论我国农村土地征用制度及其利益机制

张永岳，陈承明

(华东师范大学，上海 200062)

土地是人类赖以生存和发展的自然资源，是一切劳动得以实现的必要条件。土地更是农民的命根子，是他们最基本的生产资料和生活来源。近年来，我国农村的突出问题之一是在征用土地中爆发出的利益冲突。由于制度缺陷，在征地中农民利益受到侵犯，甚至引发群体性事件。许多地方的“三农”问题，已由过去费税负担过重，转向承包地被征占的冲突，严重影响了经济发展和社会和谐。

一、我国土地征用制度的变迁

我国土地征用制度在新中国成立初期已形成，“文革”时期由于政治运动影响处于停滞状态，现行的法规是在改革开放后建立起来的。

1953年12月，国务院颁布了《国家建设征用土地办法》，这是我国第一部土地征用的法规，确认了因国防、厂矿、交通、水利、市政建设等需要征用土地的合法性。征地的办法是:以最近3至5年产量的总值为标准，对被征土地及其附着物按公平合理的代价予以补偿;同时还规定了县、市、大行政区、省、中央政府的分级审批制度。1958年对《国家建设征用土地办法》作了修改，降低了补偿标准，把3至5年产量的总值，改为2至4年。

党的十一届三中全会后，国家经济建设全面开展，使征地出现了新情况，原来《国家建设征用土地办法》已不适用，急需出台新的法规来统一征地行为。1982年5月，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，增加了新的规则。第一，明确了征地的强制效力，指出:“凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得阻挠和妨碍。”①第二，细化了补偿项目，规定征地补偿包括土地补偿、青苗及附着物补偿和安置补助费等。

1987年1月，国家开始实施《土地管理法》;1998年9月，九届全国人大常委会通过了修订的《土地管理法》，对土地征用制度作了重大调整:(1)提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则;(2)规定了征地方案、补偿安置和补偿登记制度;(3)提高了补偿的标准，将原来不超过被征地前3年平均产值的20倍，调整为30倍。

2004年，出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，开始实行最严格的耕地管理。在征地补偿和安置上要求:(1)使被征地农民生活水平不因征地而降低，征地补偿要做到同地同价;(2)妥善安置被征地农民，使他们的生计有保障;(3)在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权。②2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》出台，“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。③

《物权法》于2007年10月1日起施行，其中第四十二条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

综观我国土地征用的历史，不难看出相关法律制度建立虽早，但就形成系统来说，是以1998年修订的《土地管理法》为标志的。我国现有的土地征用条例是在原有规范上的增减，从总体上讲，还没有突破计划经济体制的束缚，因此存在许多缺陷和不足。

二、我国土地征用制度的缺陷

改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，我国土地征用制度的缺陷及弊端日益暴露，主要表现在以下方面。

(一)征地范围限定不严

我国《宪法》和《土地管理办法》规定，因公共利益需要可以征用土地，但对“公共利益”没有做出明确界定，因而造成土地征用范围的扩大和征用权的滥用。

从现状看，我国土地征用不完全具有公益性。建国初期，我们曾把经济发展作为“特别”公共利益来看待，但经过六十多年的快速发展，已渐渐失去其“特别”的理由。而当前的土地征用，大部分是为了满足经营性项目和房地产业的需求。由于“公共利益”的范围没有严格限定，因而出现征用权滥用的现象。一些地方政府将经营性项目，“搭乘”公共利益的“便车”，由此造成征地范围扩大，甚至频繁出现“圈地运动”。

(二)征地补偿价格偏低

我国征地补偿制度形成于20世纪五、六十年代，带有浓重的计划经济色彩，普遍存在补偿范围狭窄、标准偏低的状况，因而损害了被征地农民的利益。

1.补偿范围狭窄。2004年修改后的《土地管理法》，确定的补偿范围主要包括:土地补偿、劳动力安置补助、附着物和青苗补偿等。补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，而对于有间接关联，以及延伸的损失未予以考虑，例如没有顾及失地农民的创业需要和社会保障，更没有顾及他们融入城市所遇到的困难，因此是一种不完全补偿。在市场经济的今天，对失地农民的补偿，应给予更充分的考虑。

2.补偿标准偏低。《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为征用前三年平均产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍，两项的总和不得超过30倍。补偿标准虽有提高，但仍偏低。以这种方式确定的标准，不仅使补偿费偏低，而且使相邻地块因用途不同而差距过大。“同地不同价”既是对征地农民的不公，也增加了征地的难度。按土地原有用途进行补偿，不能体现土地的潜在收益和供需变化。特别是农地一经征用，其用途的改变会使地价大幅上升，本应由农民获得的收益被征用者拿去了。

