构建合理的法律援助经济困难标准

吴佩珠(福建省漳州市法律援助中心主任 福建漳州 363000)

胡先文(福建省三和律师事务所 福建漳州 363000)■文

构建合理的法律援助经济困难标准

吴佩珠(福建省漳州市法律援助中心主任 福建漳州 363000)

胡先文(福建省三和律师事务所 福建漳州 363000)■文

Setting Rational Standards for GrantingLegalAid to the Poor

法律援助制度,又称法律救助、法律扶助制度,是世界各国普遍采用的国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者为特殊条件的当事人减免收费提供法律帮助的一项司法救济制度,是实现“公民在法律面前一律平等原则”的要求,是正义得以落实的有力保障。

按照国际惯例,公民申请法律援助(特别在民事诉讼中),要同时具备两方面的条件,一是经济条件,即经济困难,无力承担法律服务费用;二是案情条件,即申请的事项在政府规定的范围之内。因此,公民的经济状况是其获得法律援助还是自行购买法律服务的区分点。经济状况为“经济困难”是法律援助特有条件,也是核心条件。政府能否制定出合理的“法律援助经济困难标准”对于完善法律援助制度是至关重要的,它决定了政府对潜在的有法律服务需求的公民是否提供法律援助,决定了有现实法律需求的申请人能否获得法律援助。

一、法律援助经济困难标准概述

我国学术界尚未对“法律援助经济困难标准”达成共识。我国《法律援助条例》(以下简称《条例》)从立法上提出“经济困难标准”这一概念,但也没有对其进行定义。根据法律援助概念及《条例》的规定,法律援助经济困难标准是政府用来衡量申请人是否应当获得法律援助的经济状况标准。

一般说来,影响我国政府制定“法律援助经济困难标准”的因素有以下几个方面:一是法律援助的本质和宗旨。法律援助的本质和宗旨决定了法律援助对象的基本特征是经济困难,以至无能力或者无全部能力承担法律服务费用。“经济困难”是抽象概念,所以,法律援助对象的特征实际就是无能力或者无全部能力承担法律服务费用的公民。政府制定的经济困难标准,既不能将符合这个特征的人群排除在外,同时不能将有能力承担法律服务费用的人群包含进来。二是政府对法律援助事业的财政投入。目前我国各级政府在制定经济困难标准时,都考虑了财政对法律援助的投入。投入多的地方,法律援助经济困难标准相对高一些,公民进入法律援助的门槛低一些;反之,经济困难标准会低一些。三是当地公民的法律援助潜在需求。法律援助的需求包括两个参数,一个是法律帮助的需求,即当地公民的法律事务或者事务诉诸法律发生的概率,这同当地人法律意识和司法资源相关;另一个是经济状况低于政府制定的法律援助经济困难标准的公民数量。虽然这两方面都是不确定事件且无法精确统计,但是政府在制定经济困难标准时不能忽视。四是当地的提供法律服务人力资源供给。一般来说,法律服务人力资源丰富的地方,法律援助人力资源上的供给就可能更多,经济困难的标准相对高一些。而人力资源少的地区,即使放开标准高,但没有人去承办,也无法受理更多的法律援助案件。法律服务人才的流动受市场的调控,政府不能完全调控人力资源的供给,但政府是可以比较精确地掌握的。政府制定经济困难标准时,应当考虑到当地人力资源办理法律援助案件的承受能力。五是当地政府领导人的认识。严格地说,这不是影响法律援助经济困难标准制定的因素,但在我国,确实影响到了经济困难标准的制定。

二、我国现行法律援助经济困难标准存在的弊端

我国法律援助的探索刚刚起步,各地在法律援助经济困难标准确定上比较简单且趋同,即以最低生活保障待遇(或者上浮一定比例)为标准,法律援助申请人的收入低于这个标准的就被认为是符合法律援助的经济条件。这在中国最初法律援助探索和实践的八、九年里,被认为是很自然的选择,“确定法律援助对象和条件是参照‘最低生活保障线标准’执行,既必要也可行”①《法律援助人员工作手册》,中国检察出版社2003年版,第29页。。这种选择显得直观和简单,法律援助机构在对申请人的经济状况审查时显得可操作性强,因此被绝大多数省市所采用。

深入研究“最低生活保障”这一标准,我们会发现现行法律援助经济困难标准存在着诸多弊端:

