黑龙江省拜泉县闲置土地调查以及对策

李大辉 焦淑珊 王德润

（黑龙江省拜泉县土地矿业权储备交易中心）

黑龙江省拜泉县闲置土地调查以及对策

李大辉 焦淑珊 王德润

（黑龙江省拜泉县土地矿业权储备交易中心）

所谓闲置土地，从狭义上讲就是国土资源部1999年第5号令《闲置土地处置办法》中关于闲置土地的定义“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”而在广义上讲，闲置土地应该是指不按规划、设定用途使用或者没有得到及时充分使用的土地，应收回而未收回和一直搁置的闲散土地都应该属于闲置土地范畴，如果按照国土资源部5号令《闲置土地处置办法》界定在狭义的范围是不科学的，并不能满足现实生活的客观认识，尤其在具体操作上存在很大误区。

本文所称闲置土地为广义的闲置土地。

一、开发闲置土地必要性

拜泉县是位于黑龙江省的农业生态大县，幅员面积3597.95平方公里，人口总数54万多人。随着人口的快速增长和县域经济的发展，人和地的矛盾开始显现。最近几年各种土地价格都有不同程度的上涨，以拜泉县一级商业和住宅为例，黄金地段一级商业门市楼房达到租金420元/建筑平方米—1750元/建筑平方米，普通住宅楼房出售价格业已达到 2200-2800元/建筑平方米。随着拜泉县工业发展和招商引资的进行 ，工业项目对土地需求也日益加大，没有充足的土地供应，工业生产规模效益就会受到制约，对外来客商的吸引力也会相应减弱。并且，由于拜泉县是生态农业大县，以绿色农业为主导产业，农业也有着同样迫切的土地需求，随着畜牧业、养殖业等农业项目的逐年推广、扩大，对土地资源的需求也更加旺盛。

二、拜泉县闲置土地形成的原因

土地闲置状况的发生不是今天才有的，有着深层的历史原因：一是企业自身的原因。改革开放以来，随着计划经济时代的结束，市场经济的逐步建立 ，拜泉县不少以前靠吃大锅饭和财政补贴的企业不能适应市场经济，逐渐走向破产倒闭。这样原企业的土地就闲置荒废下来，企业领导和职工思想的陈旧观念造成了土地的长时间闲置。由于安置企业职工和政治稳定的需要，“不患寡而患不均”，原有土地资产未能得到有效的处置。另一个重要原因是政府政策错误保守的观念。当时土地置换和盘活土地资产当还不能纳入政府通盘考虑之中，于是原来企业闲置的大量土地资产但政府没能得到合理、有效的利用，盘活土地资产就成了空谈口号。第三就是在实行的撤乡并屯和迁徙造成的土地闲置，由于农村土地相对比较宽裕，不注重利用，也造成了乡村土地的闲置。四是城镇村规划不合理。不合理的城镇和乡村规划也在一定程度上造成了土地的闲置。

三、拜泉县闲置土地潜力调查

根据国土资源部门历时三年的调查，截止2010年6月份统计，拜泉县总闲置土地总面积223,730平方米，其中工业用地119,919平方米，占闲置土地总面积的 53.6%。未能得到充分有效的利用;其中政策性撤乡并屯面积闲置土地面积41,211平方米(占闲置总面积的18.42%)也未能得到充分利用。乡村学校撤并闲置土地面积 27,810平方米 占总闲置面积的12.43%;其中农户迁移等原因产生的废弃闲置地34,790平方米, 占总闲置面积的15.55%。

其中一部分是原来计划经济下破产倒闭的国有、集体中小型企业，以及国家政策转型的单位。随着市场经济的发展以及企业自身的原因倒闭破产的企业也日益突出，尤其在各乡镇闲置现象更是比较严重，例如由于2004年以后进行的粮食企业改制，闲置了大面积的国有土地未能充分及时利用，只有一少部分（粮库、收购站等）在秋季收购粮食和经济作物才能使用较少一段时间。土地是一种稀缺资源，如果能够得到充分利用的话，将是一笔可观的财富，能为县域经济的发展提供有效保障。而同时工业用地、基本建设用地、农业三项用地（畜禽养殖用地、设施农业用地、养殖水面用地）等项目却要占用部分耕地以及其他用途土地 ，尤其畜禽养殖用地完全可以使用闲置土地。既避免了土地的浪费，也能减少土地平整等一系列的支出，减少投资成本。

四、闲置土地的类型：

拜泉县闲置土地按照造成闲置的成因分为三类：

1、破产关停型。

包括县域内破产、关停、并转、倒闭的企业事业单位，包括拜泉县亚麻原料厂、上升乡供销社等一系列原来国有、集体的企业。

2、撤并政策型。

主要是指由于政策变化以及事业需要，搬迁整合闲置的办公用地以及教学用地。包括原来乡镇村政府办公用地 、事业单位用地 以及学校合并后空闲的土地，和一部分国有农林牧场用地。

3、迁移荒废型。

主要是指集体居民由于搬迁或者购置新房废弃、荒废的土地。包括房屋宅基地和园田地。这部分土地很多都位于村屯边上以及区位不好，交通不太便利的地方。

五、解决闲置土地方法和对策：

闲置土地的处置应该坚持这样的几个原则：

1、法律依据要充分

根据土地管理法五十八条第四款“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”可以收回。第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”；“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“第六十五条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”从土地管理法的法律条文上可以看出国家法律对闲置土地的利用和闲置土地的收回是有明确规定的。

2、政策上要积极引导扶持

针对土地的闲置状况，要以政府为主导，相关部门协同配合。加大处理力度，解决好土地闲置的现象。例如在招商引资和产业政策上要向闲置土地倾斜，如果企业能够利用闲置土地的可以适当的减免土地使用、出让以及税费额度， 同时对积极使用闲置土地的企业、个人进行荣誉和物质奖励。在城镇和农村建设和村屯规划上，科学规划。能用闲置土地的不用好地，不粗放使用有限的土地资源，不能盲目的求大贪洋。同时加大土地整理与复垦力度。对闲置废弃和的土地开展土地整理与复垦，用以补充耕地和新增建设用地的不足，加大投入力度，建立以政府投资，吸引社会资金投入，农民和集体经济组织参与的多元化投资模式。

3、措施上要方法得当、因地制宜，灵活多样。

由于闲置土地的成因和类型都很复杂，很多都是历史和政策原因造成的，解决起来有相当大的难度。在处理方式上应该灵活多样，因地制宜。破产关停型这一部分面积大，尤为适合招商引资的中小型工业用地，其中地理条件优越的部分可以作为修理业和仓储用地来使用；撤并政策型这一部分闲置土地的面积都比较大，可以合适作为养殖用地和工业用地。迁移荒废型的闲置土地，每宗面积都比较小，基本都在500平方米以下，总量可观，但是零散，基本上每一个村屯都不同程度存在。此类土地适合复垦还耕或者进行家庭养殖。适宜的还可作新型农村的公共娱乐活动室。对应该收回而未收回的闲置土地，应该使用行政手段和法律手段促使被闲置土地得到有效利用，主要可以采用临时使用，限期开发、协议收买以及无偿收回的手段使闲置土地得到再度有效利用。

如何解决人多地少的矛盾是摆在我们面前的一道难题，积极清理闲置土地，挖掘闲置土地的潜力，盘活土地资产，是解决这一突出矛盾的重要手段，集约利用土地，集中优势资源发展经济是拜泉发展的必然选择，也是和谐社会发展的必然选择。

TU365

A

1674-3954（2011）02-0007-01