基于信息整合与人员下沉的城市管理创新研究

□ 高恩新

一、城市管理需求与网格化的兴起

长期以来，各级政府、各职能部门尤其是贴近社会的基层政府与职能机构往往被动“应对”市民对整洁、有序、舒适和便利的城市生活诉求，但在管理过程中因跨部门、跨机构、跨区域管理事务较多，导致协调困难、效率低下，成为民众投诉的重点。“网格化”理念为解决资源共享、信息整合、快速解决问题提供了思路。网格化是指依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种发现问题、快速处置和结果监督互相分离的城市管理体系。对于政府来说，网格化管理主要优势在于能够主动发现问题，及时处理，加强政府对城市的管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。①杨艺文：《网格化城管模式的应用与拓展》，《建设科技》，2009年第21期。自2004年，北京市东城区城市管理探索网格化模式以来，网格化城市管理已经成为各个大中城市推进城市管理改革的主要方向，全国地级以上城市基本上都采用了这套城市管理系统。上海市浦东新区被国务院列为社会管理创新试点城区，在学习和借鉴北京东城区的基础上，也在探索有浦东特色的社会管理与社会服务网格化模式。本文试图通过北京市对东城区、上海市浦东新区网格化城市管理系统发展、演化与创新过程的研究，探讨两地网格化社会管理体制创新的异同。

二、网格化社会管理理念

公共管理创新应该从结构上打破传统部门或者机构自认为拥有某一社会事务管理的“独占权力”，改变传统的部门划分、按照职责和规范行动的“被动状态”，通过“扁平化”将更多的非部门机关和半政府组织整合进公共管理过程。①盖伊·彼得斯：《政府未来治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年第95页。如何利用信息技术整合与公共事务关联的各种机构、信息资源、组织资源实现社会管理和公共服务流程再造已经成为行政管理改革的潮流。

（1）打破部门边界的机构整合理念

在对传统官僚制模式反思的基础上，新公共管理另辟蹊径，引入私营企业管理的方法和技术，提出通过分权管理、市场化运作、竞争机制以及专业化来提高效率。但新公共管理导致的服务过程的碎片化、不同机构对服务项目竞争冲突、机构间缺乏沟通导致无力解决复杂事务、需要作出反应时各自为政等问题，已经引起了学者的关注。②Perri Six.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：48即使在新公共管理的实践地，英国前首相布莱尔已经注意到新公共管理在政府间、部门间存在的“碎片化”问题，曾在1997年提出“协同政府”的概念，启动一些改革项目整合“碎片化”的政府。这些整合项目包括启动社区反贫困的目标，它将所有相关的政府干预活动（住房、就业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等）集中到一起，重塑专业运作和投资项目。③竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》，2008年，第10期。这种公共管理整合的视角，希克斯在“整体性治理理论”中进行了较充分的阐述。希克斯认为，政府整体性运作核心在于有效地处理公众最关心的一些问题，因此必须将公众（顾客）、政策与机构有效地结合起来。政府不仅仅按照政策目标来决定如何运作，还必须考虑公众目标（特定的需要和帮助）、机构目标（对特定利益的偏好）。只有充分地考虑这些目标，才能有助于政策间、机构间、机构与公众之间的整合性运作。整合的程度越高，凝聚力就越大，各自为政的机会就越小，连接也就越紧密。整合性政府提出重新审视政府内的传统目标、机构间职能划分以及办事规则，注重依靠目标来整合政策过程、参与机构以及执行过程。④Perri Six.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［M］.New York：Palgrave，2002：48因此，在整体性政府结构中，公共事务的处理更多体现出打破条线划分的格局、建立以属地、问题、项目为核心的治理结构，将公共管理资源投放在属地、问题、项目“现场”，从而提升治理效能。

