公平正义视角下的高招政策改革

2011-02-19杜建慧

郑州航空工业管理学院学报 2011年4期

杜建慧

(中原工学院，河南郑州 450007)

公平正义“就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”①。实现公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础”②。高等教育招生的任务和目标是为各级各类高等学校选拔培养对象，牵涉范围也非常广泛，无怪乎高招政策每年都是焦点话题。

随着民主化和信息化程度的提高，现行高招政策的许多问题得以暴露，有必要从公平正义的视角，针对高招中的突出现象进行描述和分析，为高招政策的改革提出建议。

一、现行高招政策存在不平等的问题

人们对现行高招政策之所以存在质疑，主要是出现了严重影响人们公平正义评价的乱象，在高等教育入学机会上各种差距不断拉大，尤其是地区差距、城乡差距和阶层差距。

1.地区差距

因考生所在地区不同而导致高招入学机会的不平等，从全国统一高考之初就已存在，随着我国从计划经济体制及高等教育精英化向市场经济体制和高等教育大众化的转型，现行高招政策使地区差距进一步拉大。

地区差距首先表现在各地考生拥有的高等教育机会不平等。比如1999年北京的录取率就高达72.6%，其中理科考生更达78.9%，而当年河南不到30%③。近年来河南的高考录取率逐年提升，从2008年到2010年分别为42%、58%、65%④，即便如此，和北京、上海等长期保持近八成的录取率仍有显著差距。

由于高考报名人数逐年减少而招生计划稳中有增，地区差距现阶段突出表现为各地考生对优质高教资源的占有不平等。北京、上海等地区高考考生的本科录取率一般占五成左右，而河南的本科录取率即使最高的2010年，也不过占考生总数的30%。尤其重点高校的招生计划分配严重不平衡，以清华大学为例，北京市的名额始终超过苏、皖、鄂、川4省的总和，常年占到招生总数的20%左右，而北京考生的数量一般不到全国总量的1%。在北京能上清华的分数，在一些地方上不了重点大学;在北京能上重点的，在一些省则无学可上。⑤北京考生考上北大的概率是河南的60倍，贵州的34倍。⑥倾斜的录取分数线，使考生的前途在很大程度上取决于他所在的地区，这是对宪法所赋予的平等权的剥夺，也是引发“高考移民”和重点高校地方化的罪魁祸首。

2.城乡差距

城乡差距的拉大是发展中国家现代化过程中的普遍现象。长期以来，我国教育实行效率优先、城市优先的非均衡发展政策，高招政策同样反映了城市中心的价值取向。

数据表明，“在农业户口的居民中，拥有大学本科学历的人口仅占0.7%”⑦，而非农业户口对应的比例为12.3%。按照城乡人口比折算，20世纪最后20年间城市青年接受高等教育的机会是农村青年的9.6至12.8倍⑧。杨东平先生发现北京师范大学农村学生比例从1998年的30.9%下降到2002年的22.3%，学校层次越高，城市学生的比例就越高，地方性高校的农村学生比例最高⑨。

除了冰冷的数字外，高等教育入学机会的城乡差距也很容易被感觉到。学者陈志武感叹:“如果我晚十几年出生的话，今天反而可能没有机会考进重点大学，没办法跟城市学生有一样的起点。”⑩温家宝总理说:“有个现象值得我们注意，过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到80%，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了。”⑪

3.阶层差距

在高等教育中存在阶层差距是世界的普遍现象。美国“大学人数的增加主要是中上阶层家庭的学生比例的提高”⑫。我国现行高招政策也在某种程度上助长了阶层差距的扩大。

阶层差距主要体现在入学机会、学校层次、所学专业、入学成绩及学费承受能力等方面。大专以上教育程度者的子女接受高等教育的机会分别是不识字者子女的17.2倍，小学文化水平者的11.5倍，初中文化水平者的近10倍，高中文化水平者的3.6倍⑬。拥有更多文化资源和组织资源的管理干部、专业技术人员在国家重点高校占有较大份额⑭。农民子女与工人、干部、企业管理人员和专业技术人员子女进入重点高等学校的可能性之比为 1∶2.5∶17.8∶12.8∶9.4。干部子女进入重点大学的概率是农民子女的17倍⑨!在所学专业的选择上，党政干部、企事业单位干部和专业技术人员的子女更多地选择了热门学科⑮。在录取分数上，农民子女的平均分数要高出干部子女22分才可能享受平等的入学条件⑯。在学费承受能力方面，居民收入差距和高等教育机会的不平等密切相关⑰，很多贫困家庭学生被迫放弃了接受高等教育的机会，或者只能选择成本较低的高校。

现实的案例也反映出现行高招政策下阶层差距的扩大。2010年的高价跨省替考案、2009年重庆招办主任儿子的民族身份事件，以及保送生多为领导子弟、航模比赛加分花费巨资等现象，都说明阶层问题深刻地影响着高等教育入学机会。

