农村群体冲突的治理现状及其解决路径

贺佃奎

(仲恺农业工程学院，广东 广州 510225)

近年来，我国农村群体冲突时有发生，对社会影响较大的群体性事件发生呈上升趋势，在个别地方，甚至出现了“社会泄愤事件”，从而引起骚乱。这些现象说明，农村的社会问题已经成为影响我国社会稳定的一个突出问题。因此，如何对农村群体冲突进行有效的行政治理，维护当前的社会稳定，推进改革的顺利进行，成为各级政府、部门以及学者面临的一大课题。

目前，国内一些学者对于解决农村群体冲突的模式进行了深入的探讨，提出了很多有价值的观点和方案。其中，徐士兵主张要“扩大农民的利益表达渠道”［1］;张善燚主张采取多元化的解决办法［2］;于建嵘提出通过综合改革来治理农村群体冲突，“启动以县级人民代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的综合县级政治改革”［3］;应星主张建立“协调利益关系的机制，包括利益表达、利益博弈及制度化解决利益冲突的机制”［4］。此外，很多学者还提出，法治社会应当逐步通过法律来解决农村群体冲突，即通过诉讼的方式来解决，这是法治化解决冲突的方案。

农村群体冲突到底应当用什么方式来解决，这首先要考查事实、了解现状、审定概念，通过对比分析，最终确定最优方案。

近年来，我们对广东省部分农村地区进行了实地跟踪调查，发现当前农村群体冲突主要是围绕自然资源的分配、占有、利用等原因而产生的。具体体现在征地、村际资源划分、企业环境污染、农村政务中关于资源的转移、利用等方面。这些冲突，一言以蔽之，可以统称为物质利益冲突。这些冲突主要是由于工业化进程中资本力量向乡村拓展空间所引起的，由于体制的原因，这些冲突往往演变成基层政府与农民群体之间的冲突。在冲突中，农民不但采取写信反映、诉讼等常规方式，而且也常常采取集体行动的方式进行维权，具体表现为集体上访、群体阻挡与对抗、群体聚集(游行示威、静坐、下跪)等。在我们调查的27件农村群体冲突案件中，100%的冲突都是采取上访的方式。其中，到北京上访的占上访总数的17%，走司法程序解决问题的约占21%。虽然农民的集体行动也属宪法规定的权利，但是，由于客观历史原因与环境等因素，往往被视为体制外的行动而被政府所不容，故冲突不断且呈复杂化的趋势。

在农村群体冲突中，作为冲突一方的基层政府是以行政管理者的角色出现的，他们的行为和策略对农村群体冲突的消化和消解起着主导的作用。因此，我们首先应当了解基层政府处理农村群体冲突的方式和方法。

一、目前基层政府处理农村群体冲突的模式

根据调查，目前基层政府处理农村群体冲突的办法与模式主要包括以下几种:

(一)教育说服型

当基层政府与农民发生冲突之始，政府视之为“人民内部矛盾”，往往采取说服教育的方法，为了让农民接受条件，一些地方政府甚至采取全方位动员的办法以求解决问题。例如，陕北某市政府面对三岔湾村农民抛荒这一“罢耕”行为，曾指派与该村有亲戚关系的机关工作人员专程回到村里进行劝说，并与这些工作人员的年终考核挂钩。一些地方政府人员还采取了分化瓦解的策略，一方面，寻找那些带头“闹事”农民的违法、漏税证据，并以此相威胁，逼迫其接受条件;另一方面，对于带头接受条件的几位农民给予一定的奖励，形成示范效应。还有一些地方政府则采取虚假承诺的方法，等冲突平息后却不予兑现，农民对此往往无可奈何。

