中国农村基层民主：生成、价值与运作——村民自治运行的政治社会学变迁

□ 陈浩天

村民自治制度在理论界被学者们称之为中国特色的“草根民主①徐勇：《草根民主的崛起：价值与限度》，《中国社会科学季刊》（香港）2000年夏季号。。其在农村就像“自由的微风”，贯穿农村乡土社会的民主发展，使9亿多中国农民进入了世界上最大的“民主训练班”。然而，村民自治制度在发展过程中始终伴随着争论、怀疑甚至非议和责难。中国的乡村社会不仅拥有民主存在和发展的资源和条件，农民自身也拥有发展民主的强烈诉求。这种基层民主网络“可以繁荣整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构。”②［美］乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，世纪出版集团，上海人民出版社，2009年版，第21页。目前，中国目前已成立60多万个村民委员会，村民自治制度焕发其蓬勃生命。但是，在中国这样一个长期缺乏民主传统的国度，萌芽、植根于田野之间的草根民主生长也将变得遥远而漫长。因此，梳理和归纳我国村民自治制度的运行规律，对下一阶段我国草根民主发展具有前瞻性意义。

一、内生与外赋：村民自治制度生成的双重架构

（一）村庄内生：传统乡土社会民主因子的萌生

20世纪以前，传统乡土中国的社会秩序呈现为宗族、士绅、宗教同皇权之间的多方博弈。宗族基于亲缘纽带，通过家族家规的客观规定来参与村庄集体事务。士绅凭借自身的功名抑或相应技能，干预村庄公共空间和公共事务。①于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年版，第90页。宗教主要表现为村民对乡村社会“神”的原始崇拜，进一步固化了村庄公共治理的礼治秩序。可以看出，传统乡村内生治理模式的形成大概有以下几种生成方式。首先，传统社会自然形成的礼俗秩序。其次，传统社会的日常习俗和思维惯性。第三，村庄秩序的精英控制。但是，在经历现代因子的输入之后，传统习俗和礼治秩序已经失去了现代意义的法治效力。于是，村庄内生秩序就有了第四种方式——村民自治模式。

在传统乡村，自治模式是“自我提供公共产品以及生产帮扶体系来维持自身秩序”的基本运作体系，②刘伟：《论村落自主性的形成机制与演变逻辑》，《复旦学报》（社会科学版），2009年第3期。可以说，自治制度是现代意义上村民自治的雏形。20世纪80年代初，广西益州合寨村是我国最早成立的村民自治组织，这是我国基层村民自治的最早萌芽。③潘跃：《合寨：中国村民自治第一村》，《人民日报》，2011年07月01。村民自治具体产生过程请参见徐勇论文《最早的村委会诞生追记》，《炎黄春秋》，2000年第9期。自治方式在乡村秩序的规范中起到了积极作用，其由于导入了选举的因素，因而赋予民主内涵的自生性质，村委会这种新的乡村社会组织形态，就构建了村民自治的内在基础。

（二）行政外赋：现代政治的民主契合与制度安排

进入20世纪，随着“国家政权建设”（statemaking）的逐步加强，国家行政权力随着政策的调整日益深入乡村社会的内部。辛亥革命加速了旧秩序走向瓦解，行政权力从县级下沉到乡级和边陲村庄的各个角落。此后，以中国共产党为代表的政党主体也以农民运动等形式开始介入基层乡村社会。新中国成立后，国家凭借革命的历史惯性，通过土地改革和人民公社化运动，以及“有计划的社会变迁”，进一步削弱了乡村的传统权威。④［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，江苏人民出版社，2003年版。至此，乡村社区权力体制的独立性趋向瓦解，行政“细胞化”式的单位控制进一步明确。尤其在解放区的中国，代表先进生产力的中国共产党，就对民主问题比较关注。他们认为“不应因人民整体素质不高或不均衡而拒绝民主……在民主制度之下更容易感染教育和训练基层民众。”“目前我们要推行的基层民主政治，主要关键在于结束一党治国……所谓民主，无论搬出何种花样，只是空有其名而已。”⑤《新华日报》，1939年2月25日。因此，当村民委员会以首创自治的治理模式出现以后，立刻得到了中央政府的高度重视与肯定。

1982年宪法修改案中中央把村委会写入了宪法，确立了村民委员会的群众自治组织性质，村民自治制度成为可以替代人民公社制度的乡村组织形态和管理体制。而针对新形势下出现的新问题，2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《村组法》进行了修订，通过三个“自我”实现四个“民主”，国家行政权力参与了村民自治制度的形塑。因而可以说，村民自治成为乡村社会的基本制度，离不开国家行政权力的支持和扶持。

