民间组织发展中的社会资本与治理网络——以浙江商会为研究对象

□ 张 超 吴春梅

有关社会资本的研究已显示出社会资本与民间组织之间的内在联系，但研究视角多集中在公民社会、信任合作、民主政治等方面，对社会资本与民间组织之间的内在逻辑本身反而关注甚少，对“民间组织发展中社会资本与治理网络之间的内在逻辑关系”的回答正是本文研究的逻辑起点和终极目标。本文尝试在理论契合研究的基础上，选取浙江商会作为研究个案，从社会资本转型角度考察民间组织治理网络优化问题。作为一种具有鲜明民间特质的“自下而上”的民间组织，浙江商会（行业协会）正面临治理模式转型，其发展形态和演进路径具有典型意义。我们在前期理论和经验研究的基础上提出如下假设：人格依附型社会资本是浙江商会成长期治理网络的主要形态，并造成了当前浙江商会的治理困局；要实现其治理网络优化，浙江商会社会资本应从传统封闭的人格依附走向现代开放的制度嵌入。

一、社会资本与治理网络：基于民间组织的理论契合

战略意义上的社会资本投资需要民间组织的支持。社会资本自20世纪90年代以来作为一种重要的理论解释框架和经验分析工具逐渐成为社会学、经济学、政治学等众多学科关注的焦点，福山、普特南等学者甚至将投资社会资本上升到了国家竞争力和国家战略的高度。“社会资本对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要，但是它的最重要的影响力不在经济生活中，而在社会和政治生活方面。”①［美］弗朗西斯·福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》，彭志华译，海南出版社2001年版，第354页。“社会资本研究方法能够帮助我们制定新的发展战略。例如，目前流行的在原苏东国家加强市场经济和民主制度建设的建议几乎只注重金融资本和人力资本中存在的缺陷（因此要提出贷款和技术援助）。然而，在这些国家中社会资本存在的问题至少也和前两者一样令人震惊。从什么地方入手鼓励‘社会资本形成’呢?引入英国的客运管理局或者基瓦尼斯俱乐部这样的管理方式似乎有点靠不住，但是，为什么不耐心地重新建设本地的公民组织呢?”②罗伯特·普特南：《繁荣的社群——社会资本与公共生活》，李惠斌、杨雪冬主编《社会资本与社会发展》，社会科学文献出版社2000年版，第161页。社会资本存在于广泛的社会关系和网络结构中，而社会组织（家庭、社区、行会和商会、俱乐部和协会等）是社会关系和社会网络结构的主要载体。因此，社会组织特别是民间组织被认为是社会资本的酿造场，鼓励民间组织的发展就等于投资社会资本。③燕继荣：《民主：社会资本与中国民间组织的发展》，《学习与探索》2009年第1期。

社会资本内涵的变迁显示出社会资本可以嵌入民间组织的研究之中。第一个对社会资本进行系统研究的是法国社会学家布迪厄，在他看来，作为体制化关系网络的社会资本存在于特定的工作关系、群体关系和组织关系中。美国社会学家科尔曼认为，作为结构资源的社会资本存在于人际关系结构之中。林南则从社会网络的角度对社会资本作了一个操作化的定义，即社会资本是“行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源”。④［美］林南：《社会资本——关于社会结构和行动的理论》，张磊译，世纪出版集团，上海人民出版社2005年版，第24页。真正使社会资本概念流行起来的是美国哈佛大学的著名学者普特南，他开始将社会资本与社会组织结合起来，将社会资本界定为“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”⑤Putnan、Robert D.，Tuning In，Tuning Out：The Strange Disappearance of Social Capital in America，Political Science and Politic，1995，vol.28，no.20，p195.他认为在公民参与网络中，商业联系根植于社区和家庭结构，这一结构通过各种方式对破坏人们信任关系的人或行为进行惩罚而得到强化。这种公民精神及公民参与所体现的就是社会资本，是经济发展与有效率的政府出现的前提条件。

