税收政策中的政商关系

□叶静

税收政策不仅是国家获得财政收入的主要工具，也是影响收入分配的重要手段。当前，有关个人所得税起征点、国家财政收入和居民消费的关系、税制结构的合理性等等的讨论正是反映了人们将税收政策作为实现社会公平工具的诉求。然而，和其他政策一样，税收政策也会受到外在社会结构和力量的影响和塑造。其中，商界力量通过利益集团、社会网络以及财政契约这三种方式限制了其再分配的效应。减少商界力量的影响，加强社会的多元表达，同时国家实现更大程度的自主性，是制定分配型税收政策的前提条件。

一、收入差距扩大与税收政策调整

当今，几乎没有一个国家的收入是完全平均分配的，很多国家在发展过程中都不同程度地遇到贫富差距拉大问题，差异仅仅在于各国财富不均分配的程度。贫富差距的程度不仅关系到普通民众的切身利益和基本生活，也关系到一个国家的长治久安和发展潜力。佩罗蒂（Perotti）认为在经济起飞阶段，收入的不平等能促进经济发展，但是当人均收入一旦提高时，那么贫富分化会阻碍进一步的经济发展。①Roberto Perotti，“Political Equilibrium，Income Distribution，and Growth”，The Review of Economic Studies，60（4），1993，pp.755－776.中国在改革开放后，国民的收入有着不同程度的大幅提高，但是在这个过程中，贫富分化的问题也逐渐凸显。用基尼系数来衡量的话，中国基尼系数在20世纪80年代中期之前不超过0.3，到90年代以后超过了0.4，2001至2004年的基尼系数分别为0.49，0.454，0.46和0.46，已经超过了国际警界线。②安体富，任强：《税收在收入分配中的功能与机制研究》，《税务研究》，2007年第10期。

贫富差距的拉大，往往被认为是市场机制带来的正常的或是自然的结果。对此，很多学者和民众呼吁国家应对此进行政策的调节，毕竟一个社会的正常、有序运行依托于国家的政策。人们一般希望国家通过税收政策、社会福利、社会保障等“再分配”方式来纠正这种“初始分配”的不平等。就税收政策而言，比如高培勇就曾经对其作用高调评价：“就调节贫富差距的功能而论，在政府所能掌控的几乎所有的经济调节手段中，没有任何别的什么手段能够同税收相媲美。惟有税收，才是最得心应手、最行之有效，并且最适宜于市场经济环境的调节贫富差距的手段。”①高培勇：《打造调节贫富差距的税收体系》，《经济》，2006年第11期。王剑锋建议调整中国的增值税优惠范围和流转税税率，从而来调节收入分配。②王剑锋：《流转税影响个人收入分配调节的分析研究——以我国城镇居民支出结构为考察基础》，《财经研究》，2004年第7期。李绍荣和耿莹认为流转税类的份额增加会扩大资本所有者和劳动所有者收入，而所得税份额的增加会促进经济增长，并且这种增长是帕累托改进式的经济增长。③李绍荣、耿莹：《中国的税收结构、经济增长与收入分配》，《经济研究》，2005年第5期。王雁霞指出首先需要重新确定所得税模式，在考虑加大对高收入群体征税力度的同时，适当降低中低收入者的课税。④王雁霞：《缩小我国居民收入分配差距的财税政策》，《税务与经济》，2009年第3期。国家发改委宏观经济研究院课题组也提出要建立和完善运用税收调节收入分配的制度。⑤国家发改委宏观经济研究院课题组：《我国国民收入分配格局：变化、原因及对策》，《天津政协》，2010年第9期。

上述研究的政策建议大多是规范性的，即应该如何做。然而，常常被忽略的一个事实是，政策制定过程从来不是中立的。正是由于税收政策具有潜在的分配功能，因此在实践过程中，它往往会受到国内利益集团的影响，尤其是拥有巨大资源的商业利益集团，它们会通过各种方式来影响和塑造税收政策。同时，税收政策往往又是极为复杂的，难以让一般民众所了解，所以它提供了一个很好的政治运作空间。⑥Andrea Louise Campbell，“The Public’s Role in Winner－Take－All Politics.”Politics＆Society，38（2），2010，pp.227－32.通过展示商界力量如何影响政府的税收政策，有利于我们去理解一国在调节收入分配过程遇到的现实难题以及可能的突破途径。商界力量对税收政策发挥作用的渠道主要有三种，即利益集团、社会网络以及财政契约。

