行政复议委员会体制的实践与制度构建＊

沈福俊

（华东政法大学法律学院，上海200042）

国务院法制办公室于2008年9月16日发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），从此拉开了我国行政复议体制改革的序幕。国务院在2010年11月8日发布的《关于加强法治政府建设的意见》中再次提出了“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求。目前，各地的行政复议委员会体制正在逐步建立和完善。2010年12月召开的全国行政复议年度工作会议上明确，《行政复议法》的修改工作已在进行之中。1可以预见，改革行政复议体制、建立和完善行政复议委员会制度将成为《行政复议法》修改中的重要内容。然而，当前进行的行政复议委员会试点工作与现行《行政复议法》确立的行政复议体制存在明显区别。而且，各地行政复议委员会的试点仍在探索过程中，具体试点过程中还存在着很多“地方色彩”，其在统一性上还有待于进一步探讨。因此加强对行政复议委员会体制的研究，就成为推进行政复议体制改革、完善我国行政复议制度的一个重要内容。

一、我国行政复议体制的缺陷在于对“内部监督制度”的刻意追求

我国《行政复议法》规定，除了国务院不直接受理行政复议案件以及乡镇人民政府不承担行政复议职责以外，几乎所有的行政机关都能够成为行政复议机关，从而使行政复议机关呈现出多层级、多部门、内部化以及行政复议力量极度分散的局面。究其原因，在于国务院当时起草《行政复议法》的初衷，是将行政复议制度定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。2所以，我国制定《行政复议法》的指导思想，是刻意回避其与司法活动之间的等同，着力将其打造成一个由上级对下级进行监督的纯粹的行政机关内部监督制度，实际将行政复议制度等同于一般的行政监督制度，尤其是等同于层级监督制度，而忽视了其解决行政纠纷、化解行政争议的功能，导致这一制度向高度行政化发展。其所带来的弊端也随着实践的推进逐步显现。一是内部审查机制的强化导致公正性不足。无论是由上级行政机关审查下级行政机关所作的具体行政行为，还是由作出具体行政行为的行政机关“自我审查”，都属于“内部操作”，使行政机关既当“运动员”，又成为执法纠纷的“裁判员”，没有任何外部力量的介入，严重违背了“自己不能做自己法官”的行政法准则，使得行政复议活动接受外部监督的力度较弱，更有可能出现在案件审理过程中向被申请人倾斜，损害申请人的合法权益。加上我国行政机关上下级之间千丝万缕的联系和“相互照顾”，导致其公正性严重不足。二是处理行政复议事务的行政机关内设机构缺乏独立性。根据《行政复议法》的规定，我国不设有专门的行政复议机关，具体行政复议事务由行政复议机关负责法制工作的机构负责，行政复议工作无法从行政机关的日常工作中剥离以保持独立性。而具体履行行政复议职责的机构，实际为各级政府以及政府部门的内设机构，没有独立的复议决定权；复议决定实行“首长负责制”，难免受到首长意见的影响。这种“审者不决、决者不审”的决策方式，以及上级复议下级的运行机制，在实践中广受诟病，公民对行政复议普遍心存“官官相护”的疑虑。正是这种缺乏独立性的行政复议体制，使行政复议制度应有的对公民权利进行救济的功能难以实现。三是对行政化的刻意追求致使保障公正的合理机制缺失。我国行政复议制度由于要刻意体现其内部监督的特点，从而使一些保障公正的机制在制度中难见踪影。如片面强调书面审查而缺乏公开开庭审查机制、为体现行政首长负责而缺乏合议机制、为强化内部监督而缺乏审查人员的回避机制、为刻意追求行政审查程序的特点仅允许申请人和第三人查阅被申请人提供材料而对其复制权加以排斥等。这些对行政复议制度行政化的绝对追求，使其丧失了最基本的程序公正机制。

