食品安全一定要加强法制监管

李 萌

1 概述

食品安全是一个复杂的系统工程,单靠食品生产经营者的法律责任、社会责任和道德约束是不够的,一定要加强国家、政府职能部门的法制监管,主要是按照依法治国、以德治国的基本方略,加强食品安全的法律监管、政府监管和社会监督,加强食品安全的法制教育和宣传,发动社会组织和人民群众共同保障食品安全。本文试图从食品安全法制监管的基本概念、总体状况以及加强与完善三个方面来论证食品安全一定要加强法制监管,诚与法界同仁商榷。

2 食品安全法制监管的基本概念

所谓食品安全,根据世界卫生组织的定义,是指“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”;按照《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)的定义:是“指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。从法制监管的基本概念来看,法制是一个多层次的概念,它不仅包括法律制度,而且包括法律实施和法律监督等一系列活动及过程,其动态意义即指立法、执法、司法、守法和对法律实施的监督,也包括法制宣传教育;而食品安全的法制监管,即指对食品生产经营现场或某一特定环节﹑过程依法进行监视﹑督促和管理﹐使其结果能够达到预定的目标,其动态意义则包含着法律监管、行政监管以及社会监督,也包括食品安全的法制宣传和教育。从这个意义上讲,国家、政府作为社会公共利益的主要代表者,在加强食品安全法制监管以及规范和引导社会监督等方面具有不可推卸的公共责任。在市场经济条件下,在食品生产经营者社会责任和道德约束不足,而以追求“利润最大化”甚至“暴利”为目的的情况下,食品安全的法制监管就显得特别重要。

3 当前我国食品安全法制监管的总体状况

我国早期的食品生产和流通主要依靠自我管理,除了供给比较紧张以外,几乎没有发生大的食品安全问题。改革开放以来,随着科学技术的发展,食品生产装备、食品包装材料和食品添加剂的现代化,使食品组成成分越来越复杂,一些化工“科技”人员和食品生产经营者受利益驱动,根本不考虑人民群众的身体健康和生命安全,使食品掺假、造假越来越严重,几乎把食品行业变成了化工食品行业,因此,食品安全的法制监管应运而生。近年来,党和政府更加重视食品安全问题,颁布实施了《食品安全法》,成立了国务院食品安全委员会,确立了政府统一负责,卫生行政部门综合协调,农业部门管种植养殖,质量监督部门管生产加工,工商部门管食品流通,食品药监部门管餐桌,形成了分段监管为主、品种监管为辅的行政监管体制;建立了食品安全风险监测和评估制度,规范了食品安全国家标准的制定,对食品生产经营、食品检验、食品进出口和食品安全事故的处置,特别是食品的包装和添加剂的使用,都采取了更加有力的监管措施;明确了食品生产经营者和监管人的法律责任,加大了处罚力度;提出了食品行业协会、社会团体、新闻单位、基层群众性自治组织和人民群众进行社会性监管的初步理念。与原有状况比较,一套比较完整的食品安全法制监管体系已经初步形成,基本覆盖了食品从生产到流通再到消费的各个环节[1]。

但是,从《食品安全法》的执法实践来看,当前我国食品安全的法制监管主要存在四个方面的问题:一是食品安全的法制教育宣传不够。特别是食品生产经营者和食品监管行政人员守法执法意识不强,食品消费者的举报、维权意识不高,一些食品生产经营企业包括个体种养加工人员缺乏社会责任和“道德诚信的血液”,极个别大型食品企业为了“资本的原始积累”,制造了“血淋淋”的食品安全事件;二是社会监管力量没有充分发挥。目前的监管体制仍然是以行政监管作为主体,起实质保障作用的,仍然是行政处罚与行政强制措施,大监管的体制并没有形成,社会力量和人民群众的监管仍然处于从属地位,相关的民间组织不发达,受政府管理和控制,没有独立的法律地位,缺乏专业性、独立性和公正性[2],难以参与食品安全的法制监管;三是政府部门行政监管责任难以落实。我国政府的“职权法定”不健全,食品安全按“品种监管”没有得到充分重视,《食品安全法》设计的多部门监管—综合协调—分段监管模式,有可能继续出现以罚代管和推诿扯皮的问题,行政监管人员受利益驱动、能力限制和“形式主义”的影响,也可能出现不负责任的“渎职”、“惰政”和“花架子”;四是食品安全法制监管的基础工作有待加强。与《食品安全法》相关的标准、制度、评估、检验和法制教育等管理基础工作比较薄弱,配套的法律法规不健全,行政监管人员和人民群众食品安全知识和法律知识的学习不够,法制监管的理论研究相对滞后。最近《华商报》报道:西安市民赵阿姨买了3块钱的菠菜面,拿回家煮不烂,发黄,没有菠菜的味道,像粉条一样滑溜溜,结果打了十几个电话,有的无人接听,有的不管,有的“建议送检”,最后联系记者,拨打了食品安全委员会办公室的电话,仍然无人接听[3]。从以上问题和案例可以看出,食品安全必须引入大法制和大监管的理念,单靠几部法律,仅靠几个政府部门的监管,食品安全是难以保障的。当人民群众的力量没有充分发挥,在政府监管失灵后,会不会出现“金钱为王”的混乱状态?