基于信任的社会资本转型是指由传统封闭的人格依附型社会资本向现代开放的制度嵌入型社会资本的转型，社会资本在多元参与、平等合作、权力分享等现代治理理念的驱动下加快了进入治理网络视阈的步伐。诸多学者认同从社会关系网络角度对社会资本进行定义，普遍认同定义社会资本的四个关键词：“信任”、“合作”、“资源”和“社会网络”，都强调社会资本对于其所有者的收益性和重要意义。因此，社会资本的概念至少包括以下几个基本要素：社会资本是一种社会关系网络；这种关系网络的核心是信任以及建立在信任基础上的合作；行动者可以通过有目的的行动从这种关系网络中来动员和获取稀缺资源；行动者获取这些资源的机会和能力决定了其获得的收益。由此可见，社会资本是指行动者建立的社会信任网络，行动者通过这个网络获取稀缺资源并由此获益。社会资本的数量取决于社会信任网络的规模和数量，其质量取决于行动者从中获取资源的机会和能力，其基本性质和核心要素是社会信任。从信任角度出发，我们可以将社会资本划分为人格依附型社会资本和制度嵌入型社会资本两种类型，前者代表传统封闭的社会资本，建立在人格信任（如传统“熟人社会”基础上的信任）基础之上；后者代表现代开放的社会资本，建立在制度信任基础之上，强调人们之间横向的“弱关系”（weak tie），正是这种“弱关系”为现代社会中的社会整合和治理网络奠定了强大而持久的社会关系网络支持。

民间组织发展中社会资本与治理网络的契合具有可能性和可行性。民间组织社会资本是民间组织内部及外部、个人及组织之间建立的社会信任网络，民间组织通过有目的的行动从网络中动员和获取自身发展所需的各种资源和支持。将民间组织社会资本和民间组织治理网络这两个概念放在一起进行比较分析，发现二者具有内在统一性。民间组织社会资本是以网络状态存在的，通过内外个人、组织之间的社会信任关系形成网络化的联结，从而保持组织、人际间的即时、高度弹性化的相互联通以及资源、能力的动态整合与协作。①李超玲等：《非政府组织社会资本：概念、特征及其相关问题研究》，《江汉论坛》2007年第4期。而民间组织治理网络则是民间组织、组织成员、政府部门等组织内外各个治理主体为了实现对民间组织的共同管理、协调相互之间的利益冲突，通过持续的互动而形成的沟通和对话网络。民间组织治理必须通过其社会资本进行运作，社会资本是其治理网络的表现形态。进一步说，民间组织治理网络优化的过程也是其社会资本转型的过程，即从人格依附走向制度嵌入的过程。浙江商会的治理优化同样遵循着这样一个演进逻辑，经由这个演进逻辑，我们可以清晰地把握浙江商会的演变态势以及未来发展的路径选择。

二、人格依附：浙江商会传统社会资本与治理网络困局

在成长初期，浙江商会的治理网络几乎无一例外地建立在熟人之间的人格信任基础之上，虽然作为一种制度变迁的结果，浙江商会的创立和成长是浙江商人自身需求诱致型制度变迁与政府主导型制度变迁共同作用的结果，制度化合作在其中发挥了重要作用，但由人格信任而形成的人格依附型社会资本一直占据主导地位。目前为止，绝大部分浙江商会还是建立在地缘或乡缘基础之上，组织内部成员相互交往和增强信任的主要手段是关系运作，对组织以外的成员而言更多表现为封闭性和排外性，这也给浙江商会社会资本的整合和进一步增值设置了障碍。以温州商会为例，一些学者曾经指出，温州模式是一种建立在“三缘（血缘、亲缘、乡缘）关系”之上的经济发展模式。温州人通过商会组织建立起了一张遍布全国各地乃至国外的关系网，他们在这张充满了“家乡味”和“人情味”的关系网中建立起了信任、合作和互惠关系。在这种封闭性的关系网中，所建立起来的信任关系是特殊信任而非普遍信任，其社会资本也必然是封闭性的。可以说，温州商会的成功运作在很大程度上应归因于其获得了温州人的家族观念、人情意识以及乡土观念等本土组织资源和文化传统的强力支撑。而对于非温州籍的企业家以及温州商会之外的其他商会而言，温州商会组织的这种“三缘关系”网络恰恰导致了温州商会的封闭性和排外性的另一面相，其与公民社会对于民间组织的开放性和公共性的要求显然是背道而驰的。②陈剩勇、汪锦军、马斌：《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社2004年版，第250页。人格依附型社会资本首先出现在浙江商会内部，进而扩展到浙江商会外部，最终造成了浙江商会带有普遍性的内外部治理网络困局，其主要表现如下：