尤其值得指出的是，行政复议机关的过于广泛以及非专业性导致行政复议力量严重不足，复议质量难以保证。这也是我国行政复议体制最主要的症结所在。《通知》指出，受现行行政管理体制的制约，我国行政复议机关较为分散。初步统计，有行政复议权的机关有1.8万多个，但地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人，区县级人民政府专职行政复议人员平均仅有0.2人，行政复议力量严重不足。同时，原本有限的行政复议资源被分散在各个政府工作部门中。由于行政管理工作的不同特点，政府工作部门的行政复议工作任务又很不平衡，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办，行政复议资源不能得到优化利用，加剧了行政复议资源的紧张，成为制约行政复议制度发挥应有作用的瓶颈。正是将行政复议制度定位为“行政机关的内部监督制度”，将有限的行政复议资源分散在各个部门之中，从而难以发挥制度的整体效能。同时，行政复议机构职能的多元化、非专门化也分散了其对行政复议工作投入的精力。政府法制机构的职责远非行政复议一项，它还承担着监督协调、备案审查、法规规章或规范性文件起草、宣传咨询、法制研究等众多“法定”事务；一些市县更是在机构改革中撤并复议机构，将复议机构和信访、秘书、提案或督察科室合署办公，复议机构应该具有的法定职责基本被淹没或覆盖。这样一来，非复议工作挤占、侵蚀复议工作空间和时间的情况必然大量存在，而行政复议工作的质量也就可想而知了。而且，行政复议人员的非专职化和非专业化也影响了行政复议工作的质量。一般认为，行政复议工作人员就是行政复议机关中的公务员或者其他工作人员，并无任何特殊的资格限制，严重影响了行政复议工作的质量。同时，行政复议的工作量大、待遇低，条件艰苦，也使一些素质较高、较专业的人才逐渐从复议队伍流失；而行政机关内部频繁或长期抽调复议人员、非正常地调整复议队伍的做法，更加速了实际从事复议工作的人员数量萎缩，质量下降，一些地方政府的复议队伍已是青黄不接，复议工作难以为继。3实践中将适用法律、解决纠纷的行政复议工作与一般行政管理工作同样看待，从而使行政复议的独特要求和应有的品格无法得到体现。由于一些复议机关所考虑的，并不是法律法规的正确适用和纠纷的合法解决，而是上下级机关之间的协调和互相照顾，以及对行政机关形象的片面维护，从而导致复议质量不高、公民权利受损。

虽然经过多年行政法治的推进，但行政复议制度在实践中的运作却不尽如人意。“我国现阶段的行政管理状况尚不尽如人意，行政复议制度又具有便民、快捷、不收费的特点，行政复议案件至少应当保持在行政诉讼案件的2至3倍，才算基本上达到制度设计的本来目标”，但实际情况却是“行政复议制度的功能远未发挥到理想状态，相反此前《行政复议条例》曾经经历的由初期短暂的社会期望到后期长久的社会失望的困境，又渐渐显露端倪”。4由于社会转型期行政争议的复杂性与多样性，以及相应制度设计本身的局限，行政复议在实际运行中的状况非常尴尬。如实践中有70％的行政争议案件未经行政复议便直接进入行政诉讼，5就鲜明地说明了行政复议制度的实际运行状况。而将行政复议与信访进行比较，其数量更是悬殊得惊人。应当说，行政复议作为行政救济制度的重要组成部分，与行政诉讼、信访制度一样，都是相对人维权的法定途径。相对于行政诉讼，行政复议具有方便、快捷、不收费等优点；相对于信访，行政复议更具法律程序的保障。因此，行政复议本应具备的经济、便利、快捷以及专业的特征与优势，决定了当公民与行政机关发生争议时，其首选的救济途径理应是行政复议，而不应当是行政诉讼或者信访。但现实中的情况却恰恰相反，行政救济格局呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的状态。6在我国，通过行政复议途径每年解决的行政争议是8万件左右，而近年来行政诉讼案件数每年平均在10万件左右。但在其他国家，行政复议的数量远远超过行政诉讼案件，在美国是24∶1，日本大约为8∶1，韩国约为7∶1。7行政复议是解决行政纠纷的主渠道，只有一小部分争议才最终进入诉讼程序。由此可见，我国行政复议制度的专业优势没有能够得到充分发挥，照理也应当成为解决行政争议主渠道的行政复议制度却时时被人冷落。而且，即使被申请复议的案件，其维持率一般都在50％以上，从而更使公民对行政复议产生一种畏惧感。一位法官曾经从审判经验角度指出，通过审理先经过行政复议又提起行政诉讼的案件可以发现，行政复议大多是以复议机关的维持决定为结果的，这样的结果无疑使行政复议制度在一定程度上形同虚设。8这种现象说明，行政复议制度还难以起到定分止争的作用，还无法提供有效的权利救济和保障。因此，针对我国行政复议体制的缺陷与实践中的问题，如何进行体制创新就成为走出行政复议困境的一个重要课题。