(二)强制压服型

强制压服型主要体现在三个方面:一是一些地方政府单方面作出决定，比如，在征收农民土地的过程中，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，政府确定土地补偿价格，要求农民必须接受;二是在说服教育无效的情况下，采取行政强制手段，强行改造土地的面貌和特征进行建设;三是当农民聚集不散或者出现聚众闹事的情况时，政府采取驱众抓首的方式，出动警力驱散聚集的群众，抓捕为首闹事者。由此导致了一系列失范行为，部分群众在“法不责众”的心理支配下丧失理智，不顾法律，甚至砸警车、殴打政府工作人员、冲击政府机关等。动乱持续一段时间后由于带头人被抓，群龙无首，再加上畏惧强大的政府力量，群众只好接受条件，表示屈服。

(三)强制放任型

政府与农民的冲突是一种群体博弈，双方冲突的结果、利益获取众寡取决于双方力量、智慧等多种内外因素。一般来讲，政府占绝对优势，但是，在有的地区政府采取强制措施后，由于村民集体全力对抗，政府往往无可奈何，只好听之任之。一些农村地区由于宗族势力强大，村民群体异常团结，当警察抓到为首闹事的人员后，全体村民甚至多个村落的村民男女老幼一起上阵，一些村民甚至抢回被抓人员，或者又扣留了一些政府人员为人质，此时政府只好选择撤出警力或用被抓的村民“首领”换回人质的办法，双方暂时回到“相安无事”的状态。这种博弈，也使个别村成了强势村，村里陷于“无人敢管”的状态，放任自流;一些工程也变为“烂尾”工程，土地长期荒芜。

(四)协商型

一些基层政府与农民发生冲突，比较重视公平与民主程序，反复与农民进行协商，认真听取农民的意见，最后达成协议。具体表现在:一是在征地时尽量与农民协商，充分考虑农民的利益要求，提高补偿标准，满足农民的后续生存要求，或进行土地置换，使农民的利益尽可能不受损失;二是提供社会保障，解除农民的后顾之忧;三是为农民提供免费培训，提高农民的谋生能力;四是比较公正地处理农民与其他利益主体的矛盾。由于这些办法充分考虑了农民的利益和要求，政府与农民之间进行了有效的沟通，从而避免和解决了彼此间的冲突，使农村社会呈安定态势。

(五)非公开、拒越级上访型

按照群体冲突是否被公之于众、是否允许越级上访，可以将之分为公开型与非公开型、拒越级上访型与非拒越级上访型。目前，我国农民与基层政府的冲突，尽管在基层表现得较为突出，但是，在外界却显得悄无声息。这是因为，基层政府在处理与农民的冲突过程中一般采取两个压制性措施:一是不准越级上访。有的地方甚至规定，越级上访违法，不少地区甚至有劫访现象。二是拒绝媒体报道。在发生群体事件的情况下，政府以“家丑不可外扬”的传统古训，遵循冲突信息扩散范围最小化的原则，尽量使外界感觉不到冲突的发生。原因之一就在于，一些地方一旦发生群体冲突，基层政府的官员就可能被问责。

二、基层政府运用处理农村群体冲突模式导致的后果

目前，基层政府处理农村群体冲突的模式可以分为强制解决模式与协商解决模式两类。这两类截然对立的处理模式会导致完全不同的后果，对比两类模式，是找到正确解决农村群体冲突有效方式的重要途径。

(一)强制解决模式导致的后果

政府采取强制解决农村群体冲突的办法如果顺利完成，从政府的角度讲，则行政效率高，办事速度快。例如，在征地过程中，如果用强制方式解决问题，可以迅速征得土地，企业马上就可以到位，经济增长速度立刻显现，展现了“良好”的外商投资环境，这是强制解决模式的优点。

