当前国际航海减排谈判的焦点和难点*

郭晓峰

(中华人民共和国外交部,北京 100701)

2011年7月15日,国际海事组织在其海上环境保护委员会(MEPC)第六十二届会议上,通过强行表决(48票对5票),通过了《73/78防污公约》附则六修正案,为部分新造船舶制定了新的能效技术标准。该修正案是国际层面制定的第一项同时适用于发达国家和发展中国家的强制性行业减排国际法律文件,必将对气候变化国际谈判走向及各国造船和航运业产生重要影响。由于该修正案没有遵循“共同但有区别的责任”原则(简称“共区原则”),我国对该修正案投了反对票,并发表书面保留声明,强调不能接受该修正案内容。

可以预见,继该修正案后,国际海事组织将继续推动国际海运减排问题的深入讨论,并期待在市场机制上再次取得突破。我国作为发展中国家海运大国,在减限排问题上将面临更大压力,对谈判进程中的焦点、难点问题,必须进一步加强研究,妥为应对。

一、国际海事组织在国际海运减排谈判中的任务和定位

《京都议定书》第2.2条规定:“附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力,谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。”之所以将航空和航海单独列出并交由专门国际组织研究,是因为《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》只规范一国境内的减排权利和义务,而对于超越一国国境、在公海及其上空的航运排放没有包括在管辖范围之内。

虽然这一条款为国际海事组织开展海运温室气体减排工作提供了法律依据,但只要求公约附件一国家(即发达国家和经济转型期国家)减少或限制温室气体排放,并未对非附件一国家提出要求。然而,在国际海事组织研究航海减排过程中,发达国家极力曲解上述条款,并以种种技术性理由,要求所有国家共同参与减排,转嫁法律义务,并试图通过减排措施削弱正在兴起的发展中国家的造船和海运行业,维护其竞争优势。因而,对这一条款的解释便成为谈判进程中的核心焦点问题。

包括我国在内的很多发展中国家认为,作为一个专业技术机构,国际海事组织按照《京都议定书》的授权开展温室气体减排工作,应找准定位。国际海事组织应充分尊重并遵循国际社会在温室气体减排领域已经达成的广泛共识和基本原则,包括“共区原则”,并应忠实按照议定书要求,首先研究解决附件一国家在国际海运业的减排或限排问题。在此之前,不应将减排范围无限扩大,不应要求发展中国家共同参与减排。同时,国际海事组织应侧重于国际海运减排的技术研发和推广,通过协助成员方提高能效水平,达到减少排放的目标。

二、“共同但有区别的责任”原则的适用

《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确定的“共区原则”是国际社会应对气候变化问题的一项基本的国际法原则,是当前国际减排制度框架的基石。《京都议定书》第2.2条要求附件一国家谋求航运业减排,也是这一原则的重要体现。但是,囿于国际海运业的一些独特制度、传统和做法,如何适用“共区原则”,成为国际海事组织减排谈判过程中的一大难点问题,也成为发达国家推行无差别减排的主要借口。首先,在国际海运实践中非常普遍的“方便旗”现象,为“共区原则”的适用造成了很大的技术困难。发达国家实际控制的大多数船舶都登记在发展中国家,如按船籍国国别减排,发达国家可以轻松逃避减排义务。其次,国际海事组织从成立以来一直奉行“不歧视”原则,即不论船舶在哪登记、由谁拥有或者经营,均承担相同的责任和义务。这一原则已经体现在50多项国际海事公约之中。发达国家为了逃避减排责任、限制发展中国家航运业发展,也以此为由,极力主张所有国际海运船舶,无论所属国籍,均参加统一的减排安排。加之国际海事组织及其秘书处急于在全球行业减排中率先取得突破,配合发达国家推波助澜,竭力否定“共区原则”在国际海运领域的适用。这些因素成为“共区原则”在国际海事组织适用的政治困难。

然而,任何问题都有可能找到解决的办法。发达国家应首先展现率先减排的政治意愿,国际海事组织也应在温室气体减排领域显示适当灵活,为这一独特问题创造性地制定特殊政策和规则。有了足够的政治意愿和灵活创新态度,法律和技术障碍才可能得到具体解决。目前已有国家建议,可参照国际船东协会等一些专业组织的做法,以实际控制人为标准确定船舶属性,从而建立区别对待不同船舶的减排制度。如果所有成员方有足够的政治意愿,并真正希望国际海运的减排取得实效,完全有可能针对温室气体这一特殊现象,制定单独的或例外的法律制度和适用原则,与“不歧视”原则共存。虽然这些设想和努力都有需要进一步改进和完善的地方,但只要各方愿意朝这个方向努力,那么,技术和法律障碍并不能阻拦国际海事组织按照国际社会普遍公认的原则解决国际海运减排问题。

三、减排的途径和方法

目前,国际海事组织以技术、营运加市场机制三种方式大力推动国际航运业的减排工作。以新船设计标准为代表的技术方案已在多年艰苦谈判后于2011年取得了重大突破。以船舶运营和管理为手段的减排方案也同时得以公布,虽然这些措施不是强制性要求,但对所有现有船舶都增加了新的义务。市场机制方案则成为国际海事组织下一步将要重点研究和突破的主要方向,也将是今后几年交锋最为激烈的焦点问题。MEPC已经为市场机制的讨论制定了详细的路线图,但围绕这一问题,仍存在诸多问题有待解决。