二、建立行政复议委员会是走出行政复议困境的体制创新之举

近年来，我国行政复议制度的种种体制缺陷，以及由这些缺陷导致行政复议被人称为“维持会”以及“官官相护”浓厚的问题，引起国务院的高度重视。在2006年12月召开的全国行政复议工作会议上，国务院对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署。国务院法制办公室于2008年9月发布的《通知》中指出：“根据行政管理体制改革的要求和步骤，在行政复议委员会试点过程中探索并逐步推行相对集中行政复议审理权，可以有效集中现有分散的行政复议资源，有效强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥，也是在不大规模增加现有编制的前提下，加强行政复议力量的途径。”可见，行政复议委员会试点的目标之一，就是“强化政府依法解决行政争议的功能”，这应当是行政复议体制创新的目标所在。

（一）国外和我国台湾地区行政复议委员会的经验

从世界范围来看，行政审查制度已经与司法审查制度形成了各有分工、密切合作、广为衔接的共生共存的关系。而具有专业和效率优势的行政审查，在经济全球化和福利国家现象进一步蔓延的情况下，已为传统司法审查所不可替代。9行政审查机构的独立与公正、对专业化的要求，以及采用的保障公正解决行政争议的制度，是世界各国和地区行政审查制度得到民众认可的理由所在。在与我国行政复议委员会试点工作相类似的制度方面，韩国的行政审判委员会和我国台湾地区的诉愿审议委员会制度，非常值得我们关注。

韩国《行政审判法》规定，原则上以做出行政行为的行政机关的上级机关为复议机关。在各种复议机关之下，均设置了行政审判委员会。该委员会不是一个单纯依附于行政复议机关的咨询机关，而是实际上承担着审理复议案件并最终得出复议裁决结论的职责。行政审判委员会针对当事人的复议申请终结审理之后，应当以决议的形式确定裁决的内容，并通知复议机关。而复议机关接到行政审判委员会的通知之后，应当毫不迟疑地依照行政审判委员会的决议内容，做出最终的裁决。应当注意的是，根据《行政审判法》第31条，复议机关必须“依照”行政审判委员会的决议内容，即必须受行政审判委员会关于复议结论的决议的羁束，不得做出与其内容不同的裁决。这一规定无疑加大了行政审判委员会在复议中的自主性和独立性。同时，《行政审判法》在各行政审判委员会的构成上做了较为详细的规定。地方行政审判委员会由15名以内的委员组成，委员长由复议机关负责人担任，也可以由其下属的公务员代行其职务。国务总理行政审判委员会由50名以内的委员组成，委员长由法制处处长担任，也可以由其下属的公务员代行其职务。无论是地方行政复议机关下设的行政审判委员会，还是国务总理行政审判委员会，其委员除了是复议机关的公务员（地方行政审判委员会的情形下）或者是总统令规定的行政机关的公务员（国务总理行政审判委员会的情形下）之外，都必须是符合下属条件的人士：有律师资格的人士、在高等教育法第2条第1项或者第3项规定的学校中担任或者曾经担任教授法律学等的副教授以上职务的人士以及曾是行政机关4级以上公务员的人士或者其他有行政复议知识和经验的人士。而且，行政审判委员会开会时，必须有过半数的来自复议机关外部且符合上述三项条件之一的人士参加。国务总理行政审判委员会还设有两名常任委员，作为特别职务国家公务员，由法制处处长在3级以上公务员并有3年以上工作经验的人士以及其他有丰富的行政复议知识和经验的人士中推荐，经国务总理同意后，由总统任命。委员会会议需由组成人员中的过半数出席并有过半数出席人员的赞成，方可以形成最终的决议。此外，为保证各委员能够公正地审理案件，防止与相关案件或者当事人存在特殊牵连而影响案件的审理，法律还规定了详细的委员回避制度，同时，还明确规定了行政审判委员会的组织、运作以及委员的任期、身份保障等由总统令予以规定。10由此可见，韩国通过《行政审判法》的明确规定，强化了行政审判委员会的独立性和权威性，再加上一些准司法程序的引入（如回避、口头审理等），使行政复议的公正性得到了保障。