二、商界力量影响税收政策的三种方式

商界是一个强大的利益集团，政府税收政策必然要受到商界的影响。这种影响的方式是较为复杂的。概括来说，主要有以下三种。

（一）直接改变税收政策：利益集团的逻辑

对于美国财富从20世纪80年代开始越来越稳定地聚集在少数人手中这种现象，海克（Jacob S.Hacker）和皮尔森（Paul Pierson）给出的解释非常简单：从70年代中后期开始，商界的组织性力量（organizational power）越来越强大，而相比之下，中产阶级的组织却随着会员制向管理制的演变有所衰弱。商界组织对于政党选举要比中间选民更加重要，所以政党会更倾向于回应商界的要求。另外，这些商界利益集团在华盛顿的运作也越来越积极。作者展示了1960至2004年美国收入最高1％、0.5％、0.1％以及0.01％群体所支付的平均税率的演变图，其下降趋势非常明显，平均下降了30个百分点左右。⑦Jacob S.Hacker and Paul Pierson，“Winner－Take－All Politics：Public Policy，Political Organization，and the Precipitous Rise of Top Incomes in the United States.”Politics＆Society，38（2），2010，pp.152－204.这些强大的商界组织性力量通过影响政府政策来扩大自己的财富，正是美国富人越来越富有的奥秘所在。

这份研究的价值在于让人们再一次清晰了对于民主的认识。人们光是想利用民主制度使政府回应自己的需求（包括缩小贫富差距）在一定意义上只是“民主迷信”之下的美好愿望而已。⑧关于更多有关对民主迷信的讨论，可以参见：潘维：《法治与民主迷信》，香港：香港社会科学出版社有限公司，2003年。光是民主制度并不足以保护民众，甚至还会变成商界利益集团进一步维护和推进自己利益的制度工具。这份研究对于商界力量的强调，继承了美国早期一些学者考察实业界和民主关系的洞见。比如林德布洛姆早就提醒了实业界用非民主的方式控制着政治。⑨查尔斯*林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治－－经济制度》，上海：上海人民出版社，三联书店，1994年，247－289页。

海克和皮尔森对商界组织力量的强调建立在奥尔森（Olson）集体行动以及分配效应的理论基础之上。⑩Mancur Olson，The Rise and Decline of Nations，New Haven：Yale Univ.Press，1982.在奥尔森看来，人数少有利于社会成员进行集体行动，并且少数人的这种团体是要求利益分配型的。海克和皮尔森正是以此为理论出发点。他们潜在的假设便是美国的商界力量人数较少，较容易形成强大的组织力量，从而改变或影响政府的政策。但是他们没有考虑如下的问题：商界利益集团的存在真是自然而然的吗?

奥尔森认为选择性激励才会促成集体行动，光有共同利益是不够的，共同利益仅仅是前提条件。但是，商界力量连基本的共同利益问题还没有解决。商界力量内部有着无数的竞争性利益，他们本身受着产业或者地域的分割，因此对于包括税收在内的各种政策的看法也是不同的。①Peter Trubowitz，Defining the National Interest：Conflict and Change in American Foreign Policy.Chicago：University Chicago Press，1998.Peter Swenson，“Bringing Capital Back in，or Social Democracy Reconsidered：Employer Power，Cross－Class Alliances，and Centralization of Industrial Relations in Denmark and Sweden.”World Politics，43（4），1991，pp.513－44.而同一个产业的商界力量，更是面临着激烈的竞争。这些分割的利益和偏好本身就无法让他们结成一体化的组织，更不用说去影响政府的政策。因此，商业利益集团的形成并非是想象中那么自然而然的产物。②David Hart，“Business is Not an Interest Group：On the Study of Companies in American National Politics，”Annual Review of Political Science，7，2004，pp.47–69.

另外存在的一个问题是，国家在这个过程中起什么作用?国家仅仅是被商界组织集团所利用的、消极的工具吗?政治家和政党需要获得大量财政收入来维持国家的运转，同时他们也需要通过各种政策手段来维护和巩固其执政地位。这些偏好对国家政策有什么影响?国家是否会主动服务于商界力量?商界力量通过什么方式来促成这种服务?

