行政分权的“省管县”改革

一般来说，由西方近代思想家马基雅维利、洛克、卢梭、孟德斯鸠以及美国制宪者提出并逐步完善的宪政学说的分权制衡原则主要包括两层意义:一是按照不同的功能把政治权力划分为不同的类型;其二不同功能的权力之间形成相互制约关系。在现实政治制度安排上分权制衡又表现在两个方面:横向的、水平分权(separation of powers)，针对的是全权主义的肆虐;纵向的垂直分权，解决的是中央与地方政府的权力划分问题。西方国家的立法权、行政权和司法权分立的制度设计就是横向分权制衡原则的体现。我们这里所说的行政分权，主要是指政府内部职权的纵向分配模式，也就是有关中央与地方的职权划分问题。中国现实正在进行的“省管县”改革，就是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权范围。

早在1992年，浙江省就对13个经济发展较快的县市进行扩权，赋予了县级政府机关在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。1997年浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限下放;2002年8月，浙江省正式下文将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县(含县级市)以及杭州市萧山区等3个区。2003年6月湖北省委下发《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》，将部门的239项权限，下放给大冶等20个县(市);2004年5月河南省政府下发了《关于扩大部分县(市)管理权限的意见》，将属于地级市的部分经济管理权和社会管理权，下放给巩义等5个县(市);2007年，四川省政府下达了《关于开展扩权强县试点工作的实施意见》等等。到目前为止，除上述省市外，还有湖南、安徽、广东、吉林、山东、福建、辽宁等省都宣称在进行类似的改革。纵观这些被称为“强县扩权”或“扩权强县”的改革③，主要试图在财权和事权两个方面对现行体制有所突破。

其一，在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩;另外，在财政分成方面，也有所改变④。如浙江规定，县的地方财政收入的50%上交省里，县留50%，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。例如，2004年5月湖北省财政厅发布的《关于省管县(市)财政体制改革的具体实施意见》规定，实行省管县(市)的财政管理体制的基本原则是:维持现行利益分配格局;共同支持县域经济发展;坚持权责统一;坚持积极稳妥、有序推进。同时暂不调整财政收支范围，但对不符合支持县域经济发展要求的市、县(市)收支范围划分，省财政将予以规范和调整，另外湖北省各市、县(市)人民银行国库直接对省报送收入报表，省直接确定各市、县(市)的资金留用比例，资金留用比例一年一定。

其二，扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。各地在管理权限下放方面，虽然在具体的程序上有所不同，但基本上涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等省市两级政府经济管理权限的所有方面。如浙江省下放的权限主要分两类:一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理;二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式:采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法;积极争取中央有关部委办授权或同意。河北省确定的扩大管理权限的基本原则是:“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案;原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县(市)直接报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。2007年10月，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，为了扩大县级政权(区、市)管理权限就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要的权力下放到县级政府。它规定，在区、市、县、乡镇土地利用总体规划的局部调整，原需报市政府审批的，今后将由区、市、县政府审批，报市政府备案;除国家、省明确规定属于市级以上环保部门审批的建设项目的环境影响评价文件外，工业项目总投资在2000万元以下(不含2000万元)和属于填报环境影响登记表的项目、总投资在5000万元以下(不含5000万元)的基础设施建设项目的环境影响评价文件，由区、市、县环保部门审批。

从这些规定可以看出，目前各地方进行的“强县扩权”或“扩权强县”核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现“省管县”体制，以利于县域经济的发展。因此，被称为“适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举”［1］。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以突破目前的“市管县”体制⑤。

在现实中，“市管县”体制中大部分的经济、社会决策权归地级市所有，直接影响到县级行政的效能和创新能力。因此，在一些新建省市中，就没有地市这一级，实行省管县。如海南自1988年4月份建省设大特区伊始，便率先采取了省直管县的分级制度，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，没有地级市这一行政层级。问题是，在还存在地级市的行政框架下，通过分权能否解决市对县的影响力。也就是说，在“强县扩权”中，市级政府是放权的利益流出团体。基于自身利益最大化考虑，市级政府在可能的范围内，会采取一定的博弈手段。［2］在许多地区，出现了地级市与直管县抢地盘、争土地的混乱现象。