但是，政府强制解决群体冲突有时也会导致冲突加剧。一种情况是，基层政府采取强制的办法解决问题，并且利益标的已经执行，虽然农民强烈反对，但是，该征的地已经征了，实体问题得到了解决。另一种情况是，政府采取强制的手段解决问题，但是，由于农民的反抗，使利益标的无法执行，实体问题得不到解决或只能部分解决。这两种情况是目前基层政府用强制的办法解决问题的常态结果。在第一种情况下，虽然实体问题得到解决，但是，冲突依然存在，这是因为不满情绪在不断积聚，随时会寻找宣泄出口;在第二种情况下，实体问题没有解决，群体冲突仍在进行中，冲突还会围绕原来的问题继续下去。因此，在上述两种情况下，群体冲突都没有得到最终解决，而是处于冲突中继阶段。应星也认为，基层政府对行动精英惯有的强力持续打压使得冲突产生了巨大的气场，“行动者反贪争利，双管齐下;前赴后继，同仇敌忾;不达目的，誓不罢休”，“使农民的抗争变成了为获得人格尊严和底线承认的殊死斗争”［5］，这就导致了冲突的不断升级。

库赛将群体冲突概括为两种类型:一种是现实性冲突，另一种是非现实性冲突。“目的在于追求没有得到的目标的冲突可以叫做现实性冲突，因为这些冲突不过是获得特定结果的手段。相反，非现实性冲突……起因于至少其中一方释放紧张状态的需要”［6］。这里所说的非现实性冲突，实质上就是实体问题虽然解决，但是，群体的不满情绪却并没有化解，从而在偶然的事件中释放的情况，这方面的典型案例有重庆的万州事件、贵州的瓮安事件等等。这些事件开始时都是以一件普通的民事纠纷或刑事案件为导火索，瞬间聚集了成千上万民众，从而酿成严重危害社会的骚乱。这是实行强制措施后表面平静实则潜流汹涌的必然后果。

从意识形态来看，强制的方法也使农民产生了强烈质疑政府的行为，形成了合法性怀疑。几十年的意识形态教育讲的是:人民政府爱人民，全心全意为人民服务，而当政府动用警力制裁农民时，特别是当农民认为自己是在维护合法权益时，这种质疑就更加强烈，这对执政党的执政基础也构成了挑战。

与此同时，作为强制解决措施的辅助性措施——非公开、拒越级上访措施，也对群体冲突的解决起了阻碍作用。采取强制措施的本意是为了防止群体冲突的扩散，但是，往往事与愿违，这种解决措施实际上对群体冲突起着助推的作用。

第一，农民有理由怀疑自己受到了不公平的对待，即使此时基层政府比较好地保护了农民的利益，但是，不允许公开、不允许上访，这就给农民一种具有不可告人目的的感觉，这反而使农民更加坚定了寻求上级帮助的决心，这也是导致农民永不停止地进行上访的一个重要原因。所以，这种措施人为地加剧了政府与人民之间的不信任感，陡然增大了政府与人民的对立与隔阂。

第二，阻碍了农村群体冲突的体制内和平解决之路。当农民的利益受到侵害时，首先想到的是依靠各级党政部门解决问题，这是相信党的具体表现，也是解决纠纷的正常途径。而非公开、拒越级上访的政府行为，则使农民在体制内解决问题的和平路线受阻，不能正常使用体制本身提供的各种救济手段，因此，不得不采取集体行动的方式，以农民集体的力量与基层政府进行或明或暗的对抗。一些地方农村群体冲突长期不断的部分原因即在于此。

(二)协商妥协解决模式导致的后果

基层政府与农民群体之间通过协商的方式解决群体冲突，达成合意，往往会产生以下后果:

第一，从协商妥协的过程来看，由于达成的协议是出于双方自愿，承诺来自于内心，因此，冲突得到了真正解决。因为，如果因之而继续发生冲突，就会受到良心的内在谴责和协议的外在制约，即使反悔，也只能顺其自然，接受现实。另外，由于是在和平的方式下解决问题，农民群体该用的手段业已用尽，在此情况下达成的妥协实属必然，因此，问题得到基本解决。

第二，从实体角度来看，双方都有妥协和让步，与最初的期望相比，彼此都有所损失。但是，正是由于双方的妥协和谅解，反而取得了共赢的效果。毕竟由于冲突的解决，促进了经济的顺利发展，而经济的顺利发展又会使各方受益。例如，在征地冲突中，冲突的有效解决可以使各项建设顺利开展，由此带动地价的上涨，农民可以借此获得更大的利益。更重要的是，由于冲突的解决，双方不必将大量的人力、物力投入到上访、抗争等不必要的消耗当中，为各方赢得了更多的发展精力。所以，协商一致的冲突解决方式实属一种共赢博弈，相反，强制解决冲突的方式则是一种零和博弈。

