新时期党致力改善民生的决策历程与经验

张神根

保障和改善民生，是中国共产党搞革命、搞建设、搞改革的出发点和落脚点。在民主革命、社会主义革命和建设过程中，党为改善民生作了一系列努力，也取得了许多重大成就，为继续改善民生创造了基础条件。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着国内环境和主客观条件的改变，党改善人民生活的努力取得了举世瞩目的成就。本文拟对改革开放新时期党在改善民生方面所作的努力、取得的成就及经验进行初步的探索。

一、制定我国现代化建设的“三步走”发展战略

（一）突出提出改善人民生活的问题

中国共产党历来高度重视人民生活的改善。从新中国成立到1957年“一五”计划结束，党领导进行了恢复国民经济、开展土地制度改革和各项民主改革的工作，取得了抗美援朝战争的胜利，虽然各项建设事业千头万绪，但党把人民生活的改善也提到重要议事日程。1949年3月，在为即将诞生的共和国确定各项基本国策的党的七届二中全会上，毛泽东就特别强调，从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展。如果我们在生产工作上无知，不能很快地学会生产工作，不能使生产事业尽可能迅速地恢复和发展，获得确实的成绩，首先使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我们就不能维持政权，我们就会站不住脚，我们就会要失败。①《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1428页。陈云提出：“我国的建设规模究竟应该多大，是个根本性的问题。”“今后搞建设，粮食、肉、植物油等吃的东西必须得到保证。”周恩来也强调：“我们国家很大，很落后，人口多，要建设，又要注意人民生活。”②《陈云年谱（1905—1995）》中卷，中央文献出版社，2000年，第337—338页。在这个思想指导下，1957年基本建设投资由原计划的243亿元压缩为110亿元，保证了人民生活所用资金。到1957年，“一五”计划超额完成，我国的社会经济结构和国民经济面貌发生了深刻变化。城镇居民人均现金收入达到254元，比1952年的156元增长62.8％，扣除价格因素实际增长48.5％，年均增长8.2％；农村居民人均纯收入由1949年的44元增加到1957年的73元，增长66.6％，人民生活得到持续改善。③国家统计局：《新中国60年》，中国统计出版社，2009年，第41页。

1958年到1978年，我国经济建设经历了曲折。经过大规模的经济建设，改变了旧中国积贫积弱的面貌。建立起门类比较齐全、布局趋向合理的工业生产体系，农业生产条件有了改善，为后来的社会主义现代化建设奠定了重要的物质技术基础、积累了经验。但是，“一五”时期确立的“要建设，又要注意人民生活”的方针没有贯彻始终，在实施重工业优先发展战略过程中，重积累、轻消费，生产性建设投资在基本建设投资中的比重过大，有限的资源被更多地投入到重工业建设以后，人民生活没有得到应有的改善。

与“一五”时期相比，1958年至1978年20年间，我国经济发展和人民生活改善的速度都下降了：工农业生产总值年平均增长率从10.9％下降到6.5％；全民所有制职工实际工资从年平均增长5.5％变为下降0.21％④梁文森、杨圣明：《经济发展战略与人民生活》，《经济研究》1982年第10期。。到1978年，人民群众的生活总体处于温饱不足状态。城镇居民70％以上的消费都用在维持温饱方面，但生活水平仍在温饱最低线上徘徊；有2.5亿农村居民生活水平处于绝对贫困线以下，整体上还未跨入温饱阶段。国家经济处于千疮百孔、捉襟见肘的地步，人民生活十分困难。

“文化大革命”结束后，当时我国的形势可以说是百废待举、百业待兴，人民急切地期待着中国迅速摆脱困境，迈开大步前进。在政治、思想、经济上实行一系列的拨乱反正之外，党也在探讨着加快建设步伐的新思路。在反思我国建设经验教训时，党认识到社会主义建设的根本任务就是发展生产力，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。

1977年12月，新修订的《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》，就将“逐步提高人民生活水平”作为一个部分加以论述，提出要正确处理国家、集体、个人三者关系，增加农村社员收入，根据各尽所能、按劳分配的社会主义原则，有计划地改革工资制度等⑤参见《建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编》，中国民主法制出版社，2008年，第437—456页。。