二、权利保障到民主启蒙：村民自治制度的价值嬗变

（一）权利保障：村民自治制度运行的价值定位

儒家伦理和乡绅自治是中国古代政治稳定的两大基石。“土豪劣绅”在政治上被彻底扫清，“儒家伦理”以及封建残余思想也随之逐渐消亡。国家试图建立的直接面对个体民众的人民公社制度也以失败而告终。相反，村民自发产生的村民自治模式与历史语境下的治理模式相吻合。同时，自治的本质又在于“自主”，国家法律不应该在细枝末节的条文中规定的过分周详，但可以在可供的基本原则和制度框架内给予建议和指导。我们应该看到，目前我国普遍实行直接选举的条件不成熟，村民自治的民主程序应该是一种以直接民主为主、间接民主为辅的程序叠加与组合。毕竟，村庄事务繁杂，要在实践中训练民众的民主素养，保障基本民众履行其基本的权利。

村庄选举是村庄政治最为集中的表现，民主选举是农村政治当中最为引人关注的环节，选举场域的构建包含了选举制度话语权力、村庄总体社会资本的结构评估、选举程序背后临时变数以及村庄精英的选举技巧等诸多方面。当然，选举程序的设计是否合理十分关键。目前，基层农村的选举模式不断得到创新。根据华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组调研的数据，目前全国有20多个省市实行了“两票制”或者“两推一选”的试点，其中四川省和重庆市更是达到95%以上。在两票制的基础上，各地也不断创造出许多与其类似的选举方法，在干部任职上采取“一肩挑”、“两票制”。根据样本205个村庄的结果（如图1所示），村民参加活动的方式基本都是以选举形式开展的。其中，在村庄活动中，村民派代表参加的有162个村庄，占样本村庄的79%；两委决定的有21个，占10%；开群众大会的有13个，占7%，这证明村庄村民代表大会已经深入人心，成为主要的村民参政议政形式。

图1 村民参政的主要方式

在村支部换届方式中，更是呈现出多种选举方式。如“两推一选”、“公推直选”、“海选”等选举模式（如图2所示）。这些选举模式得到学界的回应与认可，基层选举民主亦取得了诸多进步，带来一系列积极的治理效应。可以说，村民自治形式化解了当前农村矛盾、保证了农村的基本稳定，成为农民奔向小康社会的“试金石”。

图2 村民的主要选举方式

可以看出，各地对民主实现方式所做的大量有益探索，使民主过程逐步由理论上升为实践，由原则嬗变为规则，由尝试过渡为习惯的民主生活方式。村民自治正在一步步迈向成熟，其意义亦不止于村级民主的提升，更是超越民主的治理模式。

（二）民主觉醒：村民自治制度运行的目标皈依

在传统中国的历史考察进程中不难发现，政治向来都是那些身居庙堂之高的“贵人”之事，普通百姓对政治无暇顾及，即“民可使由之，不可使知之”。进入20世纪之后，人民生活一度充斥着政治，但这种政治更多的是动员政治，村民自治在农民自发的创造中开始萌生。①徐勇：《基层民主：社会主义民主的基础性工程》，《学习与探索》，2008年第4期。因此，村民自治的产生实际上是农民对自身利益进行自我成本—收益分析的结果。随着社会利益格局和民众的价值取向变化，基层民主依托村民自治制度得到进一步深化。不难看出，村民自治经过30多年的发展，基层村民的民主意识不断得到强化。根据笔者按照村民性别在河南13个村260个村民的抽样调查，当问“你是否愿意参加下届村支书选举?”时，男性村民中有150个村民表示“愿意参加”，占了样本的60%；有87个男性村民表示“不愿意参加”，占样本总数的33%；对村支书选举表示“无所谓”的男性村民有23个，占样本总数的9%左右。女性村民中有20个村民表示“愿意参加”，仅占样本的8%左右；有141个女性村民表示“不愿意参加”，占样本总数一半还要多。对村支书选举表示“无所谓”的女性村民有99个，占样本总数的38%左右。（如图3所示）。从数据可以看出，基层村民的民主意识已经有了较大提高，且男性村民民主权利意识的表达比女性积极得多。

图3：你是否愿意参加下届村支书选举?

同时，根据河南260个样本的调查结果，农民最关注的领域依然是自身的经济利益，当问“当前你最关心农村哪个领域的发展”时，有125个村民表示最关心村庄致富信息，占样本总数的一半左右。其次才是村庄的基础设施建设、农村土地流转及村庄的文化建设。分别有73个、38个、22个，分别占样本的28%、15%和8%。（如图4所）

图4：当前您最关心农村哪个领域的发展?