我国台湾地区共设置了60个诉愿机关。在“中央”一级，共有“行政院”以及包括“财政部”、“经济部”、“内政部”等所属部门在内的34个诉愿机关；在“地方”一级，共有“省”、“市”、“县”政府26个诉愿机关。地方政府所属部门不再专门设置诉愿机关，而由政府集中力量办理诉愿案件。诉愿机关的案件承办机构，一律采取诉愿审议委员会的形式。以台北市为例，台北市政府的诉愿委员会由十七位委员组成，按照法律规定应当有二分之一以上的委员是专家，但台北市的诉愿委员会实际上专家占2/3的比例。11我国台湾地区“诉愿法”第52条规定：“各机关办理诉愿案件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。诉愿审议委员会组织规程及审议规则，由主管院定之。”该法第53条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”与韩国基本一致的是，诉愿审议委员会作为受理诉愿机关的内部单位，不具有机关的地位，并且诉愿决定是以复议机关名义对外行文。依照“诉愿法”的整体精神，委员会之决定采取多数决而毫无例外，应认为机关首长无论对本机关职员之兼任委员者，还是对自外界遴选的委员，均不得影响其独立判断。诉愿委员会采取混合组成方式，即要兼顾业务专长和客观公正，并增强诉愿决定的公信力。12

韩国和我国台湾地区的经验表明，通过建立由多方人士组成的行政复议委员会制度，可以汲取社会资源审理行政复议案件。同时，通过行政复议委员会制度所形成的专业性和权威性，可以有效地保障行政复议的公正性和公信力，增强公众对行政复议决定的可接受程度。而我国目前所进行的以“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”为主要内容的行政复议委员会试点，正是在总结我国行政复议制度的成败得失，并在借鉴这些有效经验的基础上进行的。

（二）我国行政复议委员会试点的实践在一定程度上实现了体制创新

对于行政复议制度自身存在的诸多问题，理论和实践部门都尝试从不同角度予以解决，尤其是实践部门对于改革行政复议制度表示了极大的兴趣和热情，近年来诸如敞门接待、网上申请、积极受案、实地调查、阳光听证、多元结案等措施都是各地对行政复议制度改革的积极探索。13这其中由国务院出面开展的行政复议委员会的试点工作尤其为相关部门所重视。

根据《通知》的要求，必须“探索建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。行政复议委员会可以由主任委员、副主任委员和一般委员组成。主任委员原则上应当由本级政府领导担任，副主任委员由本级政府法制机构负责人担任，一般委员可以由经遴选的专职行政复议人员和专业人士、专家学者等外部人员担任。行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及行政复议委员会的其他日常工作”。这就为各地行政复议委员会试点工作明确了基本的框架。根据这一思路，试点地区的省、市、县均设立相应的行政复议委员会审理行政复议案件，在一定程度上实现了行政复议体制上的创新。