1、浙江商会内部运作呈现出人格化和精英化特点

民间商会的内部规范是其内部信任和互惠关系建立的前提，直接影响其从关系网络中获取资源的能力。对于商会来讲，健全的内部制度应包括会长分工制度、理事会工作制度、秘书处工作制度、财务管理制度、行业规约、委员会工作制度以及人力资源管理制度等。从已有调查资料来看，浙江商会内部制度健全的数量极少，很多商会即使建立了内部规范制度，但实际执行力度不足。陈剩勇等对温州商会的调查表明，仅有29.7％和21.9％的温州商会建立了委员会工作制度和人才招聘制度，更有少数商会由于内部财务管理的混乱，成立才一年多，就有一半会员退会③陈剩勇、汪锦军、马斌：《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社2004年版，第148页。。内部规范制度化的不足也导致了民间商会对其内部成员的制约作用十分有限，不少商会对于组织成员的违规行为缺乏必要的制裁，其中不乏有商会向政府部门为其成员的违规行为“说情”的现象。有学者指出，“社会资本的结果是共同获益，不仅是网络内的成员共同获益，网络外的成员也不会因此受到损害……因而，不能把所有的关系或网络都称为社会资本，不好的网络，对社会发展起阻碍作用，就不是社会资本，而这种现象正是社会资本匮乏的表现。”④卜长莉：《社会资本和社会和谐》，社会科学文献出版社2005年版，第75页。由此可见，商会内部规范运作的非制度化直接影响了商会从其社会信任网络中获取资源的机会和能力，严重制约商会的可持续发展。与内部制度不健全相伴而生的是商会对领导人的过度依赖，精英人物的创新精神、奉献精神和活动能力无论是在商会的创立还是日常运作过程中都发挥着举足轻重的作用。正如安顿·斯蒂所说，“在一个制度缺乏或制度化程度低的社会里，精英之间所形成的非正式的权力网络对于民主化来说就特别重要。”①陈剩勇、汪锦军、马斌：《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社2004年版，第254页。精英人物利用其正式或非正式的关系网络在为商会争取政府资源和社会合法性等方面起着决定性的作用，但商会运作的人格化和精英化往往会给商会的可持续发展带来潜在的风险，导致商会内部的民主管理制度形同虚设。

2、浙江商会与地方政府之间的关系形态表现为依附性与非制度化

虽然浙江省民间组织管理局已于2007年底宣布全面完成行业协会与行政机关的“脱钩”工作，②所谓脱钩，即行业协会与行政机关在机构、财务、人员等方面的彻底分离。据统计，目前，浙江省1346个应脱钩的行业协会全部民间化，其中743个与行政机关合署办公的行业协会实现了机构分设，203个与行政机关会计合账的行业协会实现了财务独立，2703人次的兼职公务员退出了行业协会工作人员队伍。尽量淡化民间组织的官方背景，一大批浙江商会也在努力争取自主治理的机会和权力，但总体而言，由于浙江商会对政府部门存在着政策法律、资金、人员等诸多方面的资源依赖，其对政府部门的依附关系及其官民两重性短时期内很难改变。部分商会更凭借其与政府部门之间的模糊关系，利用其“官”亦“民”的特殊身份尽力攫取资源和利益，游离在社会和法律的监督之外。与依附性关系相伴而生的是非制度化。目前浙江商会与地方政府最主要的日常沟通渠道是通过业务主管单位来表达自身的利益诉求，但这种沟通渠道往往是非正式的，受各个民间组织成员尤其是领导人个人活动能力影响很大，因此带有很强的人格化色彩。这就导致了商会问题的解决因缺乏制度化的途径而存在诸多不确定因素，那些活动能力强的商会向地方政府反映的问题很快能得到回应，而活动能力有限的商会向政府反映的问题则可能被长期搁置。陈剩勇等在研究温州异地商会时指出，“各地政府对温州民间商会和温州籍企业家的种种优惠政策，还不是基于法治基础之上的制度性安排，而政府部门为温州商会提供的公共服务，也是建立在高层官员与私人资本的密切结合基础上的特事特办，与市场经济和法治政府的要求，恰恰是南辕而北辙”。③陈剩勇、汪锦军、马斌：《组织化、自主治理与民主——浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社2004年版，第251页。需要警惕的是，商会与地方政府之间关系的非制度化倾向有可能带来社会资本的异化：商会精英人物与政府官员关系密切，在很大程度上会进一步强化政府权力与私人资本之间的结合从而成为一种新的利益共同体，最终将难以避免政府官员腐败和商会对公共利益的侵蚀。实际上，各地浙江商会中已出现了普遍性的官商权钱交易和多起商会侵蚀公共利益现象。“一旦社会资本为‘权力本位’张目，那么，社会成员的自由和权利就会受到吞噬，等级、封闭的‘垂直’体系就会卷土重来，民主进程和法治秩序就只能是一种空中楼阁，最多也不过是‘人治’脸上的一点好看的脂粉。”④马长山：《法治进程中的“民间治理”——民间社会组织与法治秩序关系的研究》，法律出版社2006年版，第142页。