二、原因分析

高等教育入学机会的地区差距、城乡差距和阶层差距，是多种因素共同作用的产物，这里主要从现行高招政策方面寻找使这些现象延续甚至恶化的原因。一般而言，地区差距肇始于招生计划编制环节，城乡差距起因于考试和录取环节中的城市取向，阶层差距则归咎于整个流程中制度的疏漏和监管的不力。

1.地区差距:招生来源计划编制依据的混乱

高等学校招生来源计划的编制，在单独招生时代以各高校为主，全国统考后逐渐以教育行政机关为主，当前遵循“以高校为主制定、教育行政机关审核汇总”的原则。教育部每年都会下发关于招生工作的规定，对招生来源计划编制的程序和原则做宏观性的规定，然而对于计划编制依据这一重要问题却语焉不详。总结历年关于计划编制的规定，其公开表达的编制依据主要有高校自身办学条件、生源情况和就业情况等。

各高校编制招生来源计划是否遵循了官方表述的依据?首先，高校自身办学条件这一依据，本身就弹性很大。为了在竞争中获胜，各高校在分省计划的编制上多以学校利益为原则，争相往经济和教育发达地区锦上添花，对困难地区雪中送炭则勉为其难，这是淡化高校公益性的必然结果。其次，生源情况在计划编制中并没有真正成为依据。重点高校在生源大省并没有投放更多的指标，大城市的生源质量是否较高也没有明确结论。再次，就业情况倒确实成为影响计划编制的依据，但由于劳动力市场的严重分割，各地经济发展情况、吸纳就业能力是既成的事实，坚持这一依据只会更加剧地区差距。还有一个在官方表达中没有体现、但在实际上发挥重要作用的因素——地方财政。由于鼓励高等教育机构从多渠道自筹资金，地方政府在高校财力建设中发挥越来越重要的作用。复旦大学校长王生洪就坦诚地说过:“上海市对复旦的支持非常大，所以复旦在上海的招生人数相对要多一些。”⑱

招生计划编制的依据之所以存在官方表述和实际情况的背离，主要根源于高校和政府的关系没有理顺。高校拥有“依法自主、科学、合理”编制计划的权力，但既要明确受制于“国家、省级教育行政部门(招办)和高校三位一体的监督管理体系”，更受到各种潜规则的压力;教育行政部门则认为高招乱象的存在，更说明加强管理、审核和监督的必要性和重要性。体制上的不协调，导致官方表述的计划编制依据被摒弃，当前计划编制几乎只遵循经济利益一个依据，公平、选优的目标渐行渐远。

2.城乡差距:城市取向的高招政策

在发展中国家实现现代化的进程中，城市成为社会的主宰和核心，掌握着教育政策的决策权和话语权，我国高招政策选择和高等教育资源的分配上体现了鲜明的城市价值取向。新中国建立初期曾规定:“高等学校和中等学校招生名额的分配，应该照顾城市，主要是大城市。”⑲把发展基础教育的责任交给地方后，城乡教育差距进一步拉大，农村教育从升学为主转到服务当地经济为主，农村考生要进入大学需要付出多倍的努力。高等教育成了服务城市经济的侍女，“基本目标是通过改革，逐步探索出符合城市特点的教育发展与改革的路子……为城市输送大批素质优良的劳动者和专门人才”⑲。依据经济发展和就业状况制定的高招政策，在城市化浪潮涌动的今天，体现的依然是对经济的追捧，对效率的崇拜，对城市需求的优先满足。

城市价值取向主要体现在有利于城市的学校制度、课程内容、考试形式和一些具体政策上。从小学到中学、高校，系统、严格的逐级升学制度，成了社会分层的机器，农民子女往往成为被淘汰的对象，城乡辍学率相差甚远;同时在课程内容上占据主流的素质教育、动手能力、综合表现，以及对教育条件要求较高的课程如物理、生物实验、英语听力等，城市学生往往占据优势;在考试的形式上，单独招生、面试等备受推崇，而这些形式对城乡学生的不同影响显而易见;在考试地点、考场设置、录取信息等方面，农村学生都需要承担更高的成本;自主招生政策更几乎成了城市学生的特权，因为教育资源配置的现状决定了农村学生不可能从中受益。

3.阶层差距:私人资源对公共资源的侵占

在向市场经济体制转型的特定时期，在高等教育机会还是稀缺资源的条件下，高招中产生并不断拉大的阶层差距，实际和地区、城乡差距秉承同一逻辑——效率至上。但地区和城乡差距被赋予更多的体制性、历史性和结构性的色彩，对某些庞大群体的影响具有共同的特点;而阶层差距更多是由于道德沦丧、社会失范引起，对个体的影响更为直接，以权、钱为代表的私人资源侵占了本应公平分配的公共资源。