根据实践的情况，行政复议委员会试点在优化行政复议资源、保证行政复议质量、提升行政复议公信力等方面取得了明显的效果。第一，吸收外部力量参与行政复议案件审理，保障行政复议的公信力和权威性。黑龙江省行政复议委员会试点较好地解决了因行政复议职能分散导致行政复议人力资源分散、办案力量不足的问题，按照科学决策、民主决策、依法决定的要求，根据专业特长，选择人大代表、政协委员、法学专家、执业律师、相关行政复议人员参与具体案件的研究处理，并按照民主集中制原则行使决策权，既可以监督政府依法行使职责，保证案件处理的公平、公正，也可以有效解决单纯由上级主管部门裁决案件使公民产生“官官相护”的疑虑，增强了行政复议决定的说服力和社会公信力。北京市现已聘请30位学有所长的专家学者任非常任委员，直接主持案件听证，并进行实地调查取证等工作，同时还建立了非常任委员工作考核评价机制。截止2010年上半年，北京市政府行政复议委员会共召开行政复议案件审理会议18次，审议重大、疑难行政复议案件44件。哈尔滨市行政复议委员会中的市政府以外的“外部委员”，占委员总数比例高达81％。目前，全市行政复议受案量已经大大超过全市行政诉讼案件数量。行政复议委员会相对独立的审理地位，老百姓较为认可，权衡后多数愿意找上门。第二，实现了行政复议资源的集中与优化，行政复议的独立性得到了强化。黑龙江省行政复议委员会采取集中受理、集中审查、集中决定依法应当由省政府及省直单位受理、审查、决定的行政复议案件，省政府和省直单位不再单独受理、审查、决定行政复议案件，省政府和省直单位分别按照行政复议委员会主任委员或者行政复议委员会决定意见作出行政复议决定，由行政复议委员会办公室送达案件当事人。广东省中山市所有案件均由行政复议委员会独立审理和议决，原行政复议机关不再参与。第三，保证了复议案件的质量。如在2009年全国行政复议平均纠错率为33.59％的情况下，黑龙江省政府行政复议委员会的纠错率已经达到47％，不仅远远高于全国平均水平，也比实行行政复议委员会制度以前该省各政府部门分别办理行政复议案件的纠错率仅为8.5％的比例高出几倍。同时，以前的行政复议维持率在90％以上，而现在维持率只有28％。其创新行政复议体制机制的成果，是在已审结的案件中没有一起诉讼的，没有一起信访的，真正实现了定分止争、案结事了。同样，自2009年中山市开展试点以来，经过行政复议之后再去法院行政诉讼的，行政复议决定没有一起被撤销。第四，行政复议逐渐成为解决行政争议的主渠道。自2009年至2010年5月中旬，黑龙江省政府及其部门受案807件，案件量比2008年同期上升明显。另外，2010年前4个月，按照行政复议委员会机制运转的中山市，行政复议受案数同比增长近3倍，达240宗。这一受理数量超出同级法院20％，而同期信访案件则下降10％。14对此，国务院法制办负责人也表示，在土地征收、城镇拆迁、劳动社会保障、信息公开等社会热点领域，群众越来越倾向于选择行政复议作为理性维权的重要途径。15这表明，我国行政复议委员会试点工作已经取得初步成效，其公信力正在在逐步复苏，社会公众的可接受程度也在逐日提升。

笔者认为，我国行政复议委员会的试点为行政复议制度逐步走向独立和公正奠定了基础。行政复议委员会的构建将行政复议工作从现有的各部门中剥离出来，有了自己的组织和机构，势必会在政府组织中凸显自己的功能和作用，这就直接促进了行政复议制度的独立化发展。另外，根据目前试点的情况，行政复议委员会对于对行政复议案件最终结果具有不同程度上的决定权，这就使得行政复议委员会成员更能充分表达自己对于案件审理的意见。同时，借助行政复议委员会的设立统合分散在政府各个部门内的行政复议力量，可以达到在不增加行政复议人员、经费的基础上迅速提升行政复议工作的地位，彰显其独立地位。而且，通过引入社会力量，吸收专业法律人士参与案件的审理工作，可以实现法律专业知识和行政管理经验的统一，从而在实质上使行政复议质量提高，更能保证结果上的公正和权威。因此，由国务院为主导推进的行政复议委员会制度试点，为我国行政复议制度的进一步改革创造了一个契机。行政复议制度不仅仅具有对行政机关行政行为的监督功能，而且主要具有解决行政争议、实现社会和谐的功能。这一理念在我国行政复议委员会制度的试点过程中已经得到了逐步彰显。

三、修改《行政复议法》促进行政复议委员会体制的规范化和法治化

行政复议体制改革的影响不仅仅局限在行政复议组织的调整上，而且对于行政复议制度的整体改革都有推动作用。特别是行政复议委员会的设立，对于我国行政复议制度的理念可以说是起到了一种颠覆性的作用。行政复议委员会的设计是基于行政复议应当是一种准司法性质活动的理念，其与《行政复议法》中对于行政复议仅仅是一种“内部监督制度”的定位截然不同。行政复议委员会的设立，使行政复议制度逐步摆脱了行政化的色彩，增加了行政复议案件审理的公平性，更加注重了公民权益的保障，也更有益于化解行政争议。我们应当摈弃原先的“行政机关内部监督制度”的理念，在各地行政复议委员会试点的基础之上进一步深化，以化解行政纠纷、解决行政争议和对公民权利进行有效救济为主的思想去设计行政复议体制。因此，通过法律的方式确立行政复议委员会制度，从而使其进一步规范化和法治化，就成为《行政复议法》修改中的一个重要内容。