1977年，邓小平刚一复出，就突出地强调发展生产、改善人民生活的问题。1977年12月，他尖锐地指出：“人民生活水平不是改善而是后退叫优越性吗？如果这叫社会主义优越性，这样的社会主义我们也可以不要。”⑥《邓小平年谱（1975—1997）》（上），中央文献出版社，1998年，第250页。1978年9月，他还说：“我们一定要根据现在的有利条件加速发展生产力，使人民物质生活好一些，使人民的文化生活、精神面貌好一些。”“我们太穷了，太落后了，老实说对不起人民。我们现在必须发展生产力，改善人民生活条件。”⑦《邓小平年谱（1975—1997）》（上），第380—381页。在十一届三中全会前召开的中央工作会议闭幕式讲话中，邓小平进一步提出了让一部分地区、一部分人先富起来的主张。陈云在这次会议上提出三五年内，每年进口2000万吨粮食，来稳定农民的建议。当时理论界也展开了关于按劳分配和关于社会主义生产目的的讨论。至此，有关实行按劳分配、改善人民生活的问题，在社会上逐步形成比较广泛的共识。上述重要认识，为十一届三中全会作出正确决策作了重要准备。

1978年12月，党的十一届三中全会作出了将工作重心转向经济建设、实行改革开放的战略决策。同时，明确强调“必须坚决反对对人民生活中的迫切问题漠不关心的官僚主义态度”①《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社，1982年，第8页。。

（二）将人民生活改善纳入“三步走”发展战略

沿着党的十一届三中全会前后党内和社会上日益形成的发展生产改善人民生活的思路，1979年12月，邓小平提出了20世纪末达到“小康”水平的战略构想，这个构想的核心是“小康之家”，就是“要达到第三世界中比较富裕一点的国家的水平，比如国民生产总值人均一千美元”②《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第237页。。“现在我们只有二百几十美元，如果达到一千美元，就要增加三倍。”③《邓小平文选》第2卷，第259页。这一时期，邓小平反复强调中国现代化的起点，即人均国民生产总值问题，把人均国民生产总值达到多少美元作为目标，就把四个现代化的战略目标和人民生活水平的提高联系了起来。1981年陈云提出“一要吃饭，二要建设”④《陈云传》（下），中央文献出版社，2005年，第1616页。的思想，把人民生活水平的提高用“吃饭”二字高度概括，说明现代化建设以人民生活水平提高为尺度的重要性。党的十一届六中全会通过的历史决议，再次阐述我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。1982年召开的党的十二大强调，不断满足人民日益增长的物质文化需要是社会主义生产和建设的根本目的。“一要吃饭，二要建设”，成为指导我国经济工作的一项基本原则。十二大根据邓小平关于小康社会发展战略的构想，修改了原先关于20世纪末实现现代化的战略目标，正式确定了20世纪末实现小康的战略目标。

1982年12月召开的五届人大五次会议通过的“六五”计划首次增加了社会发展的内容，计划的题目相应改为“国民经济与社会发展计划”，以往的几个五年计划都是仅仅关于国民经济发展的计划。“六五”计划中用一编即“社会发展计划”的篇幅，对社会发展的各个方面进行计划安排，在“一要吃饭，二要建设”的方针指导下，人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面得到进一步强调。

1987年召开的十三大，提出了“三步走”的发展战略，即我国经济建设的战略部署大体分三步走：第一步，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到2000年，国民生产总值再翻一番，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。然后，在这个基础上继续前进。

“三步走”发展战略的制定，标志着我国的经济发展战略实现了重大调整。这种重大调整，分别把要达到的目标形象地确定为解决温饱、达到小康和比较富裕，这就把我国实现现代化目标与人民生活水平的提高紧密地联系起来，反映了党的宗旨和进行社会主义建设的目的，有力地推动了我国经济社会的持续快速发展和人民生活的改善。

二、从解决温饱到实现整体小康

（一）着力解决人民群众的温饱问题

按照“三步走”发展战略的要求，第一步就是要解决人民群众的温饱问题。党认识到解决这一问题必须集中精力发展生产力，必须实行改革开放的政策。20世纪70年代末至80年代末，人民群众的温饱问题在改革开放和经济发展基础上逐步得以解决。