浙江商会这种人格依附型社会资本所依托的信任网络中形成的重复博弈关系尽管也会对潜在的不合作行为有一定的约束力，但是由于这只是一种非正式规则的约束，缺乏强制力。随着行业规模的扩大，商会会员的增多，外部可及资源的增多，熟人之间的人际信任也会日益疏远和松懈，非正式规则的约束力的限度会明显显现出来。因为非正式规则的有效性建立在一种“软约束”基础之上，这种“软约束”并不带有强制性，更主要的是，随着商会的发展，原有的非正式规则对于各个会员企业尤其是会长和副会长这样的精英会员企业对于商会组织所带来的稀缺资源（如土地）的争夺更不具有约束力。另外，随着商会的发展，商会的功能也发生了重大改变，会员的维权、培训等初始使命已经完成，他们的现代化服务等新需求需要商会提供更先进的服务平台。对于大部分会员来说，新一轮的合作显然更需要一种正式规则的制度援助，这种制度援助不仅在于它能越提供人们行动的预期以及人与人相互交往的规则，同时也能抑制机会主义和权力的泛滥。⑤杨光飞：《从“关系合约”到“制度化合作”：民间商会内部合作机制的演进路径——以温州商会为例》，《中国行政管理》2007年第8期。

三、制度嵌入：浙江商会社会资本转型与治理网络优化

浙江商会治理网络仍在很大程度上受限于其现代社会资本的不充分发育，其内部社会资本和外部社会资本均停留在传统人格依附型社会资本阶段。从治理网络平台、治理主体权力结构与信任、合作关系等方面考察，当前浙江商会治理网络的优化需要加快推进其社会资本的转型，即从传统封闭的人格依附型社会资本走向现代开放的制度嵌入型社会资本。在转型的关键时期，一些浙江商会已开始寻求制度创新。温州、宁波等地一些发展基础较好的商会已着手完善选举制度和决策制度，并先后制定了会长办公会制度、理事会制度、办公工作制度、财务管理制度以及人才管理制度等，努力实现工作制度化和管理规范化。虽然这些制度的制定和有效执行已使得浙江商会的治理网络出现了优化趋势，但远未实现社会资本转型与治理网络优化的目标，努力的重点方向是：

1、夯实制度嵌入的基础，构建各参与主体平等互动的治理网络平台

制度嵌入是指突破以往的人格化、封闭性、非均衡性的社会资本的局限，以法律法规等正式契约为主要规范，在浙江商会的信任关系网络中嵌入现代制度系统，培育普遍性和开放性的现代社会资本。因此，嵌入指的是网络中的嵌入，没有一个完善且运作良好的网络作依托，嵌入也就无从谈起。构建治理网络平台应从以下三方面入手。

一是确立商会与政府、企业及其他民间组织等参与主体在网络平台中的平等地位，使社会资本作为区别于政府和市场的一种新的资源配置方式在凝聚和动员社会网络资源方面发挥着独特的作用，使新型的信任、互惠和合作关系成为这个网络平台的核心特征。

二是构建有利于实现民间商会自主治理的制度化的对话和沟通平台，使浙江商会、地方政府和其他治理主体都能通过这个正式渠道进行平等协商，使包括浙江商会在内的代表各个利益群体的民间组织均能通过协商式民主表达自身的利益诉求，使各种形式的新型社会资本能在平等参与和协商过程中被创造出来，“只有创造出一个各种主体进行平等对话和接触的言语实践和非言语实践的场域，使用各种方式，通过各种渠道联结起来，社会才可能不断创造出新型的社会资本，才可能突破传统社会资本的限制”。①张其仔：《社会资本论》，社会科学文献出版社2002年版，第333页。

三是构建浙江商会和地方政府之间的“合作伙伴关系”。“合作伙伴关系的含义就是政府和社团都可以自由选择是否与对方合作，合作的方式建立在双方共同许可之下”。②王名、刘国翰、何建宇：《中国的社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第130页。这种合作伙伴关系是当政府和非政府组织目标相同时，所形成的信息共享，并在共同提供公共服务的过程中，既相互独立，又相互协作，彼此信任，起到相互补充作用。伙伴关系打破了合作双方中一方对另一方的命令或是指挥、指导，打破了基于纵向层级以及合法性权威基础上的合作支配，而形成了一种组织资源流动与共享的网络式结构。③王冬芳：《非政府组织与政府的合作机制：公共危机的应对之道》，中国社会出版社2009年版，第47页。合作伙伴关系中政府可以作为主导组织，但不是对商会的支配和指挥，与“合作关系”相比更强调二者之间的平等互动和合作的自由选择。合作伙伴关系是浙江商会治理最深厚的社会资本土壤。