经过分析，村民对自身需要的民主考量主要有三个要素特点：首先，实用性。“管用不管用”和“可用不可用”成为农村决定是否参与政治事务的首选因素。其次，自觉性。因为农民是按照自身经济利益的总体考量自觉进行的，这种利益考量都时时处处存在并发生作用，农民对自身利益的维护已经演变为自觉的实现过程。第三，间接性。农民一般都是借助物质载体而获得实际收益，进而管窥村庄权利秩序的真实面貌，也即“利益延伸到哪里，群众的利益延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里；公共政策的过程延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里。”①赵树凯：《中国基层民主发展中的“参与”问题》，《中国发展观察》，2007年第1期。长期关注农民的利益关系，保障基层民众利益的实现是政策合理执行和村级民主有效运行的长效机制。

李普塞特认为“民主与经济社会发展程度正相关”②西摩·马丁·李普塞特在其著作《政治人：政治的社会基础》中认为，不断发展的工业化、城市化、财富与教育或识字率有利于建立民主制。，但另有一部分学者通过实证研究证明，民主权利与文化程度和经济水平不具有规则的相关联系。可以说，民主既与公权力、私权利相关，更与民生权与民主权相关。凡是与老百姓权益密切相关的问题，群众参与公共事务管理的积极性都非常高。保障“民生需求”的满足和“民主权”的实现，是执政党和政府的责任，民本理念本质上都是民主问题。这就是学界常说的“实质民主”，其不同于西方以选举为主要特征的“授权”或“形式”民主，他们的“人权”或“公民权”是靠法治来保障的。基层民主的发展与改善民生相结合，参与公共事务管理改善民生、形成民生与民主的良性互动，促进社会和谐，民主作为一种手段，它应该造福于民，有助于改善民生，突出人民群众的利益诉求。随着人民生活需要的丰富，村民权利意识逐渐增强。公共利益分配、城市住房拆迁、村庄社区管理、农村教育与医疗，土地承包与流转等等开始借助基层民主这一平台供人民参与讨论的“公共话题，并影响着决策和管理。不难看出基层民主正是从改善民生、促进和谐中获得了进一步发展的动力和源泉。③徐勇：《社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主政治发展60年研究》，《社会科学战线》，2009年第6期。

三、运作与走向：村民自治制度的目标回归

（一）公共事务中组织参与：村民民主权利彰显的载体

戴维·赫尔德认为民主的发展和培育是国家与社会双重推动过程，但中国政治发展的民主现况具有特殊性，因此，我们不能简单套用西方语境中的政治参与概念。因为现阶段“中国特色”的底层政治参与过程，附带有大量的“维权”行为。西方学者认为在政治活动参与过程中，应“尽量避免有组织的团体参与，因为有组织的团体能诱致他们中的部分利益团体占上风，更不利于弱势群体的利益保障。因为，在西方社会，利益派别经过重组和分化，投票者的数目只与集团的数目相等，已经不再与人头相匹配，最终导致意见领袖不能形成规模，投票的结果当然缺乏公义。”④［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980年版，第40页。当然，“存异”事实上成为另一种“求同”，尤其是在高度分层的社会结构体制中，各种利益主体相互倾轧和制衡，以谋求当局者自身的最高利益。因此，政府如何协商各种利益主体之间的“公约利益”显得尤为重要，也是政治发展过程所面临的一个基本价值判断。①［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006年版，第23、24页。

诺斯（Douglas：North）将组织定义为：“为了一些共同利益而聚合在一起，以实现特定目标的个人联合。”②D.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performanc，Cambridge：Cambridge University Press（1990）.因此，组织的内涵也可被阐释为“有意识地加以协调复数以上人的组合或惯性的构成”，也即组织是利益的联合体。因为组织生成的源动力主要来自于实现利益、目标的价值驱动。③［美］阿兰·斯密德著、刘璨、吴水荣译：《制度与行为经济学》，中国人民大学出版社，2002年版，第103、104页。因此，只要具备完善的社会和政治条件，利益的组织化是一种必然的发展趋势。同时，培育村级公益性和互助性组织，完善公共组织自治功能，是党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对村级民主管理的重要意旨。据华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组在全国205个村庄的调查结果，在205个样本村庄中，没有村级合作组织的为93个，占样本总数的46%。其中有村级合作组织的为112个，合作组织中经济类、政治类、娱乐类组织分别为58个、42个、12个，分别占样本总数的29%、20%、5%（如图4所示）。调研数据透露出我国农村仍然以家庭经营为主，市场合作化经营的程度还比较低。