（2）借助数字技术实现管理流程再造

打破部门边界，实现新的整合型政府离不开信息技术的支持，因为任何一项整合的过程都必须借助于信息共享与互动。机构、公众、执法人员可以借助于互动信息交换平台表达各自的需求，再根据需求与相互间的协议安排各自的行动。这种互动的信息机制有助于自动向有关机构下达信息指令，督促他们更好地对公众需求作出反馈。因此，整合性公共管理亟需一套新的信息共享与互动技术支持，以便满足整合过程对更多的沟通、协调、监督与反馈的需求。希克斯认为，这种信息共享与互动的交换机制必须满足以下几个要求：建立新的信息分类系统，更好地处理各种管理与服务信息；为那些涉及多个部门运作的信息预留空间，以便协调跨部门事务；当不能都按照分类信息进行整合时，管理者必须容忍不确定性，以便能够灵活回应需求。登利维在《数字时代的治理》一书中，提出如何将信息技术整合入公共服务的流程中。他主张，通过基于数据库信息平台流程再造，将各种服务整合在一起，实现集中受理、集中处理，避免各种重复解决问题的现象。这种基于数据库平台的政府服务集中处理模式打破了传统的各个部门掌握自己的一套信息系统的现象，一方面既提高了信息有效使用的可能性，另一方面通过集中的数据库可以减少不同机构在收集信息上的各种成本。⑤Patrick Dunlevey，Helen Margetts.Digital Era Governance：ITCorporations，the State，and E－Government［M］.New York：Oxford University Press，2006基于数据库平台的信息整合，解释了为什么集中信息处理、反馈能够有效地降低成本、提升效能。

网格化社会管理模式创新正是中国城市管理改革在整合性政府、基于信息技术的流程再造理念指导下进行的一种新探索。网格化社会管理模式最核心的理念主要包括：（1）对城市管理对象、服务内容实现精细化、数字化，通过对特定城区划分不同网格单元，实现任何一项管理和服务任务的精确定位；（2）自主建立信息互动平台，将公众、执行机构、人员、监督部门以及政策部门连接在一起，实现信息实时采集、实时传递、实时处置、实时监督与反馈；（3）建立信息分类管理，优化处理流程，一般按照部件管理与事件管理的分类设计处理流程，包括信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价等环节；（4）实现信息采集、层级政府指挥中心、职能部门具体执行的分离，将监督与执行分开，提升监督与评价的有效性；（5）建立层级政府之间的分工，在每一个层级政府内设立一个指挥中心（负责派发任务），注重服务下移、指挥中心下移，监督与评价上移。整体上看，网格化社会管理模式注重以数字为基础的精细化管理、以流程优化与信息整合为框架的快速解决问题以及执行与监督分开的科学评价体系。本文重点比较作为网格化发源地的北京东城区以及作为国家社会管理体制改革与创新试点城区的浦东新区在网格化社会管理探索的异同。

三、基于信息整合的流程创新——北京市东城区的实践

随着城市化进程的推进，城市管理面临的一系列的难题。“8个大盖帽管不住1个草帽”的现象形象地描绘了基层人员没有执法权、职能部门又难以直接接触基层的问题，导致“有责无权、权小责大”的尴尬局面。①郭超：《北京城区试点网格化管理，发案率全市最低》，新京报，2011年3月3日。为了解决这一问题，自2004年开始，北京市东城区城市管理部门集合了一套信息技术、地理编码、网格地图技术，创设了一套“万米单元网格”的城市管理新模式。根据东城区的整体行政规划，将所辖区域分为以每1万平方米为基本单位，形成1593个管理单元，由350名城市管理监督员实施全时段监控。每一个1万平方米的地理空间被称为“网格”，将每一个网格单元内的部件进行编号，输入管理中心信息终端，实现精细化管理。城市管理监督员在自己的责任“网格”内，不间断巡查特定“部件”即城市各个物理空间和基础设施，发现有需要城市管理执法处理的问题，及时通过城管通系统向指挥中心和监督中心传递处置需求。指挥中心接到报告的相关信息（时间、地点编号、简要情况）后，根据需求统一协调执法处置力量到达部件位置处置。处置结束后，网格责任人再通过城管通信息系统向城市管理监督评价中心返回处理结果，与此同时指挥中心也会反馈处置信息，由监督评价中心负责“结案”。这套基于城市部件数字化与“城管通”通信系统、结合责任单位（网格）、责任人（每个网格配置的城市管理监督员）、执法队伍（根据指挥中心指令统一处理相关部件问题）的城市管理系统从2004年一直运行到2009年。从效果来看，五年间城市管理结案率达到97.65%，办理结案平均时间由过去一周提高到6.5小时，每月处理的各类城市管理问题视为采用该管理模式之前的6倍。②杨艺文：《网格化城管模式的应用与拓展》，《建设科技》，2009年第21期。（图一东城区城市管理网格化模式示意图2004－2009）