(三)征地程序不合理

征地程序不合理包括相关的规定不明确，对被征地者的权益不尊重，在他们的利益受损时得不到申诉和救助等。

1.土地征用规定不明确和不完善。一是《宪法》对农村土地的产权主体——农村集体，没有指明是哪一级组织，是按份所有还是公共所有;二是对土地征用的审查没有纳入规范程序，有些必要过程被人为省略;三是土地征用程序与农地转用、建设用地等审批程序混杂在一块，在立法规范上缺乏条理性和清晰度。

2.征地农民缺乏知情权和参与权。一些地方只强调农民必须服从国家利益，而忽视了农民的知情权、参与权。调查发现，地方政府有关部门或村委会，在征地中缺乏透明度，参与的主体仅仅是征地调查人员，乡政府有关领导，用地单位和农村集体的个别领导，而征地农民没有发表意见的机会。④虽然《征用土地公告办法》规定了相关程序，但农民知道消息时，往往征地已获批准，只能被动接受，实际上剥夺了他们的知情权和参与权。

3.对被征地人的申诉和救助措施不力。《土地管理法实施条例》规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成，由批准征地的人民政府裁决”，⑤这样的规定是计划经济的产物，在市场经济下是否仍然合理?补偿标准是政府定的，有了争议还找政府，实际是错位的裁决机制。因此，要求现行立法，对征地的司法申诉和行政救助等措施，做出明确、全面和合理的规定。

三、征地利益机制失衡的原因

征地中的利益失衡问题，其产生的原因包括土地所有制的缺陷，征地农民、用地单位和地方政府的不平等地位，以及定价机制不完善等多种因素。

(一)集体土地所有权受损

我国宪法和相关法律规定，农村土地包括宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。但是，对于“农民集体”作为土地所有权主体及其运行原则，对于“农民集体”作为产权代表和执行主体的界限和地位，对于“农民集体”与农民个人之间的利益关系等实质性问题，并没有明确界定。“农民集体”难以行使对土地的管理和监督，造成集体土地所有权的虚置。可见，农民集体的土地所有权是不完整的，并受到种种不合理的限制。首先，它不能根据自己的意愿将土地卖给其他农民集体;其次，它也不能购买其他农民集体的土地;最后，它更不能购买国家所有的土地。

(二)农民土地权益受损

城市化和工业化导致土地价值增值。按理讲，应当是土地的所有者——农民集体直接受益。但事实恰恰相反，在土地补偿上农民没有力量参与博弈，甚至没有议价的权利。农民转移给国家的是土地的所有权，其价钱却很便宜;而国家出让给开发商的是土地的使用权，其价钱比征地价高几倍乃至几十倍。农民赖以生存的土地，正在以前所未有的速度，并以合法的名义被掠夺。地方政府能与开发商瓜分土地资产，是因为权力与资本的联盟，而诸多失地农民由于缺乏话语权，只能眼睁睁地忍受这种不公现象。

(三)用地单位的利益驱动

征地成本是投资成本的重要组成部分。集体土地征用为国有土地，征地补偿费并不是由政府支付，而是由用地单位支付，因此如何降低开发成本，是每个用地单位必须关注的问题。

在我国，非公共利益的征地剥夺了土地所有者的发展权，给农民集体带来了巨大损失。非公共利益的征地，除了不符合社会主义正义原则外，还会带来“征而不用”、“征而迟用”的浪费现象。近年来土地价格快速上涨，土地在融资、保值、增值方面的作用显著。因此，用地单位在申请时想多要土地，有的采取了未批先占、少批多占等手段。一些开发商通过违规操作拿到很多土地，然后进行倒卖，从而获得丰厚收益。

(四)地方政府的角色错位

在计划经济体制下，政府直接干预经济活动，影响其调控效能的发挥。在向市场经济转型中，政府面临角色转换的难题。一方面，政府部门不愿失去支配和管理土地的权力;另一方面，市场经济要求政府职能的转换。在土地交易中，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，这种角色的错位，不仅违反了公共法人不得谋利的原则，也损害了征地农民的权益。

在现行体制下，土地征用的大部分收益都归入地方财政，“土地财政”成为城市经济发展和基础设施改善的重要财源，成为显示地方政府“政绩”的捷径。这样，地方政府在经济和政治的双重刺激下，希望扩大征地规模，甚至不按国土规划，提前和超额征用土地就不足为奇了。

(五)征地定价机制的缺陷

一是征地价格不公平。按照马克思的地租理论，土地价格实质是土地索取(地租)权的价格。⑥目前，不论是来自理论界的诟病，还是实践中农民对征地的抵抗，以及高发的征地上访都充分说明:现行征地补偿标准的不合理。法定补偿标准过低属于规则不公，造成的后果则是结果不公。

二是按产值倍数制定的标准欠科学。按照土地估价理论，基本原则是定价要以土地的最高、最佳使用为前提。按征用前3年平均产值计算，有一个种植结构问题，如果不是最佳使用，计算标准就不公平。且“土地年产值”是个不易确定的数值，计算时主观性很强，增大了征地补偿的随意性。