怎么改革，党考虑首先从关系人民群众切身利益的收入分配改起，在坚持计划经济的条件下从调动人民生产积极性做起。对于农业、农村问题，十一届三中全会作出了两个决议，即《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，规定了一系列政策措施，决定提高粮食和其他农产品的收购价格，强调对于农民“必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”①《三中全会以来重要文献选编》（上），第171页。，要切实保护生产队的所有权和自主权等。这些政策为农村改革的启动提供了动力和环境，邓小平评价说：提高农产品收购价格的措施“确实起到了刺激农业生产的巨大作用”②《邓小平文选》第2卷，第258页。。在这些政策措施的推动下，农村改革首先取得突破。

安徽、四川等地率先实行的多种形式责任制，强调以劳动成果，而不是劳动时间即工分为计酬依据，有效地将农民的收入同他们的实际劳动付出挂钩，调动了农民的生产积极性，受到广大农民的欢迎，促进了农业生产的迅速恢复和发展。面对一些同志担心影响集体经济的忧虑，邓小平说：“我看这种担心是不必要的。”他强调：“现在有些干部，对于怎样适合本地情况，多搞一些经济收益大、群众得实惠的东西，还是考虑不多，仍然是按老框框办事，思想很不解放。所以政策放宽以后，还有很多工作要做。”③《邓小平文选》第2卷，第315—316页。在继续解放思想的推动下，全国农村工作会议进一步提出完善农业生产责任制，改善农村商品流通等措施，使农村政策的连续性和稳定性有了保障。从1978年到1984年农业生产连年获得丰收，加上国家采取提高农副产品价格等措施，使农村居民收入获得了迅速增长。1978年至1984年，农村居民家庭人均货币纯收入由133.57元增加到355.33元，按当年价格计算增长了1.65倍，年均增长17.6％，扣除物价因素，农村居民实际纯收入年均增长14.9％，是新中国成立以来增长速度最快的时期④董辅礽：《中华人民共和国经济史》，经济科学出版社，1999年，第141页。。农业生产的发展带动了乡镇企业和农村多种经营实现快速发展。80年代中期以后，乡镇企业、多种经营接续成为引领农民增收的重要渠道，农民收入继续呈现快速增长态势。到1985年，按照中国政府确定的贫困标准，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到1.25亿，占农村人口的比例从30.7％下降到14.8％，贫困人口平均每年减少1786万人⑤中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》，2001年10月。。

在城市，部分企业也开始试点实行放权让利，允许企业在生产计划、产品销售、资金使用、中层干部任用等方面拥有部分权力，使这部分企业工人因积极生产而使收入有所增加。80年代中期以后，随着经济体制改革重心从农村转移到城市，国家出台一系列调整国家与企业、企业与职工分配关系的政策，鼓励更多地提高居民收入水平，国民收入分配一度重点向居民倾斜。1978年国民收入分配中政府、企业和居民三者之间的比例为33.9∶11.1∶55，到1988年三者之间的比例为21.2∶8∶70.5。⑥魏礼群：《中国经济体制改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008年，第249页。

十一届三中全会后，国家不断推进产业结构调整，重视引导与人民生活改善密切相关的农业、轻工业的生产，增加对科技、教育、文化以及居民住宅建设的投入，严格控制人口过快增长，强调合理利用资源、保护生存环境等。消费品工业产品更新换代加快，花色品种丰富多彩，市场供应充裕，改变了过去那种品种单调和供应紧张的状况。同时国家鼓励发展多种所有制经济，实行对外开放政策，调动各方面发展经济的积极性，实现了国民经济的快速发展和物质财富的迅速增加。

20世纪80年代，我国粮食总产量先后达到3500亿公斤和4000亿公斤，1990年达到4350亿公斤，棉花、油料、肉类、水产、水果等农副产品产量以及日用轻工业品大幅度增加，为解决人民温饱问题提供了物质保障。

随着生产的发展，收入不断增加，城乡人民物质文化消费水平不断提高。1990年城镇居民人均可支配收入达到1387元，农民人均纯收入达到630元，剔除价格因素，分别比1980年增长68.1％和123.9％。居民在吃、穿、用、住等方面，不但数量增加，而且质量普遍提高。在食品消费上，1990年我国人民每天从食物中摄取的热量达2600千卡左右，接近世界平均水平。⑦曾培炎：《新中国经济50年》，中国计划出版社，1999年，第545页。在衣着方面，数量和质量都有提高，花色品种多样化。在用的方面，家用电器等耐用消费品进入了不少家庭。在住房方面，从1980年到1990年，城镇人均住房面积由1980年的3.9平方米增加到1990年的7.1平方米，农村人均住房面积由9.4平方米增加到17.8平方米。①《十三大以来重要文献选编》（下），人民出版社，1993年，第1479—1480页。消费水平的不断提高，反过来拉动了生产的快速发展，形成了消费与生产之间的良性循环。