事实上，在一些经济欠发达地区，如河南等地，所进行的“扩权强县”改革实际的运行情况并不如意，新的矛盾凸显出来，主要有以下几个方面:其一，省辖市对扩权县市的支持力度减弱。如在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。其二，垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。其三，由扩权带来的这部分县市事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县市主要领导进行协调的工作量。县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大，由原来的“一头协调”变为“两头协调”，事反而更难办了。［3］也就是说，要解决“强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正成效的。

实践二:四川省罗江县的人大代表专职化改革

目前，我国的人大代表包括由选区选举和由单位选举两种，代表法并未对代表专职或兼职进行限制。代表在会议结束后一般都投入到自己原来的工作中，这样便限制了代表充分地履行代表职务。在立法日益专业化的今天，由于代表来自于各行各业，他们并不都能够理解立法的目的和原则。代表非职业化的同时也减弱了人们对代表神圣性的认识，人们觉得代表无非是每年开一次会，很难把责任与职务紧密地联系起来，使人们甚至人大代表自己产生了对“代表”意义理解上的偏差，认为当人大代表就是典型，就是荣誉，而不能真正将人大代表理解为国家权力机关的组成人员，不能充分意识到人大代表的独特职责。

为解决这些问题，做实人大代表畅达民意、依法履职，探索收集和调查民意的多渠道机制，进一步发挥人大代表的重要作用，2010年6月下旬，四川省罗江县在研究政策法规、多方征求意见的基础上，在辖区内的御营、调元两镇设立了县人大代表专职化的改革试点。其主要做法:一是产生专职代表。专职县人大代表由县人大代表自愿申请，经所在县人大代表小组选举产生，并报县人大常委会备案。两镇各产生了1名专职县人大代表。二是设置代表工作室。按照便民原则，在两镇的场镇分别设置1个“县人大代表工作室”，供人大代表固定接待选民。专职代表上午坐班，听取记录群众意见，下午开展调研，以为解决问题提供方案。三是配套相关制度。建立“接待选民制度、重大情况报告制度、联系选民信箱制度、表彰奖励制度、民众监督制度”等制度，强化代表开展工作的规范化、常态化管理，促进工作有序开展。四是加强代表培训和管理。县人大组织代表学习宪法、代表法、监督法等相关法律法规，明确代表的职责任务，界定工作中需把握的政策界限，落实经费保障，督促激励其依法、正确、有效履职。

可以说，罗江县的人大代表职业化改革是近些年来我国基层政治体制改革和发展最为重要的探索。这首先在于，人大代表专职化可以加强对一府两院的监督。目前，我国人大代表的组成上还存在着“官僚化”的特征，即很多人大代表由一府两院的官员充任。代表作为监督者，政府官员作为被监督者，两者是相互矛盾的，甚至是互不相容的。大量一府两院官员充任人民代表，导致人大会议在很大程度上成了干部会议。董必武曾批评这种形式是“人代会与干部会混着开”。他说:“不错，干部会开得好可以解决许多问题，干部会也是我们推动工作的主要方式之一。但干部会不能代替人民代表会议。譬如县干部会决不能代行人民代表大会的职权而选举县人民政府委员会。我们干部会更不能像人民代表会议一样代表我们国家的基本制度。我们说我们是人民代表会议制的国家，但我们决不能说我们是‘干部会议的国家’。把人民代表会议和干部会议混着开，变成‘一揽子会’，这也是不对的。人民代表会议是政权机关，是人民当家作主的机关，干部会仅是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开。人民代表会议开会可以邀请干部列席，但人民代表在会议上有表决权，列席的干部却无表决权……。”［4］(P103－109)通过县人大代表的职业化，可以实现人大“去官僚化”的特征，并进而保持政府现有政策、人事的稳定性，实现县政赋权的稳定过渡。

