地勘事业单位国有资产管理改革探讨

■ 周薇薇/周国新

（1.暨南大学经济学院财税系, 广州 510632 ；2.广东省财政厅, 广州 510030；3．广东省地质局,广州 510080）

行政事业单位国有资产管理的研究，是当前国内外国有资产（国外称为公共资产）管理研究的重要课题。世界上很多国家在公共资产管理方面已有许多探索，其中较成熟的有日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等四种管理模式，但由于我国的政治体制和行政管理体制不同，国有资产管理只能参考和借鉴他们成功的经验，建立适合我国国情的新型管理体制。而地勘事业单位因为单位性质之特殊性，其国有资产管理更是一个比较新的课题。

1 地勘事业单位改革

根据国务院办公厅国办发[1999]37号文《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》精神，地勘事业单位要承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务。而广东省地勘事业单位除了要承担上述职能外，地质局机关有可能要承担一部分行政职能，而部分地勘事业单位也可能要通过市场运作来完成一些公益性地质工作。

根据《广东省事业单位分类改革实施意见》（征求意见稿）精神，这次改革主要内容就是要合理界定事业单位的范围，强调的是发展，而不是减人、减经费、甩包袱，总体考虑是完善以政府投入为主、多渠道筹资的公益事业投入机制，对不同类别的事业单位将实行不同的财政投入。

按照广东省地勘事业单位的特点和发展方向，地勘事业单位有可能改革为行政类事业单位、经营服务类事业单位和公益类事业单位三种类型。其中：行政类事业单位，是指依据法律、法规授权，按规定程序批准设立，行使公共事务管理职能的事业单位，例如广东省地质局局机关。经营服务类事业单位，是指从事生产经营服务活动，以营利为目的，已经实现或经过调整后可以实现由市场配置资源的事业单位，例如一些地勘厂矿企业。公益类事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机构或其他组织利用国有资产举办，面向社会提供公益服务和为国家机关行使职能提供支持保障的事业单位，例如一些地质队。根据职责任务、服务对象和资源配置等不同的情况，公益类地勘事业单位又可能具体划分为公益一类、公益二类和公益三类三个类别的地勘事业单位。其中：公益一类地勘事业单位，是指从事直接关系国家安全、公共安全、经济社会秩序、国家根本利益服务，不能或不宜由市场配置资源的地勘事业单位，例如地质调查院、基础科研机构等单位，其经费原则上由财政予以保证；公益二类地勘事业单位，是指关系国家长远利益或人民群众切身利益，面向社会提供基本公益服务，可部分实现由市场配置资源的地勘事业单位，政府将给予不同程度的财政支持，同时鼓励社会力量投入；公益三类地勘事业单位，是指业务具有公益属性，在国家政策支持下，可基本实现市场配置资源的地勘事业单位，政府将通过购买服务的方式予以支持。

面对改革后有可能分为多种类型的地勘事业单位，其国有资产如何管理，就成为一个亟待研究的课题。

2 目前地勘事业单位国有资产管理存在的主要问题

(1)管理体制不顺。目前地勘事业单位的国有资产，价值形态由财政部门进行管理，实物形态由地勘单位自行管理，而资产报废等部分日常工作又由财政部门、上级部门分级管理，部分地勘事业单位存在重购轻管、无人真正负责的现象。

(2)管理制度滞后，难以适应改革。地勘事业单位国有资产管理统一按事业单位国有资产管理办法执行，资产进入与退出渠道不能完全适合地勘事业单位改革的情况。

(3)管理配置失衡，难以提高效益。地勘事业单位国有资产由财政经费或单位自有资金配置，缺乏合理的标准，存量资产与预算管理脱节，闲置与短缺同时存在，资产使用缺乏评估与监督，经济效益较低。

3 地勘事业单位国有资产管理模式

3.1 目前我国行政事业单位国有资产管理改革的主要模式

3.1.1 广西自治区南宁市模式

南宁市委、市政府宣布暂停行政事业单位从事国有资产经营活动，成立了全国第一家专门营运行政事业单位国有资产的公司——威宁资产经营有限责任公司（以下简称“威宁公司”），作为南宁市国资委授权的投资主体、经营主体和责任主体，代表市政府对市级行政事业单位的所有国有资产进行统一管理、统一营运，行使出资人的权利并承担有限责任。行政事业单位与威宁公司建立租赁关系，威宁公司根据国资委规定的优惠标准向各租用单位收取租金。这种管理模式，是根据市场经济的要求，将行政事业单位国有资产按市场化运作方式管理，对资产实行企业管理和集中运营。它使行政事业单位国有资产真正变成市场的要素，变成可经营的资产，让市场机制自然调节实现其价值，其独特之处在于市场化程度高，一切按照企业公司的章程进行运作。