到80年代末，全国绝大多数地区解决了温饱问题，开始向小康过渡；少数地区已经实现小康；温饱问题尚未完全解决的少数地区，人民生活也有不同程度的改善。党制定的“三步走”战略第一步目标顺利实现。

总体来看，对于80年代的改革、发展，社会各界评价比较一致，不少学者称之为“没有受损者”的改革。但客观地说，也不是没有问题，已经出现的收入差距就开始引起了一些人的不满。当时，流行的一些说法是：“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”，“造导弹的不如卖茶叶蛋的，拿手术刀的不如拿剃头刀的”。为了解决这些发展差距问题，1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，要求对贫困地区进一步放宽政策，实行比一般地区更灵活、更开放的政策，并首先解决贫困地区由县通到乡的道路，从1985年起，对贫困地区分别情况，减免农业税，减轻负担，给予优惠。自1986年起，中国政府又成立专门扶贫机构，安排专项资金，确定了开发式扶贫方针，进行大规模扶贫。中国的扶贫工作进入新的历史时期。从1986年到1993年，农村贫困人口进一步由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困人口占农村总人口的比重从14.8％下降到8.7％。②中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的农村扶贫开发》，2001年10月。同时采取措施，提高知识分子待遇，改善知识分子的工作条件等。

1992年邓小平在南方谈话中说：“为什么‘六四’以后我们的国家能够很稳定？就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善。”③《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第371页。讲话对三中全会以来我国的经济发展、人民生活改善给予了高度评价。

（二）实现人民生活的整体小康

80年代末90年代初，我国发生了政治风波，世界上苏联解体、东欧剧变，引起一部分干部和群众的思想混乱，也引起党对我国社会主义现代化建设的深入思考。

1990年邓小平在一次谈话中指出，世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。他强调，经济发展要最终体现在人民生活水平上。生活水平究竟怎么样，人民对这个问题感觉敏锐得很。

1992年初邓小平的南方谈话，从理论上进一步思考和深刻回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题，其中包括“三个有利于”的标准，即是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。强调不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。④《邓小平文选》第3卷，第370页。同年10月召开的党的十四大作出了确立邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位、明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制、集中精力把经济建设搞上去的三项决策。以邓小平南方谈话和党的十四大召开为标志，我国社会主义改革开放和现代化建设事业进入新的发展阶段，在各个领域都取得了巨大成就。

在经济建设方面，影响最大的就是建立社会主义市场经济的努力。按照十四大的部署，1993年11月召开的中共十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对怎样发展社会主义市场经济体制提出了总体规划，阐述了社会主义市场经济体制的基本框架。按照这个部署，我国的经济体制改革进入了大步推进的新阶段。到2000年，党的十五届五中全会宣布我国初步建立起社会主义市场经济体制。

由计划经济体制向社会主义市场经济体制的成功转变，打开了我国经济、政治和文化发展的崭新局面，促进了我国经济的持续快速发展。

实际上，十一届三中全会以后，我国经济发展就进入了快车道，但90年代经济增长的速度更快更平稳。之前，1953年至1978年，我国的国内生产总值年均增长6.1％，改革开放后就上升到年均增长近10％。具体说来，国内生产总值从1978年的3645亿元上升到1986年的1万亿元用了8年时间，上升到1991年的2万亿元用了5年时间，此后10年到2001年平均每年上升近1万亿元，2001年超过10万亿元大关。90年代后我国的经济发展速度之快超过了许多人的设想。