1、法律援助制度与最低生活保障制度的出发点和根本点不同,现行法律援助经济困难标准参照最低保障线的逻辑性和理论依据先天不足。最低生活保障待遇,是政府对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民,或者尚有一定收入的城市居民,给予基本生活物质帮助的待遇②《法律援助条例通释》(法律法规释义系列),中国法制出版社,第42页。。它同公民生存权相关。企业最低工资在劳动法规里确立是为了保障劳动者报酬权而设定的劳动保障制度。法律援助的本质是保障无力从法律服务市场上购买法律服务的公民合法权益的制度,意在保障这部分公民实现公平和正义的权利,同法律的公平、正义、平等等价值追求相关。法律援助经济困难标准同居民的最低生活保障待遇之间没有必然联系。制定法律援助经济困难标准应当从法律援助制度本身找理论依据,将法律援助经济困难标准同最低生活保障线捆绑是逻辑错误。

2、最低生活保障制度和取得法律服务的市场价格相差太大,法律援助经济困难标准以最低生活保障线为参照不合理。最低生活保障的待遇仅仅是在满足最基本生存的必要性层面上,所以这个标准普遍相当低。最低生活保障待遇和法律服务市场的收费之间差距是众所周知的。即使收入远远高于最低生活保障线的公民,要从法律服务市场上购买到法律服务也是非常困难的。因此,很多实际上根本无力从法律服务市场上获得法律帮助、又无从获得法律援助的公民,其合法权益维护的实现很成问题,而最终直接损害的就是公平和正义。所以将法律援助经济困难的标准同最低生活保障线绑定甚至直接等同,显然有失合理性。

3、现行经济困难标准只涵盖部分法律援助对象,使法律援助制度的意义和价值无法得到更好地体现。许多法律援助机构成立至今,基本上都以应付法院指定辩护案件为主要业务,民事、行政法律援助案件受理得很少。实际上,民事、行政法律援助案件的受理比法院指定辩护更有维护公平和正义的价值和意义。

4、现行经济困难标准制约了法律援助事业的发展。无庸讳言,当前我国政府对法律援助的投入是很少的。现行经济困难标准制约了法律援助事业的发展,使相当大部分人的法律援助权利得不到实现。建立科学的法律援助经济困难标准体系,直接同政府的投入、公平和正义的实现等相关联,而绝非是“参照最低生活保障线”。

三、厘清构建合理的经济困难标准涉及的基本概念

(一)最便宜的法律服务市场价格

法律服务市场的交易双方是平等主体,法律服务价格是适用民法上意思自治原则的。市场总是流动的,随着供需的变化、经济发展状况、法治环境的变化,法律服务市场价格也是流动的。政府制定指导价格也是十分复杂的事情,难以做到不妨害市场的发展和规范管理的协调。政府毕竟要制定指导价格以规范市场,防止乱收费和压低收费的不正当竞争。所以在制定指导价格时,政府普遍会制定一个浮动的收费标准,规定最低价格以防止不正当竞争。可以认为最便宜的法律服务市场价格就是政府制定的法律服务市场指导价格中的最低价格。

1、法律服务购买能力。法律服务市场是以一方支付费用,一方提供服务为内容的。要求法律服务需求者拥有的资产全部用于购买法律服务,这不现实也不符常理。所以,法律服务购买能力是法律服务需求者能够用于在法律服务市场上购买其所需要的法律服务的资产。

2、可动用资产。目前,可动用资产的确定可以把申请人的下列收入、支出或者固定资产从其所有的总资产中剔除:一是满足居住需要的唯一房产、没有其他房产但已经形成的唯一供房合同中规定的供房费用、唯一租住的房屋租金应当剔除。如《香港法律援助〈评定资源及分担费用〉规例》附表2第8条规定:“(1)在计算有关人士的资产款额时,无须理会他居住的惟一或主要住宅的权益的价值;(2)凡有关人士居住在多于一所其享有权益的住宅,署长须考虑可用非主要住宅作保证而借得的数额,作为该非主要住宅享有的权益对他的价值;(3)居住和取暖费,但明显与当事人生活情况不相符的除外。”二是基本生活用具及家具和劳动工具应当在其资产中剔除。马克思认为,劳动者的劳动工具是最重要的生产资料之一,如农民的耕作农具是不可能变卖的。劳动工具是人的谋生必要条件,也不能计算在可动用资产中,也应当予以剔除。三是基本生活保障费用应当剔除。现行法律援助经济困难标准其实就是将收入剔除了以最低生活保障线来衡量的基本生活保障费用。反对以最低保障线作为经济困难标准,并非不反对用最低生活保障线来衡量基本生活保障费用。因为最低保障线的本意是保证公民生活的最低限度,所以保障线的数字可以认为是一个公民“必然”支出的基本生活费用,可直接从其总资产中扣除。四是基本生活保障之外的必要费用应当剔除,如固定的医疗费用等。五是抚养费和赡养费的扣除。如德国《民事诉讼法》第115条规定:“当事人必须使用其收入。收入是指其所有所得,包括所有货币和有价物。这些钱和物不包括下列财产:……(2)当事人及其配偶64%的生活费,依法由其抚养的每个被抚养人45%的基本生活费……”我国法律法规对抚养费赡养费的标准也有明确规定,我国法律法规对抚养费赡养费的标准有明确规定,根据最高人民法院的意见,对于有固定收入的,抚育费一般可按其月总收入的百分之二十至三十的比例给付。负担两个以上子女抚育费的,比例可适当提高,但一般不得超过月总收入的百分之五十。所以在总资产中直接按这些标准扣除即可,而且抚养赡养义务不以“共同居住”为前提。六是法律规定的强制性支出,这类支出主要表现为税费(如农业税费)、义务教育费用等。