图一 东城区城市管理网格化模式示意图2004－2009

2010年，随着中央政法委对维护社会稳定的需求增加，提出社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法三项任务，社会管理创新成为重点工作。北京东城区城市管理部门“万米网格管理模式”全面升级，形成“网格化社会服务管理模式”。③田磊：《网格化的东城区》，《南风窗》，2011年，第8期。原来的城市管理中心升级为社会管理服务中心，从区、街道、社区、网格形成了四级管理体系。全区重新划分为589个网格，每一个网格配备了7类人员：网格管理员（社区主任或者居委会书记担任）、网格警员（派出所民警下沉到网格）、网格助理员（公开招聘）、网格督导员、网格支部书记、网格司法人员、网格消防人员。网格管理员负责了解社情民意，网格助理员主要负责信息收集和问题排查等工作，网格警员负责网格内的社会治安维持工作，网格督导员主要承担环境监督整治、网格支部书记负责排查和化解社会矛盾，网格司法人员主要承担落实社区矫正和安置帮教人员、管理流动人口等工作，网格消防员则负责网格内消防安全工作日常巡查。按照东城区的规划，到2015年要实现“天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）”的新型社会管理体系。新型网格化社会服务管理的组织层级可以概括为：“三级平台”，即区社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站；“四个层级”，即区级、街道级、社区级、网格级。①郭超：《北京城区试点网格化管理，发案率全市最低》，新京报，2011年3月3日。居委会、党支部、党员、社会组织、各级政府及其职能部门都能够在“社会管理网格”中找到自己的位置。每一个“社会管理网格”里拥有7大类、32小类、170项信息、2043项指标的信息数据库。这些信息不仅仅覆盖了网格内的“部件”，而且涉及到网格内的“事件”和“人员”，实现“人进户”、“户进房”、“房进网格”、“网格进图”的精细化管理。每一栋居民楼的“楼长”要负责采集10+X信息②10+X信息是指10项固定信息，包括本楼门户籍人数、常住人数、流动人口等，X是指群众诉求、安全隐患等特殊信息。，通过家中统一配备的机顶盒数字统一接受或者上传相关信息。信息经过网格平台会上传到社区、街道和区相关职能部门，然后根据网格化总体职能分工和处置程序，由相应指挥中心下派任务，具体处理相关问题。（图二）

图二 2010年北京东城区网格化社会管理体制结构图

2004年至今，北京东城区从城市管理网格化模式向社会管理网格化模式的转变，内在逻辑包含两点：其一，维护社会秩序是这套网格化管理模式的核心目标，这一点也与东城区特殊的政治地理位置有关；其二，这套系统借助地理空间、事件的数字化、精细化，通过信息技术整合处置流程，提高了发现问题的前置效益、有助于防范社会矛盾和问题扩大化。其三，在网格化社会管理层级结构中，对基础的结构主要依赖于7类人员对责任网格的巡查，但这种对人员的大规模需求会受制于现有的城市管理给队伍规模限制，要么需要扩大队伍、增加财政支出，要么难以实现有效的网格内信息全覆盖，降低网格管理的效率。特别是网格内7类人员的配备，必然受制于现有的行政编制而无法完全实现“全部到位”。从北京东城的实践来看，其选取的策略是扩大“队伍”，在公开招聘网格助理员的同时，将很多党组织、党员以及居民自治机构的负责人纳入网格责任主体内，化解这套管理系统对人员的巨大需求。