搞改革开放和发展经济，根本目的就是为了提高人民生活水平。因而，随着经济的持续快速发展，我国城乡居民的收入也在大幅度地增加。1990年至2001年，农村居民家庭人均纯收入实际增长62％，城镇居民家庭人均可支配收入实际增加了一倍多。城乡居民消费水平和生活质量因之也有了进一步提高。消费总规模不断扩大，1990年，我国社会消费品零售总额刚过8300亿元，2001年则达到37595亿元。消费结构发生重大变化，基本改变了多年来以吃、穿等生存资料为主的温饱型消费格局，居民家庭购买食物的人均支出在消费总支出中的比重，城镇从1990年的54.2％下降到2001年的37.9％，农村从58.3％降到47.7％。城乡居民居住条件进一步改善。90年代初，城镇居民人均住房面积只有7.1平方米，农村为17.8平方米，到2001年分别达到10平方米和25平方米。消费品档次升级换代。人们对消费品的购买从改革开放前的百元级“老三件”（自行车、手表、缝纫机），80年代千元级的“新三件”（电视机、洗衣机、电冰箱），到90年代万元级的电脑、小汽车、商品房，层次不断提高。到20世纪末，我国人民的生活明显改善，总体上达到小康水平。千百年来中国人期盼的理想，终于在中国共产党的领导下成为现实。

但是，由于我国仍处于社会主义初级阶段，我国生产力和科技教育还比较落后，经济体制和其他方面的管理体制还不完善，还存在各种各样的不足，我国已经实现的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，改革开放和经济社会发展中还存在许多困难和问题。

与80年代共同受益相比，90年代由于进入改革攻坚阶段，触动了一部分人的利益，出现了一部分利益受损者。从80年代中期改革重心转向城市后，城乡差距由80年代前期的有所缩小变为逐步扩大，农村内部也出现了收入差距扩大趋势。90年代中后期，由于农产品产销出现相对过剩，农民税费负担沉重，农民收入增幅自1997年以后出现连续多年下降，还有一部分人生活存在困难，农业、农村和农民发展相对滞后问题引起全社会广泛关注。针对小康建设重点难点都在农村的问题，1994年3月，我国进一步制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出用7年左右时间，基本解决8000万贫困人口的温饱问题。到2001年底，农村贫困人口减少到2800万人，比改革开放初期减少2.2亿，一些生存环境恶劣和生态环境脆弱的贫困地区也开始走上可持续发展道路。①曾培炎：《国民经济和社会发展的历史性变化》，《回顾辉煌成就展望美好未来》，学习出版社，2002年，第21—22页。除此之外，国家还加大投入改善农村基础设施建设，建立健全国家对农业的支持保护体系，进行税费改革试点，支持农村劳动力转移，多方面采取措施帮助农民增加收入。

在城市，最突出的就是国企改革和发展中出现了数千万下岗工人。为保障国有企业下岗职工和失业人员等困难群体的基本生活，党和政府在做了大量调研的基础上，强调要搞好“三条保障线”（即国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度）的相互衔接。截至2002年6月底，全国有89％的下岗职工进入再就业服务中心，并按时足额领到了基本生活费；城市居民有1930万人领到最低生活保障金，基本实现了“应保尽保”。城市贫困得到一定程度的控制。

应当承认，在改革开放相当长时期内，我国将改革的突破口定位在改革经济体制方面，到20世纪末，我国社会主义市场经济体制初步建立，但符合市场经济体制的社会体制改革和民生改善相对滞后，造成民生欠账过多，产生了就业难、上学贵等方方面面的问题，人民群众意见很多，而且要求越来越高。

借鉴世界各国的发展经验，结合我国发展的实际情况，可以看出，随着改革开放的深入，我国的工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，体制转轨与社会转型全面推进。伴随这“五化”、“两转”，我国处于重要的战略机遇期，同时处于社会矛盾的凸显期。

为了抓住机遇、迎接挑战，世纪之交，以江泽民为核心的党中央提出了“三个代表”重要思想，为加强和改进党的建设、推进我国社会主义制度的自我完善和发展提供了强大思想武器。按照“三个代表”重要思想的要求，应该进一步做好发展经济、改善人民生活的工作。对此，江泽民强调指出：“改善人民生活，是‘三个代表’要求的根本体现，是正确处理改革发展稳定关系的着眼点和落脚点，也是扩大国内需求，为国民经济持续快速健康发展提供持久动力的重要保证。”①《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社，2001年，第116页。这一论述深刻阐明了改善人民生活的重大意义，为我国在新世纪的发展提供了重要指导。