蔡欣怡（Kellee S.Tsai）与杰巴施（Scott Gehlbach）正是分别从这两个问题入手，从另外的角度来阐释了商界力量影响税收政策的方式。

（二）间接影响税收政策：社会网络的逻辑

蔡欣怡的研究重点并不在于探讨社会的分配问题，让她更加感兴趣的是中国制度的变化问题。在一些学者看来，经济发展过程中涌现的商界力量是一个有着政治抱负的阶级，他们将是直接推动制度变迁的主体。但是蔡欣怡根据研究发现，中国的商界力量还远远形不成一个“阶级”。相反，他们通过各种非正式的关系和地方政府官员进行着私人性的互动。“中国的企业家使用的是更为隐蔽的、或许也是比投票、游说和抗议更为有效的方式来表达他们的政策观点。”③Kellee S.Tsai，Capitalism without Democracy.Ithaca and London：Cornell University Press，2007，p.5.当这些非正式关系大量涌现时，正式制度便会随之“适应性”地改变。

那么为什么中国的商界力量只能各自为营、而不能组织成大规模的利益集团呢?蔡欣怡认为由于中国商界力量背景不同、企业大小不一样、政治联系不一样，因此他们有着不同的社会和政治身份。在多元化的身份和偏好下，商界力量对包括税收在内的政策偏好也是不同的，所以很难形成一个团结一致的阶级。“第一代私营贸易者中，有的政治经济地位低下，有的则凭借其政治地位能够便利地获得国家资源。街上的小摊贩和红色资本家都是非国家所有部门，但他们的经历却完全不同。”④Kellee S.Tsai，Capitalism without Democracy.Ithaca and London：Cornell University Press，2007，p.103.的确，中国存在着一些商界组织，但是“大多数商界组织要不是由国家来组织，要不就是由国家协办。”⑤Kellee S.Tsai，Capitalism without Democracy.Ithaca and London：Cornell University Press，2007，，p.7.

商界力量和地方政府官员社会网络状的互动对国家政策的影响，可以清晰地表现在中国分税制改革中。当时，中央政府税收政策决策者之一项怀诚描述道：“财政收入上不去的一个重要原因就是减免税太多，谁都可以当家作主减免税，越权批准减免税人家说你思想解放，不同意减免税人家就说你保守。……我当时想，有没有一种制度本身就对减免税有限制的作用?经济学家跟我说，世界上就有现成制度，就是增值税。我就到欧洲去考察增值税，觉得增值税确实是有道理的。是在增值环节收税，前面已经交了税了可以抵扣，这是一个非常好的抵扣法。这样就引进了增值税，确实起到了很好的作用。”⑥《共和国部长访谈录》之“项怀城访谈录”，http：//book.ifeng.com/section.php?book_id=2449＆id=170781.大量的减免税正是地方政府和商界力量紧密关系的一个印证。这种关系推动了中央政府引进了便于征管的增值税。现在增值税成为了中国税收结构中的主要构成部分，造就了中国以间接税为主体的现实状况，而直接税只占较小的比例，也限制了直接税本该发挥的调节收入差距的作用。⑦关于中国税收结构的介绍，可以参见：国家税务总局税收科学研究所课题组：《我国直接税和间接税关系的发展和展望》，《税务研究》，2005年第1期。另一个印证就是中国所得税制度的不完善。胡鞍钢认为，虽然中国从1994年实现了累进所得税税制，但是现实生活中却是累退的，他举例提出2000年高收入户和最高收入户人均年实际缴纳个人所得税税率为0.53％和0.59％，在世界上属于实际税率最低的国家之一。⑧胡鞍钢：《加强对高收入者个人所得税征收调节居民贫富收入差距》，《财政研究》，2002第2期。另一个方面，1990至2005年，我国个人所得税的65％来自工薪所得，工薪收入阶层成为纳税的主体。⑨杨志安：《强化税收分配职能构建和谐社会》，《税务研究》，2009年第12期。

不同于海克和皮尔森，蔡欣怡并不认为组织利益集团来改变正式制度是商界力量发挥作用的唯一方式。相反，在她看来，商界组织力量的出现并非是自然而然的。除了商界力量内部利益冲突和不同偏好之外，她指出，商界力量并不仅仅是单纯的经济动物，他们嵌入在现存的社会结构和网络之中。这种非正式的社会关系已经能够满足商界力量维护和进一步追求自己利益的需求，因此没有什么必要组成利益集团甚至是阶级来推动正式制度的变迁。而且，这种非正式方式对于个体的商界力量而言似乎是更加便捷有效。