四、基于执法下沉的组织创新——浦东的实践

上海市网格化管理信息系统是在学习了北京东城区的经验之后，于2005年4月开始着手兴建。③江绵康：《网格化在数字城管中的实践》，《建设科技》，2009年，第21期。浦东新区网格化城市管理系统基本上是上海版的“北京模式”，即按照“三级平台，四级派单”的总体架构设计。“三级平台”即“区平台、功能区域平台、街镇平台”，“四级派单”即街镇派遣为一级派单，功能区域平台派遣为二级派单、新区平台派遣为三级派单，新区监察委派遣为四级派单。网格监督员通过“城管通”这种专用信息工具，对现场信息进行快速采集并及时传送到监督中心，中心接线员与值班长收到信息后，立即上报呼叫中心，呼叫中心大厅的屏幕上随时可以按照类别搜索到相关地点的信息。（图三浦东新区网格化城市管理系统运行图）

注：本图来源于上海市浦东新区网格化城市信息系统。

图三 浦东新区网格化城市管理系统运行图

根据新区的统一部署，X街道①因网格化社会管理相关工作尚处于试点过程，故以X街道指代试点单位。构建了“七位一体”的街道网格化管理格局—街道网格化综合管理中心。从实际运行情况看，街道网格化综合管理平台在运行的过程中存在以下几个问题：由于不同街道地理要素不同，网格无法实现全覆盖；在处理各类问题时，处于一线的巡查人员缺乏执法权，只能将问题通过信息系统上报；指挥中心向有关职能部门派单后，职能部门工作人员到达现场，发现这一问题可能需要多部门协调，难以单独处理。特别是涉及到社会稳定、社会安全方面的问题，牵扯到许多职能部门，并非一家可以快速解决。运行过程中特别是运行初期处置力量跟不上、与管理要求脱节的现象比较突出。

随着浦东新区行政管理改革对属地管理、以块为主、管理下沉的强调，如何整合行政系统和社会资源，共同推进网格化社会管理体制创新成为加强社会建设的重要工作和主要思路。特别是强调“前端处置”，避免各类问题因不能及时得到解决演变成较复杂的社会问题，必须要探索一线执法机构拥有执法权的问题。浦东新区在3个街镇实施试点，试图在传统基于信息技术推进业务流程再造的基础上，创新网格化社会管理模式。在一个社区内通常有几十个的网格，仅仅依靠社区网格化管理指挥中心派单协调各种力量处置问题并不能解决以下问题：信息传递过程带来的时间滞后恶化问题影响；一线执法力量不能有效整合，难以执法；社会日常事务管理例如小区内部绿化、物业保安等被忽视，难以有效整合进网格化管理中来；所辖网格太多，难以实现全覆盖信息收集与问题处置等。

针对这种现状，X街道作为新区推进网格化社会管理的试点街道之一，探索通过执法力量下沉、建立网格化城市管理工作站的方式，充实一线执法主体，将信息发现与问题处置整合在一起，实现无缝隙连接，提高发现与处置问题效能。在社区网格化管理工作站中，每个工作站大约覆盖5个左右的网格单元。每个工作站包括三种力量：其一，传统的城市管理力量，如市容、协管、卫生作业单位等；其二，居民区社会管理力量整合进工作站，包括居委会、物业管理公司、房管办等机构；其三，设立联巡联处队伍，将公安、工商、食品与药监、安监、社保、交巡警等执法力量整合在一起。这些力量集中在社区网格化管理工作站中，实现了各条线管理力量下沉，形成统一指挥、分类管理、实体运作、前端处置的社区网格化综合管理服务体系。（图四X街道网格化社会管理工作站模式运行图）