三、全面建设小康社会

（一）全面建设小康社会和加快改善民生的部署

为了实现我国在新世纪的发展，在实现前两步战略目标的基础上继续前进，中国共产党作出了在新世纪头20年建设全面小康社会的战略部署。

2000年10月，党的十五届五中全会第一次正式提出中国在21世纪初将进入“全面建设小康社会”新阶段。2002年，党的十六大明确提出全面建设小康社会的奋斗目标，这就是：要在21世纪的头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。全面建设小康社会，就是要进一步巩固和发展我国初步建成的小康社会，使全体人民都能够更加充分、更加稳定地享受小康生活。

提出全面建设小康社会的目标，符合我国国情和现代化建设实际，符合党心民心，成为团结和带领广大人民共同为之奋斗的目标。

在推动全面建设小康社会建设的进程中，党进一步加深了对改善民生、加强社会建设重要性的认识。在取得抗击“非典”胜利的情况下，2003年10月党的十六届三中全会明确提出和阐述了科学发展观。在此基础上，2004年党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略思想和社会建设的概念。社会建设的内容很广泛，民生建设是其中的一个重要组成部分。社会建设新概念的提出，使中国社会主义建设的总体布局，由原来的经济建设、政治建设、文化建设的三位一体，变为包括社会建设的四位一体的新格局。它适应了我国发展新阶段的需要，体现了党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化，是以胡锦涛为总书记的党中央的重大理论创新。

在构建社会主义和谐社会重大战略思想指引下，党强调必须加快解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，我国已经初步具备了加快发展社会事业、改善民生的物质基础和条件，必须以更大的决心和力度，进行必要的政策调整，推动这方面工作取得新的更大进展，努力构建社会主义和谐社会。为此，作出了一系列具体部署。2006年10月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力。2007年胡锦涛在党的十七大报告中强调：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”这些部署，提出了构建社会主义和谐社会、加强社会建设的指导思想、目标任务和原则。

（二）致力改善民生、加强社会建设

在上述一系列部署指引下，我国以改善民生为重点的社会建设得到大力推进，主要体现在以下方面。

一是优先发展教育。党始终强调把教育摆在优先发展的位置。根据中央的统筹安排，2008年全国全面实施了城乡免除学杂费等的义务教育，义务教育迎来了历史性发展机遇。“十一五”末基本扫除青壮年文盲、基本普及义务教育的人口覆盖率达到100％。职业教育年招生规模和在校生数量稳步增加。不断推动高等教育的大众化，2010年高等教育毛入学率达到26.5％。

二是实现充分就业。就业是民生之本。党和政府历来高度重视就业，不断深化就业体制改革，强化政府促进就业的责任，实施积极就业政策，建设城乡统一的就业市场，不断加强就业援助。“十一五”期间，城镇登记失业率控制在4.3％以内，农村富余劳动力向城镇和非农产业转移4500万人。在改革不断深化和经受国际金融危机严重冲击的情况下，我国仍保持了就业形势的总体稳定。

三是加快推进收入分配制度改革。经过多年的改革，我国逐步建立起按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本分配制度，有力地调动了人民群众的积极性，人民群众的收入随着经济发展逐年增加。然而，在城乡居民收入水平普遍提高的同时，收入分配差距扩大、比例失衡、分配秩序混乱等问题日益凸现。为解决这些问题，党的十七大提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系、再分配更加注重公平的思想。与此同时，党和政府采取一系列措施，普遍提高城乡居民收入，重点改善低收入群体和困难群众生活，继续推进收入分配制度改革。

四是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十六大以来，我国进一步加快了社会保障制度建设步伐。十六届六中全会提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，按照这一目标，我国的社会保障体系加快完善。到“十一五”期末，全国城乡超过12.67亿人被纳入基本医疗保险制度；2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点；2011年在全国范围内又启动城镇居民养老保险试点，我国社会保障制度建设取得巨大成就。

五是强化公共卫生服务。党的十六大以来，国家加快解决广大人民群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题，党的十七大进一步把“人人享有基本医疗卫生服务”确定为全面建设小康社会的目标要求。为此，我国进行了新中国成立以来规模最大的公共卫生体系建设，基本建成了覆盖城乡、功能比较完善的疾病预防控制体系和应急医疗救治体系。同时，加快推进基本医疗保障制度建设，县乡村三级医疗卫生机构基础设施建设步伐加快。2009年至今，又推进了医药卫生体制改革深化，明确提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。中国正向人人享有基本医疗服务的目标稳步迈进。