首先,国际海事组织目前收到的10多份有关市场机制的国别提案千差万别。其中有代表性的是欧盟国家提出的“上限交易”模式和以美国为代表的“碳关税”模式。此外,还有燃油附加费、专项基金、征收加返还等模式。所有这些方案,均难以解决一个根本性问题,即在征收环节难以将发达国家和发展中国家区别对待。这样的市场机制对包括中国在内的广大发展中国家来说,是难以接受的。即使有个别方案强调,在费用的使用环节上可按照“共区原则”的要求,主要用于发展中国家的能力建设和技术提高等,但该方案被接受程度和可行性仍待进一步研究。

其次,欧美等发达地区或国家极力推动国际海事组织建立市场机制,其真正目的并非为了减少碳的排放,而是欲借市场机制从国际海运业筹集大量资金,以逃避和弥补发达国家在气候变化公约中承担的巨额资金义务,并将出资义务转嫁和分摊至广大发展中国家。这一目的在许多市场机制提案中已有非常明确的表述,要求将国际航运市场机制的资金作为行业外应对气候变化整体努力的一部分。

因此,广大发展中国家对建立市场机制的目的、模式和作用提出了共同的质疑,要求国际海事组织在对所有问题得出肯定、积极的结论后,再来研究、决定是否要在国际海运业建立市场机制方案。许多发展中国家明确指出,任何市场机制都必须遵循“共区原则”,不能为发展中国家增加任何资金义务和负担,也不能将市场机制作为发达国家转嫁资金义务的手段,所有市场机制可能产生的资金都必须作为专项资金,用于发展中国家的能力建设和技术转让。

四、国际海事组织成员方的力量对比和组织程序

海上运输兴起至今已几百年,西方发达国家一直占据着绝对主导地位。在国际海事组织成立之后,欧、美等发达地区或国家的参与程度和成员数量相比发展中国家的一直占有很大优势。由于大多数发展中国家的国际海运业比较落后,许多国家甚至完全没有自己的造船业和远洋运输业,所以对于国际海事组织的重视和参与程度相对不足,更难以在技术和规则上提出有建设性的解决方案。这就导致了国际海事组织的主导权长期以来一直由欧、美等发达地区或国家所左右,从议题设置和技术出台,从组织程序和议事规则,无不体现和维护着发达地区或国家的优势地位和利益需求。在这种力量对比情形下,只有发展中国家高度团结,积极参与国际海事组织的谈判,才有可能在相关议题等设置和规则的制定过程中努力争取相对有利的地位,共同维护发展中国家的利益,也才有可能在本已薄弱的基础上,加快发展自身的船舶工业和远洋运输业。

从讨论程序上看,国际海事组织从成立之初便确立了“简单多数”的议事规则。这种规则在以联合国为代表的其他国际机构中并不普遍。虽然该规则能有效避免议而不决现象,但却忽视了广泛参与及寻求共识的努力。在国际海事组织历史上,不乏一些重要但极具争议的问题按照“简单多数”的规则作出决定,却在之后的执行过程中不得不面临曲高和寡的窘境。如将这一规则与国际海事组织参与方的力量对比相联系,便不难看出,该规则对哪一方更为有利。在2011年7月第六十二届MEPC会议上,国际海事组织充分利用这一规则成功通过了《73/78防污公约》附则六关于新船设计的能效技术指标的修正案①2011年7月15日,在伦敦闭幕的国际海事组织海洋环境保护委员会第六十二次会议通过了“新船设计能效指数”和“船舶能效管理计划”两项船舶能效标准。这是国际海事组织在历史上首次通过适用于所有国家船舶的与减少温室气体排放相关的强制性能效标准。按照上述标准,2015年至2019年间新造船舶需要减少的排放量10%,2020年至2024年间新造船舶需要减少排放量将上升至20%,2024年至2028年间新造船舶需要减少排放量30%。包括中国在内的发展中国家可援引相关免除条款,将“新船设计能效指数”的适用期限推迟到2019年后。两项关于船舶能效的标准都以《1973年国际防止船舶造成污染公约》附件六修正案的方式通过,适用于吨位在400吨以上的所有海运商船。根据相关程序规则,修正案将于2013年1月1日生效,两项标准则于2015年起实施,除非有1/3的缔约国或其商船吨位总数不少于世界商船队总吨50%以上的缔约国以书面方式向国际海事组织提出反对。——编辑注。。该附则的所有64个缔约方中发展中国家数量上不占多数,而出席会议并参加投票的55个国家中,所有发达国家和一些小岛国共48个国家投赞成票,只有中国、巴西、沙特、科威特和智利5个发展中国家缔约方投反对票。

总的来看,我国在应对国际海事组织行业减排问题上的任务将更加艰巨,同时也要看到,国际海事组织内部发达国家和发展中国家在该问题上仍存在巨大的政策和法律分歧,在技术和操作层面也需要克服许多现实困难。如果国际海事组织不能妥善平衡照顾各方利益和关切,而一味利用程序规则强行推动不被普遍接受的不成熟方案,非但不能完成国际海事组织在控制温室气体方面应尽的责任,反而会在成员方之间扩大分歧和制造对抗,破坏组织内的团结和合作氛围,并损害国际海事组织的对外形象。这应该是所有成员方都不希望看到的结果。