第一，改革我国现行行政复议体制，优化行政复议资源。改革的主要内容，就是基本取消各级政府主管部门的行政复议管辖权，确立以县级以上政府为主的行政复议体制。因此，法律应当规定，在国务院和省（自治区、直辖市）、市、县（区）政府逐级设立行政复议委员会，并在行政复议委员会之下设行政复议办公室作为其常设机构，也具有对行政复议委员会所管辖之外案件的管辖权。当然，一些专业性较强的部门（如商标、专利等）可以保留行政复议权。通过这样的改革，一是可以使各级政府部门逐层进行行政复议而产生的行政复议力量分散的局面得到较为彻底的改变，实现行政复议资源的集中和优化；二是可以消除政府部门复议自己所主管部门的行政行为因“条条管辖”而产生的不公正现象，保证复议结果的公正。

第二，明确行政复议委员会的地位与组成。曾有学者建议撤销各行政机关办理行政复议的职权，按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会。16但笔者认为，设立完全独立于政府之外的行政复议委员会既不符合我国国情，也与国务院要求的“政府主导、专业保障、社会参与、民主决策”的行政复议体制改革方向不符。因此，应当在保证行政复议委员会独立性和公正性的前提下，在县级以上政府设置与各级政府相配套的行政复议委员会。在此基础上，明确各级政府与行政复议委员会的关系，即对于行政复议委员会依法作出的决定，各级政府应当执行，并以政府的名义对外作出行政复议决定。政府对于行政复议委员会的决定有异议的，可以书面提出要求召开行政复议委员会会议进行审查，并可派员参与会议讨论，但没有表决权。行政复议委员会的最终决定为行政复议决定。同时，在行政复议委员会的组成上，应当明确规定学者、专家和政府以外的法律实务部门的人数的比例不得少于总数的二分之一。这样既保证了我国行政复议体制改革与我国现行行政管理体制相适应，又保证了行政复议委员会的相对独立。更重要的是，这与我国现行实践中行政复议委员会的试点内容基本一致，保持了制度实践与发展的延续性和稳定性。

第三，明确区分行政复议委员会及其办公室的审理权限，实现繁简分流。《通知》建议：“区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。要明确行政复议委员会和行政复议委员会办公室的职责分工，在充分探索的基础上，明确哪些案件可以由行政复议委员会办公室直接审理并以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定；哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。”对此，各地实践情况不一。如北京市没有按照《通知》的建议做出区分，仅仅要求重大复杂的案件要经过行政复议委员会审议，且审议的结果属于参考性质。贵州省则基本按照《通知》进行，将案件按不同层次审理；在前两个层次中，行政复议委员会及其办公室虽然是以行政复议机关的名义作出行政复议决定，但拥有实际的议决权；在第三层次的案件审理中行政复议委员会的决定处于咨询参考地位。中山市则直接明确行政复议委员会是行政复议案件的议决机构，行政复议机关需要遵循行政复议委员会的决议，行政复议委员会实质为行政复议的决定机关。笔者认为，法律应当对行政复议委员会审理的范围作出明确规定，明确重大复杂的案件由行政复议委员会审理，而一般案件则可以由行政复议委员会办公室进行审理，并都以所在政府的名义作出行政复议决定，从而将行政复议案件繁简分流，实现行政复议的公正和效率在一定程度上统一。

第四，行政复议委员会或行政复议办公室设专职行政复议人员。《行政复议法实施条例》明确要求行政复议机关应当配备专职行政复议人员。在行政复议委员会的试点工作中，行政复议委员会的委员成员包括政府人员，也包括以法律专家为主的社会人士，没有提到专职行政复议人员的配备。试点单位试图通过引入法律专家等社会力量解决这一问题。而且，从试点情况看，对于一般的行政复议案件采用委员集体讨论的不多，而是由行政复议办公室复议人员处理，这就产生了对专业行政复议人员的需求。由于行政复议委员会兼职委员都有本职工作，不可能专门从事行政复议工作，行政复议的日常运转应由行政复议委员会或办公室的专职工作人员进行。因此，笔者认为修改后的《行政复议法》应当明确规定专职行政复议人员的配备，并规定其应当具备的专业素质（如通过国家司法考试等）。