（三）结构力量下的税收：财政契约的逻辑

依靠私人关系来间接地影响政府政策，还并不是商界力量最“省力”的发挥作用方式。商界力量本身还具有结构性的力量，它即使在“政治上无为”，国家也仍然会为商界力量服务。杰巴施的研究便是从国家角度来看探讨商界力量如何“不发挥作用地”影响国家。

杰巴施探讨的问题是：同样从所有制国家转向税收国家，为什么前苏联共产主义国家之间出现了不同的征税策略，并出现了不同的发展结果?作者认为：如果一国大企业占主导、经济发展水平较低、并且离西方较远，那么它们会对企业、商品和服务征税；而为了获得大企业的纳税认同，那么政治家就会为了获得收入而向它们提供公共服务，这进一步促进了它们的发展，而小企业在这个过程中受到歧视，从而发展不起来。相反，如果一国产业结构以小企业为主、经济发展水平较高、并且离西方较近，那么政治家会采纳西方式的对个人征收直接税。而公共服务的提供也不会那么有偏向，从而小型私营经济主体发展地也较快。

正如杰巴施自己指出的那样，他的研究建立在列维（Levi）的理论基础之上。列维认为国家收税的能力取决于它与纳税人协商的能力、衡量和监督的能力、以及对未来税源的考虑。国家为了降低收税的成本，往往希望和社会达成一定的社会契约，使得公民能够有“准自愿认同（quasi－voluntary compliance）”。①Margaret Levi，Of Rule and Revenue，Berkeley：University of California Press，1988.实现准自愿认同的方式之一便是给公民提供公共服务。而杰巴施正是从这点出发，认为只要国家能够从某一部分商界力量中获得财政收入，那么它就会主动替这部分商界力量提供相应的公共产品以促进其进一步发展，从而降低收税的难度和扩大未来的收入。两者存在着契约式的交换关系。这个逻辑也适用于对整个商界力量的观察。如果国家更多从高收入者那里获得财政收入，那么它会给高收入者提供更多他们所需要的公共产品，比如产权的保护。②Jeffrey F.Timmons，“The Fiscal Contract：States，Taxes，and Public Services”，World Politics，57，2005，pp.530－67.所以说，即使商界力量付出了更多的税收，但是它可能会相应地获得更多的公共产品。

财政契约这种看法的启示是：商界力量本身的经济力量会自然地演变为政治力量，不需要他们进行能动的政治运作，就可以获得有利于其发展的政策和制度。所以说，商界具有结构性力量。

需要注意的是：商界的结构性力量的发挥不仅仅通过提供短期的财政收入，更多的还在于通过投资促进长期经济发展来实现。这是因为无论是政党还是政治家，他们的理性选择都是希望能够获得或者保持政治职位。而要实现这个目的，提高经济绩效对他们而言有着重要的作用。一方面，经济绩效高可以提供更多的就业岗位和提高人们的生活水平；另一方面，经济绩效高也有利于政党或政治家掌握更多的资源进行分配来吸引选民和培育支持者。而经济绩效很大程度上取决于商业的投资。如果政府的税收政策影响了商业的投资，那么执政党和政治家就会受到惩罚。因此，即使没有商业利益集团的存在，政党和政治家也仍然会通过包括税收在内的各种政策来维护商界力量。③Duane Swank，“Politics and the Structural Dependence of the State in Democratic Capitalist Nations.”The American Political Science Review，86（1），1992，pp.38－54.即使认为政党和政治家不仅仅注重增长，也同时注重分配，商界力量也仍然具有结构性的力量。有学者指出，政党和政治家虽然面临着增长与分配之间的权衡，但是分配到最后还是依赖于增长，所以他们最后还是会对增长负责，于是在这种情况下，商界力量仍然具有结构性力量。④Adam Przeworskiand MichaelWallerstein，“Structural Dependence of the State on Capital.”The American Political Science Review，80（1），1988，pp.11－29.