私人资源对公益性高教资源的侵占，贯穿于高招体制整体。在计划环节，体现为曾经盛行的委托培养、自费及定向招生计划;在考试环节，体现为考试内容、形式存在着财富和权力崇拜;不过，阶层差距更多地体现在录取环节，“考前考学生，考后考家长”。随着普通录取程序的规范化，特权阶层主要在特殊招生领域内施加影响。如果高招政策仅有实体性规定却没有程序性的保障，或虽有程序规定却没有得到严格的遵守，都会使高招政策所坚持的公平正义受到损害。

三、构建公平正义的高招政策

《纲要》提出:“完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。”要实现这一目标，首先要进行具体制度的创新，其次必须实现政策理念的转变和环境的改善。

1.具体制度创新

高招政策改革的当务之急是对已经暴露出来的不合理之处进行改正和完善，力求在现行体制内维持高招的顺利进行。

(1)改革招生计划制度。现行招生计划制度是拉大地区差距的主要因素，局部的简单的改革很难扶危救弊，必须从计划编制原则、过程和参与程度上大力改造。首先，应坚持这样的编制原则:超越形式正义，追求实质正义;保证机会均等，补偿弱势地区。在恢复高考的初期，“分数面前人人平等”无疑是公平正义的。随着教育资源不均衡状况的显著，“倾斜的分数线”一方面是对形式正义的破坏，另一方面又体现实质正义的要求，确保了落后地区考生的入学机会。现存的突出问题是存在不合理的逆向补偿。其次，编制过程应公开透明。现行招生计划制度是教育行政机关和高校内部公牍往返的产物。教育部每年的招生工作规定尽管对教育部、省教育行政机关和高校各自的职权作了大致的划分，但远不够明确和具体，面对指责互相推脱责任，而关于计划编制的信息却讳莫如深。再次，计划的编制应体现多方参与。现行高招计划的编制把高等教育的广大参与者排除在外，而高等教育作为准公共产品，必须对各种权利主张进行充分的分析、考量和尊重，以减少利益多元化格局中的摩擦、冲突和抵抗。这个方面可以借鉴在其他公共产品中已经比较成熟的听证制度。

(2)改革招生考试制度。现行招生考试制度存在很多缺陷，必须有针对性地予以矫正。首先，要完善考试内容和科目，体现对学生能力和综合素质的考核。现行高考命题内容虽然呈现出灵活多变的趋势，但仍然偏向认知，要从知识立意转向能力立意，加强理论与政治、经济、科技、文化发展的联系。考试科目可以在现行“3+X”模式的基础上，将“X”的备选范围扩大，满足高校和学生双向选择的需求。其次，建立发展性成绩评价模式。当前虽然也存在参阅学生档案进行评价的规定，但实践中高考成绩是录取与否的决定条件。发展性评价可以解决“一考定终身”的弊端，将学生的中学课程学习情况和成绩发展走势纳入评价标准之中，打破静态评价模式，排除偶然性因素的干扰。再次，建立多次、多层考试制度，设置辅助考评的专门机构。现行以高考成绩为依据、以高校评价为主体、由教育行政机关负责管理的高招政策，评价标准过于单一，高等教育的长远目标和各院校的具体目标很难协调。高等教育大众化阶段对招生评价的要求不断提高。开展多次、多层高考，符合高等教育招生的客观规律;设立辅助考评的专门机构，可以减轻高校和教育行政机关负担，走科学招考之路。

(3)改进招生录取制度。现行录取制度以“学校负责、招办监督”为原则，实行平行志愿投档或者“考生志愿+总分”排队顺序投档规则，应做如下改进。首先应建立信息发布制度。目前录取方(高校)和被录取方(考生)处在严重的信息不对称状态，足以对考生的录取权益造成实质性影响。要充分利用信息时代新闻媒体和计算机网络发达的特点，逐步建立起多层贯通、权威及时的招生信息发布体系;同时改变目前的单向信息传播机制，发展考生和高校、招生机构之间实时、多向、互动的沟通机制。其次，应充分阐明志愿填报政策。所谓“考得好不如报得好”，志愿是考生与院校之间按招生规则进行双向选择的协议。正确阐明志愿政策的含义、特征和优缺点，对顺利完成高招录取至关重要。再次，应推广并完善网上录取。网上录取建立在计算机信息处理技术和网络技术基础之上，有利于规范录取工作、提高录取透明度、加强社会各界对录取工作的监督，亟应推广和完善。