第五，以公正解决行政争议为核心，完善行政复议委员会及其办公室审理、决定行政复议的程序。目前实践中各地行政复议委员会审理、议决行政复议案件的具体程序不尽一致，这种根据各地特点所进行的探索无可厚非。然而，作为一项行政救济制度，其程序理应统一。为此，应当以保证行政争议的依法解决、行政纠纷的公正化解为基本目标，构建行政复议委员会审查启动程序，委员会会议公开审理程序、议决程序，行政复议机关以行政复议委员会议决内容作出行政复议决定的程序以及行政复议委员会委员告知程序、申请或主动回避程序等，从而保障行政复议委员会体制的有效运行。

第六，明确行政复议委员会的责任机制。一般而言，行政复议委员会以集体讨论、民主表决的方式作出行政复议决定，理应由集体负责。然而，不能排除个别委员有可能出现滥用职权、阻扰正确的行政复议决定的作出或者严重违反公正立场的行为（如私下会见当事人、非正常地透露会议信息等），因此建议在修改后的《行政复议法》中建立行政复议委员会委员责任追究制度，行政复议委员如有明显违纪违法行为的，或者行为明显不当的，应依法追究法律责任，其中包括委员资格的取消等。

我国行政复议制度的改革，应当以强化行政复议的解决行政争议功能为主要目标。要实现这一点，就应当在制度上保证行政复议公正性的有效实现。“一个法治国家，如果把法律救济请求跟消极后果捆绑在一起，就不仅会给公民留下可怕的印象，而且也违背了广义上的信赖保护原则，并且还会让人怀疑，这种救济，实际就是对那些不愿意痛快地忍受不利行政行为的相对人的‘惩罚’。”17因此，由国务院为主导推进的行政复议委员会制度的构建，不仅为现阶段我国行政复议工作的科学化奠定了基础，更为重要的是，为我国行政制度功能的发挥提供了一个契机，更为我国《行政复议法》的修改与完善提供了相当丰富的实践基础。可以说，我国行政复议委员会体制的实践和今后行政复议体制的改革，将是我国行政复议制度的价值功能得以充分发挥的重要起点。

注：

1《行政复议法修改进程紧锣密鼓》，《法制日报》2010年12月20日。

2原国务院法制办公室主任杨景宇1998年10月27日在九届全国人大常委会第五次会议上所作的《关于《〈中华人民共和国行政复议法（草案）的说明〉》。

3刘东生：《行政复议制度发展障碍分析》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第8卷），法律出版社2005年版，第345-347页。

4、9方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，《外国法译评》2004年春季号。

5《遭遇行政纠纷申请行政复议应是您的首选》，《法制日报》2009年2月19日。

6行政相对人通过信访申诉的案件数量居高不下，远远超过行政复议量。1994-2004年，全国县级以上党政机关的信访量持续上升，2000年突破1000万件（人）次的大关，达到1024万件（人）次，2005年以后虽然有所下降，但仍在1000万件（人）次以上的高位运行，与行政复议量形成了鲜明的对比，以2005年为例，信访量达到1265.6万件，而同年行政复议案件只有90624件。这其中有相当比例的信访案件本来属于行政复议范围，依法应当并且可以通过行政复议解决的，这类潜在的行政复议案件是实际发生的行政复议案件的好几倍。参见金国坤：《行政复议委员会：行政复议困局的突破口》，《国家行政学院学报》2009年第6期。

7刘晓鹏：《政府强化“自我纠错”依法化解行政争议》，《人民日报》2007年8月2日。

8贺荣：《行政争议解决机制研究》，中国人民大学出版社2008年版，第248页。

10参见吕艳滨：《韩国的行政复议制度》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第400-403页。

11刘莘：《台湾诉愿制度见闻录》，《法制日报》2010年10月20日。

12李洪雷：《我国台湾地区的诉愿制度》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第551页。

13《地方涌动优化行政复议创新潮》，《法制日报》2009年2月19日。

14参见《黑龙江创新行政复议方式力克“官官相护”》，《法制日报》2010年6月1日；《行政复议委员会应运崛起》，《法制日报》2010年7月1日；《行政复议纠错率高达47％》，《法制日报》2010年8月6日；《中山市创新行政复议制度》，《法制日报》2011年1月6日。

15《行政复议委员会12个省区市试点有效化解“官民”纠纷》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/ 06/c_12415180.htm，2011年1月19日访问。

16周婉玲：《试论我国行政复议制度的改革》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第64页。

17[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，法律出版社2003年版，第126页。