同时，实现人大代表职业化有利于提高人大代表的业务素质，更好地履行人大的职责。在我国，绝大多数人大代表乃至其常委会的普通成员都在从事别的社会职业，不可能全身心地投入工作。在开会以外的时间，人大代表们还要忙于自己的工作，为生计而奔波，怎会有更多的精力去监督政府，去为群众排忧解难呢?就人大代表这个职业而言，不仅需要个人的努力，还需要形成一个“职业共同体”，即培养人大代表对职业的认同。“职业独立是职业成员作为一个共同体在社会中的独立，职业自律则是基于此而形成的对内的力量。”［5］“职业共同体”的形成既有利于代表独立行使职权，也有利于代表自律。人大代表职业化将对人大在中国政治结构中的地位和作用产生实在的影响，有助于人大真正行使最高权力。当越来越多的代表成为职业政治家的时候，人大作为一个权力机关的行为模式应当会发生相应的改变。［6］有了人大代表这个合法的沟通渠道，目前存在的越级上访、非法集会必定会日益减少。只有人民的建议和意见得到了有效传递和表达，党和政府才能了解真正的民情民意，才能制定正确的决策。只有这样，人民代表才能表达真实的民意，也才能够使人民代表真正代表人民行使职权。

当然，也有专家认为，罗江改革于法无据，理由是没有法律规定基层人大可以设专职代表，对此我不能认同。现代社会的基本理念之一，即权力属于人民，人民让渡一部分权力给国家，国家通过法律管理社会，最终保障人民的权利和利益。因此，对人民而言，“法无禁止则可行”。而代表以何种形式履职，设不设专职代表，归根到底是人民自己的事情。事实上，不论是《宪法》，还是《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，都没有禁止专职人大代表。所以，设置专职代表无需得到法律的明文许可。

在罗江改革过程中亦有人表示了“操之过急”的担心，害怕好点子缺少周密规划会形成负效应，使改革受挫受阻。其实，罗江改革还远没有到全部人大代表专职化的程度，目标也不过每镇一名。而在我国，权力机关的职能由人民代表大会作为整体行使，并没有直接规定单个代表的职权，罗江数名专职代表可做的有限。改革才刚刚迈开第一步，没必要自己制造出过多担心和怀疑。当然，人大代表专职化改革不可能一蹴而就，新制度也会伴随新问题，但只要方向和操作思路是值得认可的，就应该给其在实践中解决的机会。［7］但是令人不可思议的是，此次改革推行还不到一个月的时间，就被全国人大紧急叫停，这不能不说是一种遗憾。

实践三:县委权力公开透明运行试点改革

县在中国政治体制中具有特殊重要的地位，它作为连接国家与社会的桥梁和纽带，扮演着承启的角色，“郡县治则天下安”成为历朝历代的警言。纵观中国历史，从秦到清，各级行政区域的设立和称谓迭次变化，唯独县制历时2000年未变。为此，作为县一把手的县委书记，在中国政治体制中起着举足轻重的作用。近年来，中央推行一系列县政改革，如财政省直管县;高配县委书记，县委书记任命权收归省委;开展县委书记、县公安局长、县纪委书记、县组织部长大轮训等等措施，展现出中央对县治的极度重视。

2010年11月18日，中纪委、中组部联合出台《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，指出:“县委权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措，对于发展党内民主、推进党务公开，在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，具有重要意义。”该《意见》强调:“开展县委权力公开透明运行试点工作，要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录，尤其要加强对县委书记职权的规范;要坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道，加强情况反馈，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，保证权力正确行使。”［8］由此，之前在江苏省睢宁县、河北省成安县和成都市武侯区积极探索的县委权力公开透明运行试点改革将在全国推广。

据相关报道显示，此次中央有关部委高调发布的《意见》，主要内容基本都是三地试点工作的经验总结。如试点之一的河北省成安县，此前曾形成国内首份“县委书记权力清单”，明确规定县委职权50项，县委常委职权185项，县委书记职权27项。此外，成安县还将县委中效力最大的人事任免权作为突破口，实行了公开预提名制、认可度测评制、公开通报制等6项制度。这些措施将成为各县级行政区域今后明确划分各职能部门的职责和权限、编制职权目录的重要依据。与此同时，江苏省睢宁县、成都市武侯区两地在试点期间也各自摸索出了令中纪委、中组部关注的经验。睢宁县独创了议决权、否决权分离制衡机制，提出对于重点工程、规划的审批等由县政府研究决定，县委常委会只保留否决权。武侯区则在四川省第一个明确提出取消书记办公会，形成了常委会向全委会负责、全委会向党代会负责、报告工作并接受监督的制度。［9］