第三，从社会心理的角度看，人都有“自由意志”，即按照自己的意志行事。如果这种意志是在尊重法律、不损害他人利益的前提下实现的，这才是真正的“自由意志”。“自由意志”产生的效果:一是个人的心情舒畅，因为弘扬了主体性，体现了自我价值;二是自我负责，如果行动受挫，当事人会将责任内化，反省自我，责备自己，而非向外攻击。在协商妥协解决问题的情况下，个人或团体由于是根据自己的意志而行动，因此，不存在压制的问题，自己的意志得到了实现，不满情绪无法生成，更不可能积聚，群体冲突得以避免，这就从根本上解决了冲突的根源问题。

三、政府处理农村群体冲突的路径选择

基于上述对比，我们认为，当前的农村群体冲突集中表现为基层政府与农民的冲突和力量对话，在此情况下，由于司法不能制度性地防止行政权的干预，因此，依靠法治解决群体冲突的路途遥远，而其他解决途径最终也要回归到基层政府与农民关系结构这一基本层面上来。所以，解决农村群体冲突之路还应当在冲突双方的互动关系中寻找。目前，协商共决是解决农村群体冲突行之有效的方法。

当前的农村群体冲突，其性质是物质利益冲突，是政府权力与农村财产权利的争夺，这种矛盾是经济矛盾。因此，农村群体冲突是可以调和的，可以用协商的方式或议价的方式加以解决，而不宜用强制的方式硬性处理。从法理上来说，政府与人民的关系是委托代理关系，人民是主人，政府是公仆，公仆处理主人的财产，理应与主人商量，这是协商共决的法理依据。从前面关于强制处理与协商处理的后果对比中我们也可以看出，即使效率较高，强制的方式会导致怨恨、不公甚至腐败;协商则能营造心情舒畅与和谐，从而产生共赢。和平是理性、宽容的外表，暴力是狭隘、盲目的外衣。协商就是建立在理性与宽容基础上的人类仁善行为。上述三个理由说明，协商解决比强制解决更有效。

运用协商共决的方式解决农村群体冲突，必须各种方法多管齐下，只有这样，才能真正有效地化解群体冲突。协商共决主要包括以下三个层面:

(一)政府与农民直接协商共决层面

政府在处理与农民利益直接相关的问题时，如征地纠纷等，应当通过直接与农民协商对话的方式来解决。这种协商方式包括座谈会、恳谈会、听证会等。听证会是法治社会最主要的协商形式，它可以使公民代表直接在公开的、法定的场合里陈述看法，提出证据，最后双方在合法的基础上解决纠纷，从而避免非和平的、体制外的冲突和对抗。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》等都有类似的规定，即涉及“关系群众切身利益”的处罚或价格，公民有举行听证会的权利。当然，在听证会上，利益矛盾是不可能迅速得到解决的，这就要反复协商，举行多次听证会，直到问题合法解决为止。美国法律规定，在政府征地时走完协商和听证程序至少要经过“九个月时间，而实际中往往需要二至三年时间”［7］才能完成征地。通过公开听证协商解决群体冲突的成功案例就是浙江省龙泉市与龙渊一村协商征地及补偿案［8］。在本案中，政府与农民在征地过程中注重协商妥协，如反复谈判、举行听证会等，政府充分考虑到农民日后的生活和出路，尽量满足农民未来生存与发展的需要，最后问题得到妥善解决。再如，广州市在城中村改造中，注重与农民协商，采取一村一策的政策，政府先征求农村的意见，在此基础上形成各具特点的改造方案，长期的酝酿与反复的协商使广州市城中村改造波澜不惊，没有引起大的群体冲突。