2、强化制度嵌入的核心，促进内部制度嵌入与外部制度嵌入的联动

从制度变迁角度看，浙江商会的生成，既是浙江商人出于自身的利益需求自发倡导组织实施的结果和需求诱致型制度变迁的产物，又是地方政府公共管理体制改革的结果和政府供给主导型制度变迁的产物。④孙壮珍：《异地温州商会的生成机制——基于制度变迁理论的分析》，《商场现代化》2008年第2期。浙江商会治理网络优化必须坚持内部制度嵌入和外部制度嵌入的联动。内部制度嵌入是指商会内部运作的规范化和制度化，具体包括：健全商会的民主管理制度，建立民主决策机制，避免对商会精英的过度依赖；创新人力资源管理制度，充分“激活”理事会的决策和治理职能，通过有效激励建立一支专业化人才队伍，发挥人力资本对社会资本的支撑作用；优化商会的财务管理制度，尤其是会计制度体系；建立内部自律和外部监督相结合的监督体系，通过自律和行业约束来赢得政府、社会和成员的认可和支持，通过外部监督体系的完善来构筑立体监督网络，不断充实商会的“合法性”基础。外部制度嵌入的关键是商会与政府之间关系的制度化。美国结构主义交换大师布劳认为，制度化的核心是在共享的中介价值观基础上提出一套涉及各具体交换关系的、稳定的和普遍的规范，这些规范调整各种社会单位中间接和复杂的交换关系模式。这种“稳定而具有普遍性的规范”主要来自于政府：政府系统要实现制度化运作，不断推进有限政府、法治政府和信用政府建设，加快政府权力从社会和市场领域退出的进程；地方政府应切实加强对民间商会的政策支持和制度供给；立法机构应加快研究制定适应中国经济社会发展需要的《商会法》或《行业协会法》，明确界定政府和民间商会之间的权力和职能边界，从法律上压缩私人关系运作的空间，为商会的自主治理提供法律保障；政府和社会应加大对弱势的、草根的民间组织的支持力度，防止民间组织之间的不公平竞争以及以强欺弱现象的发生。

3、突破制度嵌入的难点，推动传统社会资本与现代社会资本的融合

过分强调现代社会资本的重要性而忽视传统社会资本的作用，是目前浙江商会治理研究中比较常见的误区。制度嵌入并非是要完全抛弃传统社会资本，相反，传统的人格依附型的关系网络仍是现代社会资本建立的基础，浙江商会所拥有的人情化的关系网络是其生成和持续发展的土壤。正如美国社会学家科尔曼所说，由于现代社会资本的诸多固有缺陷，其永远无法完全取代传统社会资本。因此，制度嵌入是对传统社会资本的继承，一方面要对商会的传统社会关系网络进行改造，挖掘人情化网络中的积极成分，充分发挥“熟人社会”中的组织资源和文化传统对人际互动各方的信任和互惠所起的支持和保障功能，将人际互动中的道德情感和伦理习俗对互动各方的监督和约束作为商会治理网络优化的重要手段；另一方面要积极促进传统社会资本和现代社会资本在商会治理过程中的融合，逐步实现以人格依附为基础的“关系”治理和以制度嵌入为基础的“契约”治理的有机结合。

四、结论与讨论

以上分析表明，浙江商会发展中的社会资本与治理网络之间具有内在的契合性，浙江商会治理网络优化的过程也是其社会资本转型的过程。人格依附是浙江商会成长期社会资本的主要形态，最终造成了目前的治理困局。实现浙江商会治理网络优化的关键是构建制度嵌入型社会资本。自民间组织在我国兴起以来，其治理研究一直是社会学、经济学和政治学等学科关注的热点，且研究视角呈现多元化发展态势。本文从社会资本转型视角分析浙江商会治理，相较于其他研究而言，主要创新之处在于重点分析了浙江商会治理网络的演变，强调网络平台的构建以及现代制度化网络与传统人情化网络的融合。深入考察民间组织发展中的社会资本转型与治理网络优化问题，需要进一步探讨以下问题：一是如何借助于定量研究和模型研究，在对社会资本进行量化测量的基础上考察民间组织的发展状态和治理路径?二是如何建立健全民间组织协商网络，包括民间组织之间的协商网络以及民间组织与政府、社会的三维协商网络?三是如何将民间组织纳入公共服务体系建设，通过制度建设和综合性政策体系，把民间组织培育为公共服务提供的重要主体?四是如何在评估民间组织治理绩效的基础上，对民间组织进行有效监督和激励?□