这次以“勘界限权”为特征的改革，以规范权力为起点，以公开、透明为手段，通过规范县委权力特别是县委书记的权力，逐步削弱“一把手”权力过大甚至一手遮天的状况，让权力在阳光下透明地运行，这样才能有效抑制腐败的滋生和蔓延，让政治生态和官场风气逐渐好转，才能让主政官员真正树立责任意识，更好地为当地老百姓服务。可以说，这次改革是党内民主和党务公开的积极探索。但是，从“责权利须明晰”原则来看，“权力清单”的开出，并不一定真正起到规约权力公开透明运行的目的。实际上，在明晰具体职权的同时，如果不明确与之相对应的责任，那么很容易导致部分职位的领导人陷入“无限担责”的局面。

为此，仅仅靠“权力清单”并不能给权力套上“缰绳”，并约束其在社会公众的视野中公开透明地运行。在县委特别是县委书记的权力中，干部人事任免权的效力最大，其他一切权力都可以由此派生出来。为此，湖南华容县规定，空缺职位必须向全社会公示，差额推荐，县委常委会或全委会无记名投票表决。由于这项改革旨在限制党政“一把手”的权力，为此，如果执政者不改变观念，改革必定会遭受巨大阻力。尤其是在以往高度集权的状态下，形成了一批既得利益者，改革的推进必然会造成他们的利益损失，造成他们享有的权力被削弱甚至剥夺，这是他们不愿看到的。这也形成了一种普遍的担忧，如果按照公开透明民主的方向行进，会不会导致失控，以致影响社会稳定?在没有解决县委书记授权来源这一根本问题的情况下，这次改革能走多远，能否达到预期的效果，我们还要拭目以待。

中国县政改革的根本方向与出路:县政自治

通过分析以上三种县政改革的实践探索及其困境，可以看出，当前各地进行的改革实践在出发点和侧重点上存在着较大差异。因此，在未来的改革实践中我们更需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的根本方向与出路。

如果说，行政分权所解决的是中央与地方的关系问题，可以把县政自治作为县政改革的根本方向与出路的话，那么，政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。就目前中国的县政状况而言，政治分权实现的主要目标是要通过政治改革建立一整套干部管理制度中地方领导人的激励体制和个人选择问题。

地方自治就是“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定，本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”［10］(P436)。也就是说，地方自治主要的规定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。就目前的情况来看，为了减少改革的阻力，可以考虑优先解决如下几个问题。

第一，改变目前县级政权的异地为官制度。地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制是当前中国重要的人事组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条规定:“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。”《国家公务员暂行条例》第六十三条也规定:“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职”。这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私，减少腐败。但是通过几年的实践，这项旨在防止官员以权谋私的制度，不仅反腐效果欠佳，在一些地方反有助长腐败之势。对此，有学者归纳为如下三个方面:其一，由于行贿者可以不在当地送礼，反倒逃避了当地群众的监督，行贿和受贿都变得更加隐蔽和安全了。其二，“异地官”在上任的第一、第二年，由于人生地疏，忙于建立各种关系，熟悉民情，无法展开正常的工作;后两年要向上面汇报政绩，准备调动，也无法展开正常的工作，结果整个在任期间根本就没做几件实事。为了显现自己的政绩，有些聪明的官员便挑选几件能引起轰动效应的事来做做。更不乏甚者，为了在自己任内出政绩，不顾当地群众的长远利益，搞短期开发，短期建设，使当地群众的长远利益受到损害。其三，“异地为官”使得民主选举成了形式。比如，某地要选举新的县长，由于要选择外地干部，只好先由上级组织部门从外地派一个代县长，然后再进行选举，而当地民众一般不了解该官员的情况，最后只能上级组织部门怎么安排，代表们便怎么投票。而那些被“选举”上来的官员自己心里明白，他们手中的权力并不是来自人民群众，而是来自上面领导的关怀，于是便有人跑官、卖官、买官，腐败行为便由此而生了［11］。由此可见，事实上，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然，如果要改变这一点，势必限制了现存的上级政治部门对地方政治调配空间。但因此通过改变县域政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。