六是完善社会管理。随着经济社会的快速发展，社会结构的快速转型，社会管理的任务空前繁重，形势发展要求党和政府加强和改进社会管理。为此，2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大提出要“完善社会管理，维护社会安定团结”。经过多年探索，我国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2011年2月，中共中央在中央党校举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，提出新形势下加强和创新社会管理、做好群众工作的总体思路和重点任务，作出了推进社会管理创新的部署。

与此同时，党和政府对“三农”工作制定了“多予、少取、放活”的方针，取消了农业税，结束了种田交税的历史；提出与实施了区域发展总体战略，促进了区域经济合理布局和协调发展；推动了文化建设，满足人民群众的精神文化需求；加强生态文明建设，改善人民的生活环境；加强社会事业领域改革，保障基本的公共服务；扶贫开发进一步推进，不断取得新的进展，着力解决人民群众反映强烈的突出矛盾和问题。

由于采取上述一系列措施，有效地增强了经济发展与社会发展的协调性，改善了人民生活。2010年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到19109元和5919元。其中2010年农村居民人均纯收入实际增长10.9％，是1985年以来增速最快的一年。居民消费结构稳步升级。2010年城镇和农村居民家庭恩格尔系数分别为35.7％和41.1％，保持不断下降的趋势。居民拥有的家用汽车数和住房面积不断增加和扩大，电话和互联网普及率不断提高。①国家发展和改革委员会编写：《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉辅导读本》，人民出版社，2011年，第34页。人民生活更加宽裕，生活质量大幅度提高，加快向全面小康迈进。

对近些年党和政府改善民生、加强社会建设的工作，人民群众给予了充分肯定。据中国社会科学院社会学所2008年的调查，有近70％的城乡居民认为，他们的生活水平比五年前有所上升；有近60％的城乡居民认为，未来五年的生活状况还将继续改善。但城乡居民对继续改善生活仍有很多的期待，他们认为，教育医疗等方面的生活压力有所缓解，但物价上涨和就业压力增加；覆盖城乡的社会保障体系初步建立，但非公经济组织中的社会保障状况亟待改善；社会安全感总体水平较高，但食品和交通的安全状况令人担忧；居民对当地政府工作基本满意，但在环境保护和惩治贪官腐败等方面有更多期待。②李培林等：《当代中国的民生》，社会科学文献出版社，2010年，第31—45页。

四、丰富的历史经验宝贵的精神财富

民生大于天，一枝一叶总关情。改革开放新时期，党在总结历史经验和教训的基础上，将经济发展与民生改善紧密联系起来，特别是党的十六大以来强调加快改善以民生为重点的社会建设，把改善民生、加强社会建设放到更加突出的地位，经济社会实现了又好又快的发展，人民生活朝着更加幸福、更有尊严的方向迈进，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设呈现协调发展的局面，积累了丰富的经验。

一是必须坚持以人为本、促进人的全面发展的方向。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。如果我们的工作停留在见物不见人，那就失去了方向，背离了党的根本宗旨，最终经济社会发展也将失去动力，失去支持。因此，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

二是必须将改善民生、加强社会发展放到事关中国特色社会主义事业总体布局发展的高度来认识。经济发展是一个社会发展的物质基础，必须把经济发展放在首位，但发展经济是为了更好地推动政治建设、文化建设和社会建设。如果看不到时代的发展变化和经济建设已经取得的进步，盲目地将发展经济置于重于一切的地步，势必陷入片面性。社会的发展是一个综合性的整体，政治、经济、文化、社会是相互联系、相互促进的关系。因此，我们应该在促进经济发展的基础上，充分认识加强社会建设的重要性。要按照总体布局的要求，把社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设作为统一的任务来把握，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和社会文明的协调发展，全面推进中国特色社会主义事业。

三是社会建设应该充分吸收世界各国的有益经验，但必须坚持从我国实际出发。经过30多年的改革开放，我国已经深深地融入了世界。他山之石可以攻玉，应该借鉴世界各国发展经济、改善民生的有益经验。但是，社会建设必须坚持从我国的实际出发，顺应各族人民过上更好生活的新期待，既量力而行，又尽力而为。着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把发展的目的真正落实到满足人民需要、提高人民生活水平上，努力谱写人民美好生活新篇章。