4 食品安全法制监管的加强与完善

近年来食品安全事件频繁发生,食品安全形势严峻,食品安全问题引起全世界的普遍关注。从我国目前的总体状况看,重典治乱必须重拳出击,除了最严的执法,最严的监管,最严的准入,最严的处罚,最严的问责和最严的专项检查和整顿以外,还是要按照食品安全大法制大监管的理念,遵照“人民战争”思想走群众路线,迫切需要从以下三个方面进行加强和完善。

4.1 加强食品安全的法制宣传教育

我国目前的食品安全问题很多,原因很复杂,但从根本上看,还是“教育失败”和“道德滑坡”问题。因此,在“六五普法”乃至以后的治理方略中,一定要把食品安全的法制宣传和教育列入规划,坚持法制教育和道德教育并重的原则;真正使食品安全法律法规“进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”;重点加强食品生产经营者、政府监管部门的领导干部和行政监管人员的守法意识、社会责任和道德教育;加强食品科技知识、安全知识以及政府部门监管职责的学习和普及;抓住大的食品安全事件,注意典型案例,不断提高社会组织、食品消费者和人民群众的社会监督意识,养成全民参与和共同监管的习惯;通过法制宣传教育,逐步促进和形成“党委统一领导、人大立法监督、政府部门实施监管、全社会共同依法监督”的法制监管新体制。

4.2 加强食品安全的社会监督

食品安全的社会监督是指社会团体组织和公民个人依据宪法和法律赋予的权利和权力,以批评 、建议 、对话 、检举 、申诉 、控告 、请愿 、示威 、上访和舆论宣传等方式对食品生产经营者和政府监管权力主体进行的监督,主要包括人大的法律监管、政协和各民主党派的民主监督和各社会组织、各新闻机构及其公民个人的社会监督。从我国目前存在的主要问题看,首先需要加强社会监督的法制化、制度化和规范化建设,积极探索研究制定和颁布实施《社会组织法》和《社会监督法》,以专门立法的形式确定社会监督的法律地位,创造条件让人民群众批评和监督政府;加快政协民主监督的法制化进程,依法增强人民政协、各民主党派和工、青、妇组织民主监督的刚性;制定和完善食品行业协会、社会团体、民间组织及新闻舆论监督的行政法规及其实施细则,发动人民群众进行社会监督。其次要整合社会监督力量,在社会监督各监督主体之间、社会监督与行政监管之间建立起有效的信息沟通和协作机制,建立社会监督与纪检、监察、审计等监督机关的联席会议制度,把社会监督(包括群众监督、舆论监督)与法律监管、行政监管和政协民主监督有机结合起来。另外要在社会监督不健全的情况下,考虑建立食品安全社会监督员制度,由地方人民政府聘请人大代表、政协委员、离退休老干部以及社会不同界别的代表担任社会监督员,赋予社会监督员对食品生产经营者和政府监管部门及其工作人员行政行为进行监督的权利,定期召开社会监督员会议,征求意见,对其反映的问题进行汇总,交由食品安全委员会进行调查核实、督促整改,并及时反馈办理结果。

4.3 落实食品安全的法律责任

食品安全的法律责任是指因违反了食品安全法律规定的义务或契约义务,不当行使法律权利、权力所产生的,由行为人承担的不利后果。就其分类而言,包括民事责任、刑事责任、行政责任、违宪责任和国家赔偿责任。承担法律责任的主体是食品生产经营者和政府监管部门,方式可以分为补偿性方式和制裁性方式。从食品安全法律责任的构成主体和因果关系来看,一是要认真贯彻落实《食品安全法》等相关法律法规,加强执法检查,落实食品生产经营者和政府监管部门及其工作人员的法定责任。二是要加大食品生产经营者的违法责任追究,努力提高其社会责任和道德水平,坚决取消制裁性处罚的上限,扩大补偿性处罚的范围,加大违法成本,加强食品、保健品的价格管理,依法取缔“暴利”行为,对重大食品安全事件,一定要追究其刑事责任。三是要严肃政府监管部门及其工作人员的法律责任追究,全面落实“职能法定”原则,加强“学习型政府”建设,完善食品安全法制监管的各项基础工作,不断提高行政能力和执法水平,健全行政执法程序,加强监管部门综合协调,规范行政执法行为,强化行政监督和问责,认认真真地实行执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制,积极推进法律的有效实施,不断提高政府公信力和执行力。四是要加强食品安全法制监管的理论研究,注意重大食品安全事件的国家赔偿问题,在实践检验的基础上,认真分析研究多部门监管与独立监管、分段监管与按品种监管的利弊,为食品安全监管体制的改革和完善创造必要的条件。

[1]张芳.论中国食品安全监管体制的修正[J].东方法学,2009(2):137-139.

[2]曾祥华.食品安全监管主体的模式转换与法治化[J].西南政法大学学报,2009,61(1):22-25.

[3]苗颖.电话举报食品安全真累好难[N].华商报,2011-06-04(A2).