第二，从县级间接选举向公开直接选举发展，构建真正的基层民主自治体制。自治制度并不一定是民主制，而民主制一定是以自治为基础的。“在现代民主社会中，实际制定和执行公共政策的是全体选民选出的代表。尽管在不同的国家，特定的制度安排或宪法框架差别较大，但在大多数民主体制中，立法或执行部门，有时甚至是司法部门的官员都由选民选举产生。”［12］(P230)也就是说，民主制度与选举制度是分不开的。县政民主自治也就要开放民选县级领导人。孙中山早就指出:“完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”;“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事”;“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督;至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥。”［13］也就是说，孙中山构想的县政自治中，县的官员是由国民直接选举的，而省长则是国民代表间接选举。考虑到中国目前的情况，可以分为两步走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官⑥。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。在这个过程中，“应该有意识地培育基层群众的公民意识，鼓励他们主动参与改革，让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力，相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合，才能保证初露端倪的政治、行政体制改革走向深入、稳妥与高效。”［2］。

第三，重新确立县级政权和县级领导人的政治定位，建立真正的责任政府。地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是，在目前的中国，执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说，要在中国建立真正的责任政府，就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看，“党政分开”并不一定会取得实际性的效果，由执政党全面掌握国家行政机器，实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是，执政党必须要获得辖区公民的授权，承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。与此相联系的县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。［14］

第四，要进行司法改革，构建司法制衡制度。目前中国司法存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县域政治中有所表现。在体制设计上，地方人大是地方的国家权力机关，地方人民法院和地方人民检察院都对人大负责。在人事制度上，各级地方人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免;地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。以上描述的是制度设计上司法权的地方化。在现实中，司法权的地方化表现为各级地方行政机关对司法权力的限制及影响，导致地方司法机关不隶属地方国家权力机关却隶属地方行政当局的一项重要制度安排是:法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障。同时，它导致或助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。［15］对此，中共十七大报告明确指出:“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”［16］(P31)根据中国目前的情况，我们认为，需要建立一整套的司法制衡，以妥善处理中央政治的统一性与地方政治的特殊性之间的关系。这种司法制衡制度的核心内容是把司法审判权从地方收归中央，由中央实行垂直管理。显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央政府可以考虑实行司法人员的流动回避制。

总之，中国县政改革的方向应是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。因此，它不仅需要调整中央与地方之间的关系，充分重视地方的自主性和特殊性，发挥地方的创造力;还需要确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府;同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为，以保证国家政治统一的有效性。

注释:

①参见吴国光:《“县政中国”──从分权到民主化的改革》，载《当代中国研究》2004年第1期;于建嵘、李连江:《政治发展下一步:县政改革》，载《领导者》2007年总第18期;于建嵘、蔡永飞:《县政改革是中国改革新的突破口》，载《东南学术》2008年第1期。苑丰:《近30年中国县政研究综述》，载《东南学术》2008年第1期。孙学玉、伍开昌:《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》，载《中国行政管理》2004年第3期。

②这三种改革实践的侧重点有所不同:目前，许多省市进行的“省管县”改革，希望通过扩大县级政府的社会和经济管理权以加强县级政权主导本地经济和社会的能力，并最终改变目前的行政层级实现“强县扩权”或“扩权强县”的目标。四川省罗江县的人大代表专职化改革，则希望通过完善基层人民代表大会制度，真正落实县人大代表收集反映民意、加强对一府两院的监督等职权，并最终影响到整个人大制度的改革。此前在江苏省睢宁县、河北省成安县和成都市武侯区积极探索的县委权力公开透明运行试点改革由中纪委、中组部力推将在全国推广。这项改革希望通过编制职权目录，明确和规范县委权力特别是县委书记的权力，形成有效的制约监督机制，保证权力正确行使。