因此，从根本上说，商界的结构性力量从根本上说在于其投资行为，这种行为能直接推动经济发展和增加国家财政收入，这些都有利于政党和政治家的利益。所以在其他条件都一样的情况下，国家会主动制定有利于商界力量的政策。这便是财政契约的本质所在。

三、更好发挥税收政策的再分配功能

上述分析已经通过三个角度来展示商界力量如何影响国家的税收政策，即利益集团、社会网络和其结构型力量。这三种方式加起来，在一定程度上实现了商界力量“赢者全得”效应。但是在现实生活中没有“全得”，只有“多得”。而且不同的国家有着不同程度的“赢者全得”效应。为什么有的国家贫富差距更加严重，而有的国家贫富差距相对较小?是什么决定了“赢者全得”发挥作用的程度?

从历史上来看，很多国家摆脱商界力量对自己的束缚往往发生在外部环境比较特殊的时候，尤其是战争时期。比如有学者指出累进所得税的出现其实并不与普选权紧密联系，而常常出现大众型战争时期，国家为了让前线战士觉得公平，让战争负担平均落在社会层面，从而实现了累进的所得税。①Kenneth Scheve and David Stasavage.“The Conscription ofWealth：MassWarfare and the Demand for Progressive Taxation.”InternationalOrganization 64，2010，pp.529－61.这种历史经验看似特殊，对一般时期的国家选择似乎没有什么启示。然而，如果仔细抽象出其内在逻辑，可以发现在这种特殊的时期，国家是独立于商界力量，有着其选择的自主性。也就是说，如果一个国家越是独立于外部利益集团，那么它就越有可能按着整个民族利益来服务。

如何实现一个国家决策的自主性?首先，这无疑和国家本身的制度和结构有关系。如果一国制度和结构使商业集团利益更易表达、更容易受到商界的网络渗透、只是注重以投资来拉动经济发展，那么赢者全得效应的表达更加明显。相反，如果一国制度和结构使得多种利益集团公平表达、国家与商界之间非正式的网状联系尽量减少、更加注重以消费和投资并重的方式来推动经济发展，那么赢者全得效应的表达程度就会低一些。调节一国的贫富差距并非是单纯政策层面的调整，更深层次的还是国家制度建设和机构缔造本身。因为国家即使有短期的政策改变，根据上述的逻辑，商界力量有能力去改变、渗透乃至利用现有的政策，以服务于自己的利益。只有加强国家本身建设，根本上减少或者限制商界力量发挥作用的途径，才能真正地实现对社会分配的调节。一个典型的例子就是美国，由于其国家结构权力分散，使其容易受到大商界力量的影响，从而使这些商业力量享受着各种税收优惠。②Sven Steinmo，“Political Institutions and Tax Policy in the United States，Sweden，and Britain.”World Politics 41，1989，pp.500－35.

其次，“赢者全得的政治”表达的程度也和其他社会主体力量相关。比起商界力量，广大的民众，无论是作为工人还是消费者，其力量比较小。首先，从集体行动而言，他们除了面临利益和偏好多样化这个问题外，还面临着人数众多带来的搭便车问题。从社会网络而言，他们缺乏商界力量所具有的资源去构建广泛的、有用的社会网络。广大的民众拥有的只是一定的结构性力量，表现在对国家财政、社会稳定和经济消费等方面的影响上。所以，从总体上说，民众的力量还比不上商界的力量。用合理的制度设计去引导和加强广大民众的表达和力量，也是从根本上限制“赢者全得”效应的一个重要途径。在多重利益表达的情境下，国家也可以不受特定利益集团的俘获，在这些竞争型利益表达下，它更加容易实现自己的决策自主性，正如曼（Mann）指出的那样，国家自主性来源之一就是它可以在多个利益集团的互相竞争和制衡中获得活动空间。③Michael Mann，“The Autonomous Power of the State：itsOrigins，Mechanismsand Results.”In States，War，and Capitalism.Oxford：Blackwell Publishers，1988.

总结起来，国家的税收政策只有在以下条件下才可能偏向于去调节社会再分配：其一，国家和商业力量的之间的关系进一步厘清，国家不再是商业力量的庇护者、参股者；其二，给予普通民众更大的发言权和表达权，使得社会有着多元利益团体的表达渠道。只有当一个国家有着自己的独立自主性，在政治表达方面兼顾不同社会集团的利益，在经济发展方面不光靠商业集团的投资驱动，也注重大众的消费拉动时，它才有可能制定出合理调节收入分配的税收政策。□