3.1.2 黑龙江省安达市模式

明确市政府为行政事业单位国有资产的所有者，拥有资产的最终处置权。行政事业单位为国有资产的使用单位，拥有资产的使用、日常管理等权限。市财政局及其内设机构安达市国资办为行政事业单位国有资产监督管理的办事机构。注册设立了具有独立法人资格的安达市国有资本投资运营有限责任公司，负责对收拢的125家行政事业单位大部分资产进行统一置换、拍卖、转让、租赁等。这种管理模式明确了行政事业单位国有资产的所有权和各职能部门管理的职责，实行分级授权管理。同时设立资产运营公司，负责对收拢的资产进行统一经营和提供担保、投融资服务。

一般来说，行政事业单位国有资产提供的应该是公共产品或准公共产品，其国有资产的管理目标应是社会经济效益和经济公平的最优化，以利于弥补市场缺陷，而不是争取利润最大化。广西自治区南宁市模式，将行政事业单位国有资产管理完全实行资本化、市场化运营，同行政类、大部分公益类事业单位应行使的职能是不相符的，它违背了公益性支出的性质。而黑龙江省安达市模式，虽然符合公共财政管理的要求，但随着政治、经济体制改革的不断深化，部分公益类和经营服务类事业单位经营性资产所产生的问题也将日益明显，其影响也会越来越大。

3.2 地勘事业单位国有资产管理模式设想

随着地勘事业单位改革的进行，其国有资产必然会伴随着社会分工的不同，按照单位的类型，对其使用和配置进行合理的调整。即纯粹保证履行事业职能、满足社会公共需求的资产相对应于行政类、公益一类等地勘事业单位，由国家进行保障或部分保障；而以资本增值和效益最大化为最终目的资产则走向市场，由市场进行调节——这也是经济发展的客观规律。

在完善地勘事业单位国有资产管理的时候必须处理好两个问题：一是国家所有和产权持有的关系。二是产权持有与占有、使用的关系。即如何通过分离所有权、持有权和占有、使用权来激发资产的潜能，实现地勘事业单位国有资产的价值。

由于目前广东省地勘事业单位体制改革尚处在起步阶段，地勘事业单位的国有资产仍然兼有行政事业和市场两种功能，其资产的使用亦兼具公益性和赢利性两种导向。我们要按照资产的属性和经济发展的客观要求，对兼有公益性和赢利性双重功能的地勘事业单位国有资产管理进行改革，但这种改革应是渐进式。

针对地勘事业单位国有资产管理特点，广东省应该建立国家所有、省财政部门持有监管、统一管理、分类实施的国有资产管理制度。地勘事业单位国有资产归国家所有，在省财政部门持有监管的前提下，可授权委托省地质局集中管理；在实行事业单位国有资产管理制度的基础上，地勘事业单位按改革分类，实行有差别的，部分可实行企业化管理的国有资产管理制度。

行政类、公益一类的地勘事业单位，由于其主要职能是履行政府行政职能、满足社会公共需求，其资产的使用和效益的创造应该呈现非市场性、非经济性和非赢利性的显著特征。其资产管理，在省财政部门代表国家持有的基础上，根据地勘事业单位的使用需求和配置标准按需配置，资产管理严格按照2006年5月财政部发布《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号）执行。这种高度集中管理方式，既有利于实现公共财政和公共服务资源分配的公平、公正；也有利于提高资产的使用效率；还有利于杜绝腐败的滋生。

公益二类的地勘事业单位，其资产管理，在省财政部门代表国家持有的基础上，委托授权省地质局统一管理，由省地质局与地勘事业单位签订《国有资产委托管理协议书》，确认各地勘事业单位对国有资产的占有、使用权，并允许其经过批准，可以根据国有资产的服务对象、项目性质以及运行使用情况，对资产采用计提折旧、设立评价标准等企业化的管理方法，以保证国有资产的安全完整和保值增值。这种综合管理方式，比较符合目前地勘事业单位改革的具体情况，既有利于地质事业公共产品、准公共产品的提供，也有利于国有资产价值作用的发挥。

经营服务类、公益三类的地勘事业单位，其资产管理应在省财政部门代表国家持有的基础上，设立评价标准，实行企业化管理。对其独有的、社会确实需要的公益服务，由政府向其定量定价“明码”购买。这种分离转变管理方式，可使地勘事业单位经营性资产逐步从国有资产中脱离出来，遵循市场的方式进行规范化经营。

上述模式，打破了非经营性资产与经营性资产本身的界限，是地勘事业单位国有资产比较符合成本效益管理的改革。既使国有资产为社会提供公共产品或准公共产品得到了保障，又使其在市场化运行中得以实现价值作用；既实现了国有资产所有权、持有权、使用权与经营权的分离，明确了所有者、持有者、被委托者、使用者与经营者的责权利关系；又建立了国有资产形成、使用、处置的国有资产管理体系，加强和完善了国有资产监督机制。但在公共财政体制下，事业单位国有资产按照市场化来管理，仍有待进一步探讨。

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