③所谓“强县扩权”主要是指赋予一些经济实力较强的县更大的经济管理权限。如最早进行这项改革的浙江省政府，在2000年9月发布的《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》中就指出，“对一批经济发达、基础设施条件较好、要素集聚能力强，具有较好发展前景的县(市)，经省政府批准，赋予部分地级市的经济管理权限”;而“扩权强县”则是通过扩大县级政权的经济管理权限来发展县域经济。前者的“强县”是作为赋权的资格，后者的“强县”是作为目的。

④有专家认为，目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。参见张新光:《撤地、强县、精乡、实村:构建农村行政管理新体制》，载《理论参考》2006年第1期。

⑤中国的市管县体制起始于1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。1960年底，全国有50多个地级市领导县。文革前后，国家行政体制有所调整，到1977年，除京津沪3个直辖市外，全国90多个地级市只有39个市领导县。1978年3月，五届人大一次会议通过的新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”。1982年，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年2月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。截至2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80%。地级市领导的县数量占全国县总数的70%。

⑥对此，有学者认为，如何使人民代表大会制度从形式走向实体化，是增加地方政治运作的民意基础，使地方政治运作从政党魅力型的一体性治理，走向法律理性化的分化治理的关键。(见樊红敏:《县域政治运作形态学分析——河南省H市日常权力实践观察》，载《东南学术》2008年第1期。)问题是，如果没有县级政权的行政分权，县级人民代表大会的实体化很难发挥真正的作用。

［1］李丹阳．“强县扩权”的体制突破意义［J］．政策瞭望，2004，(7)．

［2］龚虹波．“强县扩权”:找到放权的“着地点”［N］．新京报，2004－06－13．

［3］王阿敏．河南强县扩权遭遇尴尬［N］．经济参考报，2006－04－25．

［4］董必武．论加强人民代表会议的工作［G］//董必武法学文集．北京:法律出版社，2001．

［5］毕竞悦．人大代表职业化:经验·现状·出路［J］．人大研究，2003，(6)．

［6］贺卫方．人大代表职业化是一个良好开端［J］．领导决策研究，2003，(8)．

［7］于建嵘．专职人大代表是社会主义民主的创新［N］．东方早报，2010－07－19．

［8］中纪委，中组部．关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2010－11/18/c_12791380．htm，2010－11－18．

［9］臧倩．削权县委书记［N］．21世纪经济报道，2010－12－01．

［10］闻钧天．中国保甲制度［M］．北京:商务印书馆，1935．

［11］石梅堂．“异地为官”咋就助长了腐败［N］．中国青年报，2000－09－02．

［12］杨冠琼．政府治理体制创新［M］．北京:经济管理出版社，2000．

［13］孙中山．国民政府建国大纲［N］．民国日报(追悼专号)，1924－04－12．

［14］于建嵘，李连江．政治发展下一步:县政改革［J］．领导者，2007，(18)．

［15］于建嵘、蔡永飞．县政改革是中国改革新的突破口［J］．东南学术，2008，(1)．

［16］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［M］．北京:人民出版社，2007．

［责任编辑 郭彦英］

Political Reform at the County－Level in China:Predicaments and Extrications

YU Jianrong
(Rural Development Institute，Chinese Academy of Social Sciences，Dongcheng，Beijing 100732)

Currently，some local governments are exploring ways of political reform at the county－level with concerns of respective local conditions．Three types of reform are most conspicuous as follows:“province administering county”with division of executive power as its major feature，deputy professionalization in people’s congresses，and experiments in transparent operation of county committees．All these types encounter various difficulties and obstacles in practice．Due to this situation，it should be clearly pointed out that the ultimate direction and extrication for political reform at the county－level is county home rule．For this purpose，there have to be authentic separation of power politically and judicially．To construct genuinely responsible government through setting checks of the general public over government officials．And to restrain local political behaviors and to defend the institutional bottom lines of public interest through strengthening judicial checks and balances．

political reform at the county－level; “province administering county”;deputy professionalization in people’s congresses;transparent operation of county committee;county home rule

D621

A

1674—0351(2011)01—0018—08

2010－12－23

于建嵘(1962— )，男，湖南衡阳人，法学博士，中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授。