整体上看，浦东新区网格化社会管理模式探索呈现几个重要的特征：其一，网格化社会管理突破了单纯的城市管理内容，将城市管理、小区日常事务管理以及社会事务管理有机地整合在一起。这种整合不仅仅体现在网格管理工作站的工作内容上，还体现在网格管理运行实体机构上，即“坐实”一线处置单位执法权问题，实现联巡联处，解决长期以来困扰城市管理前端处置缺乏合法性的问题。其二，从整个网格化管理探索模式的演变来看，浦东新区从依靠信息整合提高处置效率的管理模式转向依靠管理机构、执法人员下沉的“组织创新”策略。其三，从运行过程来看，网格化管理过程改变了传统的单一模式即收集信息、报告信息、派遣任务、处置任务、监督核查结果的模式，实现了联巡联处、发现与处置单位整合的要求，真正做到了管理目标、力量与结果的整合。

图四 X街道网格化社会管理工作站模式运行图

五、信息整合与机构下沉比较

从网格化社会管理模式探索的整体过程上看，北京市东城区与上海市浦东新区都遵循了从信息整合向流程再造转变的逻辑。现代信息技术如PDA、城管通系统在城市管理、社会管理的资源整合、流程再造方面起到了基础性支撑作用。从两地探索的进展来看，这套网格化社会管理模式超出了最初的管理内容—城市市容卫生管理，“蔓延”到社会管理的方方面面如居民区日常事务管理、社会稳控事务等。但是，通过对东城区、浦东新区网格化管理模式的梳理，本文认为二者之间除了“承续关系”之外，也存在着一些区别。其一，两个网格化社会管理的落脚点差异。从整体上看，北京东城区网格化社会管理目标逐渐向社会安全、社会稳控以及防范突发事件的角度演变，而浦东新区网格化社会管理则逐渐向城市管理日常事务、居民区事务以及社会事务覆盖，涉及社会安全与稳定的职能更多由社区综治中心承担，从而将更多的管理过程中遇到的不确定事件排除在以精细化、数字化为特征的网格化社会管理系统之外。其二，北京市东城区网格化社会管理模式注重信息整合，以力求更加快速发现问题、处置问题，但问题的处置权即执法单位并没有有效地下沉到网格内，网格内的力量主要责任在于“发现问题”；上海市浦东新区在这一点上则采取了执法力量下沉的做法，充实网格问题发现与处置能力，通过联巡联处提高网格内事务管理的有效性。其三，北京市东城区网格化管理带有明显的“人员依赖型管理模式”的特征，即将很多人员放入“网格内”，增强获取信息的效率；而上海市浦东新区更多强调信息来源的多元性（居民投诉、媒体报道、上级派单、网格巡查员等），将网格化管理重点放在处置力量下沉到“事件”前端上，提升处置效率。（表一 东城区、浦东新区网格化社会管理模式比较）

表一 东城区、浦东新区网格化社会管理模式比较

余论

网格化城市管理模式为更加精细化的社会管理提供重要的经验。这种依赖于信息技术整合管理过程的模式解决了传统城市管理中因层级过多、部门职责分工过细带来的处置效率低下的问题。从北京东城区与上海浦东新区的实践来看，网格化城市管理模式向更加全面、更加精细的社会管理模式转型折射出中国城市社会管理体制创新的一般特征：即通过精细化、数字化的再造实现政府社会管理效率的改进。这种管理模式更多体现了当代中国各级政府对效率的“偏好”，认为只要对管理对象、管理过程进行精确控制就必然带来更高的效率。在信息技术的推动下，公共管理领域的“数字化”已经成为中国地方探索社会管理模式改革的普遍潮流。但是这种对“数字化”的过度依赖客观上会导致公共管理领域的“非理性化”，即公共管理的结果背离了公共管理的核心目标。①竺乾威：《从数目字管理向人本管理的回归》，《中国行政管理》，2011年第3期。不论是基于信息整合的流程再造还是基于执法下沉的组织创新，网格化社会管理模式的探索必须回答：这套管理模式是否真正符合人们对“城市使生活更美好”的追求?如何平衡网格化社会管理系统对规则、秩序、确定性的追求与市民对城市生活的多样性、舒适性和自由性的向往?这套管理系统如何将对社会秩序的强调与高效的公共服务相结合，避免建成一个仅仅依赖高科技的“治安维稳体制”而忽视了公共服务的改进?未来各地社会管理体制创新必须回答这些问题。□