四、法律援助经济困难标准的重新构建

厘清了基本概念,便可以构建法律援助经济困难标准体系了。以0和最便宜的法律服务市场价格区分一条数轴,对申请人的可动用资产(在运用到数学公式时用disposable capital的缩写D.C代表)进行审查后,可动用资产有可能处于上列数轴三个区间:一是可动用资产小于或者等于零,即D.C≤0;二是可动用资产大于零但小于最便宜法律服务市场价格,即0〈D.C〈最便宜的法律服务市场价格;三是可动用资产大于最便宜法律服务市场价格,即最便宜法律服务市场价格≤D.C。

1、D.C≤0申请人的可动用资产小于或者等于零时,其法律服务购买能力为零,在法律服务市场购买到最便宜法律服务的可能性为零,同时,为法律服务支出任何的费用都是“不理性的”,这时政府应当为其提供免费的法律援助。所以,经济困难标准的第一方面,就是申请人的可动用资产小于或者等于零时,国家应当为申请人提供免费的法律援助。

2、0〈D.C〈最便宜的法律服务市场价格。0〈D.C〈最便宜的法律服务市场价格的情况主要体现在低收入阶层。对于低收入阶层,按现行的以最低生活保障为标准的经济困难标准,政府是不为其提供法律援助的。在法律援助领域,低收入阶层常见的情况包括:一是月收入在政府法律援助标准之上,但超赤的数量很少,如政府法律援助经济标准是月收入低于500元,其月收入为550元;二是无力购买最便宜法律服务,但是有能力为法律服务支出一些基本的费用,如承办人员的交通费用、通讯费、复印费等的一部分或者全部。如在香港地区,一般来说,如果受助人的每年财政资源不超过8.6万港元,则无须支付任何分担费;如果受助人的每年财政资源超过8.6万港元,但不超过16.97万港元,则按《法律援助〈评定资源及分担费用〉规例》规定的标准分档缴付相应的分担费用;如果申请人的每年财务资源在16.97万港元以上,但不超过47.16万港元的“夹心阶层”人士,可获得法律援助辅助计划③参见香港《法律援助〈评定资源及分担费用〉规例》。。当然,中国公民的收入无法同香港居民相比,但将分担费用制度作为经济困难标准体系的组成部分值得借鉴。0〈D.C〈最便宜法律服务市场价格的申请人的购买法律服务能力为零,确实是政府应当提供法律援助的对象;但是他们有能力承担部分费用,所以政府应当向他们提供分担费用的法律援助,可以根据情况分担申请材料的工本费、承办人员的部分交通费、复印费等。

3、最便宜法律服务市场价格≤D.C。一般来说,申请人可动用资产大于或者等于最便宜法律服务市场价格时,他们有购买法律服务能力,可以从法律服务市场上购买到完全的法律服务,所以政府不能为其提供法律援助。最便宜法律服务市场价格≤D.C,不属于法律援助范畴,属于法律服务市场的范畴。但有二种例外:一是对将必然贫困或者负债的申请人,政府是否应当提供法律援助;二是申请人无力同时承担法院诉讼费和最便宜法律服务费用,但有力承担其中一项,政府是否应当为其提供法律援助。(1)将必然贫困或者负债的申请人。“将必然贫困或者负债”是申请人由于遭遇不幸、意外、事故、自然灾害等特殊困难,造成了巨大的损失,已经或将要发生巨大的必要支出,在短期内导致其耗尽其所有资产甚至举债。将必然贫困或者负债申请人的现有可动用资产大于或者等于最便宜法律服务市场价格,但申请人未来短期内的经济状况的预期,其经济状况实质上是非常之差的,甚至比一般的法律援助申请人经济状况恶劣得多。法律援助是为没有法律服务购买能力人提供的一项司法服务保障机制,所以在这种情形下,国家为其提供免费法律援助显得必要和迫切。虽然在我国实践中,有些法律援助机构也会酌情给予提供法律援助,但在制定经济困难标准时将其作为一种例外规定显得很有必要。例如,广州市一个公民发生了交通事故,由于伤势严重,医疗费约需要20万元,造成交通事故的责任人没有先予支付。他的月收入为3000元,有银行存款5万元,自有房子一套价值10万元,当地最低保障线为360元一个月,他的亲属就其交通事故人身损害赔偿提出申请法律援助时,政府也应当为其提供免费的法律援助。(2)无力同时承担法院诉讼费和最便宜法律服务费用,但有能力承担其中一项的申请人。这部分申请人可动用资产也是大于或者等于最便宜法律服务市场价格的,在面临诉讼时,无力同时承担法院诉讼费和法律援助服务费用,但只有能力承担其中一项。在这种情况下,他们向法院申请诉讼费的减免和向法律援助机构申请法律援助,可能两样都不能得到批准,同样有可能导致诉讼无力进行。作为政府,是无视这种情况的存在,还是考虑选择由法律援助机构为其提供法律援助或者由法院提供司法救济之一呢?从法治社会建设的角度看,政府不能漠视这种问题。当然,解决这个问题,可能还需要从立法上进行协调。