(二)自主协商共决层面

这种协商发生在平等利益主体经济互动过程中。如开发商、工业企业需要使用农村土地或企业排放造成周边农村环境污染等情况时，企业为了自身的经济利益而利用农村土地，不属于“为了公共利益而征收集体土地”，因而完全属于私法自治的范畴，双方的问题完全由双方协商合意来解决，利益问题由双方当事人自行解决。此种解决方式往往产生两个结果，要么谈判成功，项目顺利进行;要么谈判失败，双方退出，在排除犯罪的情况下，不可能有群体冲突的发生。此时政府作为公共利益的代表，处于中立地位，并不过问双方的具体谈判。但是，政府也不是无所事事，仍然发挥着重要的作用。第一，政府的宏观规划双方都要服从，如在征地过程中征哪块地，是否可以征，用途如何，都要服从政府的宏观规划;第二，政府有权对项目的环境影响进行监督和检查，以保证项目不得损害公共利益;第三，政府虽然不直接介入利益之争，但是，应当以公共利益代理人的角色出现，以税收的方式调节双方的收入分配。如果基层政府能够做到不与民争利的中立状态，群体冲突发生的概率将会大幅降低。近年来，各种企业利用农民的土地获取超额利润，大肆圈地、屯地，而由于制度的原因，政府在其中往往起着关键的作用，这种状况致使农民心理严重失衡和利益受损，这必将引起后续的矛盾冲突。因此，基层政府应当审时度势，淡出土地市场，将商业交易交还给企业与农民，这是消除冲突、建立公正政府的必然方向。

(三)立法协商的层面

法治社会必须依法治理，但是，法律必须是公正的良法，是公议的结果，即“人民的声音是最高的法律”。政府治理所依据的法律应当是各个社会群体充分协商的结果，它体现了各个利益群体之间的利益平衡，这样才有了公正，即公议产生公正。《中华人民共和国立法法》第34条规定:“列入常务委员会会议议程的法律案、法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这是我国第一部关于立法听证协商方面的规定。2001年，国务院制定的《行政法规制定程序条例》第22条规定:“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”这是我国在立法协商方面的一个重大进步，是法律获得公议的重要一步。但是，诸如《中华人民共和国土地管理法》这个重大的涉及亿万农民乃至全国人民根本利益的大法却没有或不能进行充分的协商或听证，致使其公议不足，严重地剥夺了农民处理财产的议价权、保护权利的诉权等权利，在处理群体利益方面严重失衡，这是导致农村土地纠纷频发的重要原因。目前，亟须加强法律协商工作，特别是涉及农民群体利益的法律应当经过农村群体的充分讨论，认真吸取他们的意见建议，达成立法层面上的利益平衡，这是消除农村群体冲突的治本之道。要在广大农村实现立法公议，就要使农民由群众转为群体，成立自下而上的农民组织，通过参与立法来保障自己的权益。目前，我国作为压力集团存在的利益群体“中房协”、“外资协”等在立法工作中发挥了重要的作用，维护了本群体的利益。而农民由于比较分散，还没有组织起来形成压力集团，以通过最高层次的立法合意方式来实现自己的根本权益，因此，扩大农民的结社权是解决这一问题的可选择途径。

［1］徐士兵.对农民群体利益表达的认识与设想［J］.湖北社会科学，1999(2).

［2］张善燚.论农村社会冲突的多元化解决机制［J］.湖南公安高等专科学校学报，2001(6).

［3］于建嵘.群体性事件症结在于官民矛盾［J］.中国报道，2010(2).

［4］应星.群体利益的表达行动与社会稳定［J］.司法，2006(1).

［5］应星.“气”与中国乡村集体行动的再生产［J］.开放时代，2007(6).

［6］刘易斯·科塞.社会冲突的功能［M］.北京:华夏出版社，1989:35.

［7］Lisa Bova－Hiatt.接受接收征地中的各方声音［J］.中国改革，2008(5).

［8］石破.“维权叛徒”的理性:龙泉征地纠纷全记录［J］.南风窗，2010(3).