三是征地补偿未包含土地的增值部分。由于征地制度形成于计划经济时期，明显带有农民支援国家建设的色彩，农民集体的土地从来没有被作为商品看待。因此，征地补偿不是市场定价，仅是维持农民生存的补偿。由于被征农地的用途改变，通常会导致地价飙升。这样，征地前的计划性运作和征地后的市场化运作，出现了巨大的利益落差。

四是在地区地价的差异上欠考虑。一个地区的基础地价是由区域经济条件决定的，任何土地价格的形成均受区域经济的制约和影响。由于农地产值趋向一致，以此作为测算标准，无法反映各地区的地价差异。

征地补偿机制的缺陷，严重阻碍了失地农民转为市民的进程。大量失地农民由于不能得到合理补偿，因而无力在城市购买住房。不合理的征地价格鼓励农民守住土地不放，使他们成为身份在农村、打工在城市，需要长距离迁徙的“候鸟”，显现出浪费无穷、痛苦无边的不和谐状态。

四、完善土地征用制度的对策

一方面，要充分肯定政府依照法定的权限和程序，可以征用农民集体土地;另一方面，要在制度上形成对政府权力的制衡机制，以保证征地行为的合理性和合法性。

(一)明确征地各方的法律地位

在征地过程中，应采取积极措施，维护农民的土地权益。

1.赋予集体土地与国有土地平等的权利。目前，我国两种公有制的土地不能“一视同仁”，形成严重的二元体制。这就要求赋予集体与国家平等的所有权，在坚持土地公有的前提下，实行“同地、同权、同价”。

2.赋予农民参与征地谈判的平等地位。保障农民对征地过程有知情权、参与权、监督权和申诉权，对政府征用土地的必要性、可行性、合法性，进行有效的监督和制约。

3.依法解决被征地的主体不到位的问题。由于代表农民的集体经济组织是虚置的、缺位的，造成非农村集体组织的领导、部门、单位越位、抢位、侵权，这种无视被征地主体的做法，必须通过立法予以纠正。

(二)界定征地的公共利益范围

《宪法》和《土地管理法》规定，因“公共利益”需要可以征用土地，因此对“公共利益”要有明确解释和严格界定。

1.明确公共利益的界限，严格控制征地范围。可引入“公共产品”的概念，按其属性来判别和界定公共利益。

2.明确“纯公共产品”与“准公共产品”的判别标准。在征地中要根据纯公共产品与准公共产品的区别，制定不同的政策和措施，更好地维护被征地农民的权益。

(三)政府角色的重新定位

1.正确行使征地权力。征地权是国家的强制性行政权力，应当严格用于公共利益的需要。决不允许以国家建设的名义，牟取非法的超额利润。

2.通过土地规划来调控建设用地的规模。通过征收土地所得税或土地增值税，来调节土地市场的运行，真正发挥市场配置土地资源的基础性作用。

3.政府部门必须依法征地。在征地中要“为民谋利”，而不是“与民争利”。要逐渐构建一套公正、合理、规范的征地程序和操作标准。

(四)按市场机制确定征地补偿

从市场经济的角度看，不管是谁来征用土地，实质都是土地产权的转移，必须依照市场价格给予合理的补偿。因此，要让农民平等地参与补偿谈判，具体建议如下:

1.修改《土地管理法》中按“平均年产值”倍数计算征地补偿的规定，制定出更加合理、规范和能为多数人接受的征地计价方法。

2.要按市场原则进行征地补偿，不应以农用地的价格来确定补偿标准，而应以建设用地的价格来评估与确定补偿标准。

(五)征地补偿费的分配原则

分配征地补偿费时，应合理规定集体留存的比例。土地补偿费在农民和集体间的分配，目前还缺乏细化的、可操作的规章。实践中各地的做法不一，处于无序状态。在土地补偿资金的分配中，乡、村、组层层截留的现象比较普遍。在资金的分配比例、发放时间、发放对象上随意性较大。建议规范征地补偿费的分配比例，农民承包地被征用后，农民与集体可按7∶3的比例分配补偿费，并为失地农民建立社会保障制度。

注 释:

①国务院关于国家建设征用土地条例的决定[R].国发[1982]80号.

②国务院关于深化改革严格土地管理的决定[R].国发[2004]28号.

③国务院关于加强土地调控有关问题的通知[R].国发[2006]31 号.

④刘 浩.国外土地征用制度的实践及其对我国征地制度改革的启示[J].农业经济，2002，(5):34.

⑤土地管理法实施条例[R].第25条.

⑥顾海英.土地征用冲突与征用权[C].2005年海峡两岸土地学术研讨会论文集[A].第57页.