(4)改善特殊招生制度。自主招生和加分政策是为弥补全国统考招生政策的不足而出现的。自主招生是国际高等教育领域的趋势，有利于选拔综合素质高、有创新精神和实践能力强的人才，对中学教育发挥积极导向作用。但目前我国实行的自主招生却成为招生腐败的高发地，因此既要有序扩大自主招生的高校范围，又要合理放宽自主招生面，还要切实达成高校与学生的双向选择，建立完善的自主招生评价体系。近年来，高考加分政策花样繁多、流于泛滥。除了传统的三好学生、文体特长生、少数民族考生外，见义勇为、城镇退役士兵、农村独生子女也纳入了加分行列，更有名人明星免试入学的现象。加分政策把考生不同性质的能力混淆起来，导致实践的混乱。同时，不太严密的制度设计，滋生了弄虚作假，使其成为败坏公平正义的渊薮，亟待通过清理和整顿加以改善。

2.理念、环境的改善

从根本上解决现行高招政策的问题，必须从理念和发展环境上努力，包括以公平正义原则为指导，依法治理高招;优化高教资源配置，创建和谐高招。

(1)追求公平正义，依法高招。“政府或政策决策者是利益的权威分配者，它所用的不可量化的尺度是正义和公正。”⑳公平正义的高招政策，首先应保障每个人公正地享有高等教育入学机会;其次应保障不同社会阶层参与高等教育的人数比例均等;再次，应保障所接受的高等教育可以满足不同需求。追求公平正义，高招政策必须实现理念上的转变。首先是从“精英教育”转变为“大众教育”。政府的职能主要是学校举办者、办学者和教育产品消费者之间的管理者和裁判者，政府的责任是最大限度地追求教育机会分配的公平，教育资源分配模式也应从效率导向转变为公平导向。其次是从“城市中心”转变为“均衡发展”，从“市场产业化”转变为“公共利益性”。均衡发展是现代教育的本质要求，是社会发展的必然趋势。

追求公平正义，必须依法治招，通过程序正义保障实质正义。首先，明确高招政策制定程序。程序的公平是一种监督和高于它所达到的结果公平的价值㉑。为了保证政府在高招政策决策时将公共利益置于优先地位，杜绝暗箱操作，必须尽快对高招政策制定程序加以明确。其次，构建高招法律制度。加强教育法制建设是保障受教育权利公平实现的最有效手段，而我国有关高招的法律规定分散、凌乱而且层次低、不完整。相关案件进入司法程序时，往往面临一系列法规及执法主体缺位的问题。当前亟须重点建立监督机制和责任追究机制。以法律监督为方向，拓展社会监督，加强舆论监督，协调各种监督力量的联动和配合。按照“谁主管，谁负责”的原则，将责任明确到岗、落实到人，强化对重点环节、重点岗位、重点时段的监督，严肃查处高招中的违法违纪案件。

(2)优化资源配置。公平正义尽管在整体和长远上具有一致性、统一性，但在不同阶段、不同领域，其内涵又有不同的侧重。改革开放以来，经济领域内“效率优先”的公平正义观成为强势话语，也影响到教育资源的配置。而高等教育是国家实现公共资源分配的重要手段，同时大众化阶段凸显了高等教育对个人生存和发展的意义，这两者都要求高等教育资源的配置要体现公平正义的要求，即均衡和平等。

在当前高等教育资源配置不均衡、不平等的情况下，在坚持形式上的公平正义外，还必须坚持“弱势补偿原则”以实现实质上的公平正义。补偿手段包括完善和落实定向招生政策，把定向区域细化到市、县，根据教育不发达地区的考生人数、教育发展水平分配定向计划，严格生源审核以杜绝新的“高考移民”，切实监控毕业流向确保定向就业，使高招定向政策真正发挥对教育不发达地区补偿的作用。还可以采取征收个人所得税、遗产税，甚至是单独开列教育税等转移支付手段，以提供更多的教育机会。

注释:

①胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话[N].光明日报，2005－06－27.

②国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)[Z].北京:人民出版社，2010.

③李瑞娥，李伟群.我国制度变迁与教育资源分享中的公平问题——一个基于农村和城市人口受高等教育差异的比较研究[J].当代财经，2005，(11):50－54.

④河南招生考试信息网.2010年我省普通高校招生录取工作圆满结束[EB/OL].http://www.heao.com.cn/main/html/pz/201008/content_9454.html.2010－08－24.

⑤洪可柱.拿掉发达地区的高考特权[J].南风窗，2005，(13):34.

⑥上北大概率北京∶河南=60∶1[N].羊城地铁报，2008－04－03.

⑦李斌.每百名农业户籍人口仅0.7名大学生[N].中国青年报，2009－03－04.

⑧赵叶珠.家庭背景对高等教育入学机会的影响[J].青年研究，2002，(3):31 －37.

⑨杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京:北京大学出版社，2006.

⑩刘凌云，刘浪.陈志武——一个学者的幸福[J].新财富，2006，(8):100 －103.

⑪总理“常想的事情”能否引起更大注意[EB/OL].http://opinion.people.com.cn/GB/70240/8634569.html.2009－09－02.