五、重新构建法律援助经济困难标准体系的可行性

1、计算可动用资产的可操作性。法律援助机构在受理申请人的申请时,可以要求申请人提供总资产的清单及证明和家庭成员情况,根据这些基本情况可以计算出可动用资产。若对申请人提供的资产的证明有怀疑的,法律援助机构也可以进行调查,《条例》也赋予了法律援助机构调查取证的权利。所以可动用资产的计算具有可操作性。

2、计算最便宜法律服务市场价格的可行性。由于政府对法律服务市场的价格作了规定,这些规定为本文所述的经济困难标准体系的适用提供了前提条件。所以最便宜法律服务市场价格的计算也具有可操作,而且相对更容易一些。

3、解决了现行经济困难标准的一些“硬伤”问题。一是解决了理论基础。现行经济困难标准以“某条线”作为标准的理论依据无法自圆其说,而抛开法律援助的含义和本质,直观地将最低生活保障线等同于法律服务购买能力,这种直观的逻辑性有误。本文构建的标准以购买法律服务能力为衡量点,正是以法律援助含义和本质为出发点。二是将现行经济困难标准造成的法律援助和法律服务市场之间形成的“两不管”的边缘地带自然对接。现行阶段,处于这个地带的公民既无法获得法律援助,也无法购买到法律服务,其合法权益得不到有效的保障。本文构建的标准体系则使法律援助和法律服务市场自然衔接。三是使法律服务人力资源供给和法律援助需求更趋于平衡。现行的经济困难标准实际上是先划定了供给,再让需求去适应这种有限的供给,对于需求在很大程度上被忽略。目前各地政府对法律援助的投入确实太少,各地政府加大法律援助的投入是大势所趋。其实,我国财政财政是有能力为法律援助增加投入的,只是政府的认识起到很大的影响作用。如果政府充分认识到法律援助制度在国家法治建设中的重要作用,从而加大了投入,再加上相当部分的申请人可以分担一部分费用,适用本文所构建的标准可以使供给和需求达到很好的平衡,不会超出政府财政和司法资源承受力之外。

4、具有在全国逐步推广的普适性。适用本文构建的标准,虽然需要具备一些基本条件,一是法律服务市场发达,政府对法律服务市场的管理规范,制定了统一的指导价格;二是法律服务从业人员数量较多,能够充分满足法律援助的需求;三是政府财政有可能保障法律援助经费;四是法律援助制度已经构建得较为完善。在我国,如北京、广东、上海等相当一部分地区都具有这些条件,可以考虑在这些地区先试点,再总结经验,逐步在全国推广开来。

六、结语

目前法律援助实践中以最低生活保障线为法律援助经济困难标准的单一标准,不符合法律援助的宗旨和现实需要。而《法律援助条例》出台后,各地政府面临的迫切问题是如何制定出科学的经济困难标准。本文旨在建立一个良好的法律援助体系,确立一个能够为法律需求困难者提供良好服务的制度。“在我国建立和维持一个公正、高效的法律援助体制,必须处理好法律援助资源短缺和法律援助需求庞大的矛盾,努力在法律援助总供给和总需求之间寻求相对的平衡”④《中国法律援助制度培训教程》,中国检察出版社2003年版,第117页。,“设定法律援助条件,必须坚持‘以资金源为基础’的原则,即从国家和地方实际能够利用的法律援助的资金和人才资源为基础条件”⑤同注④。。党的十六大将法律援助写进了十六大报告中,国家也将法律援助写进了“十五”计划纲要中,公民的法律援助的权利必然要更加广泛地得到实现,它关乎法律终极价值的实现,关乎国家和社会的科学发展。

(责任编辑 赵海鸥)