图5：村庄自治合作组织类型

调研结果还显示，当前农村的经济类合作组织，基本涵盖了农村经济作物种植、家禽养殖、粮食种植、水产养殖、农机合作、货物运输等涉及到农产品或农副产品生产到销售的各个方面（如图5所示）。其中粮食种植、经济作物、家畜养殖分别占合作组织的29%、47%和15%。因此，合作组织在农村经济发展中发挥着越来越大的作用。因此，要积极培育多元化的具有自主性的村级组织，以此促进村民民主的全面发展。

图6：经济自治合作组织分类

从村民自治的治理效果来看，村级合作组织既强调了民主框架下解决社会现实问题，又凸显了基层“合作”机制的“博弈”过程。因此，政府要对村民委员会行政放权，回归村民自治的独立性，且要进一步剖析村级民主的生长环境，着力于村级自治组织的多元回归。既然单一的村民自治组织形式不利于村民自治的发展，村级自治组织要向多元化发展。④徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展走向》，《学习与探索》，2005年第4期。以农村组织为载体、农民积极参与社区事务为形式的农村社区建设符合农村社会生活共同体建构的价值导向，足以促成村庄向“社会生活共同体”的价值升华，这对于“稳定压倒一切”的中国政治发展来说，是尤为明智的选择

（二）流动中的社区建设：村民民主能力提升的基本路径

我国正处于城乡人口流动的加速时期，从基层村庄的民主实践来看，目前我国在基层政府实施的一系列民主形式和“惠民”政策都是围绕基层村民的自身利益而开展的。村民通过村级民主的知情权、决策权和监督权而展开自我设计和发展。因此，民主政治其实就是一种治理结构，村民自治的公民参与不是村级民主提升的终极目标，更多是村庄治理的一种治理方略。因为治理的基本含义是指在一个既定的范围内运用一定的政策或个体权威维持固有的秩序，满足公众的需要，这与迈克尔·巴泽雷“公民价值体现”的治理观念不谋而合。“治理”的最高境界异于传统官僚制范式，也即所谓的“善治”，其体现了对公民集体价值的有效和解，寓意了社会自治的新诉求。①［美］迈克尔·巴泽雷：《突破官僚制政府管理的新愿景》，中国人民大学出版社，2002年版，第3页。从村庄治理到农村社区建设是新时期国家政权建设对农村治理转型的客观需要，旨在构造新型农村基层服务体制，实现城乡社会的有机融合。同时，农村社区建设是新时期乡村治理转型的必然结果与制度安排。因为，现代民族国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界，国家行政力量对社会进行全面渗透的社会。②［英］安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店，1998年版，第146－147页。

目前，在各地农村社区建设的试点示范中，村民自治制度初步完善。国家财政向社会资源整合的倾斜，找到了村民自治参与民主建设的有效依托。村民政治参与主体范围不断扩大，使农村社区建设的参与资源得到强化。通过社区的力量，吸引各种社会组织与经济发展组织参与经济建设，调动了社区之外的无形力量参与到社区建设。华中师范大学“百村观察”项目调查显示，在样本205个村庄中，没有设置社区服务中心的为148个，占样本总数的72.3%。村庄拥有两到三个服务中心的村庄为4个，拥有一个社区中心的为49个，分别占样本总数的23.9%和1.9%。从统计数据可以看出，农村社区中心组织程度普遍偏低，农村社区的各种服务组织为数不多，而且组织规模小，社会地位有待提高。这一方面与组织发展的时间较短有关，另一方面也受限于组织发展的环境，农民互助组织缺乏发育为正规组织的体制环境。从数据可以判断，我国的农民互助组织还处于初始发育阶段。农村社区建设的多元参与，对社会公共权力形成有效的制衡，以基层民众现实诉求为导向的民主利益表达得到进一步彰显，保障了基层社会的利益不受到损害。

结语

近年来，侧重从乡村社会内部着手来探究乡村社会特质与村民自治关联的成果日渐浮现于学界。但对村民自治的高度热情会挤压学术理性思考的空间，其研究也应该进入新的学术自觉。剖析国内村民自治研究的文献和实践，村民自治研究大体经历了三波：第一波是上世纪90年代的合理化研究阶段，这一时期研究主题包括村民自治的价值和完善村民自治的对策，但该时期纯粹学理性研究较少。其宗旨是论证村民自治的合理性，为村民自治提供理论论证、赋予政治价值和理念形态，凸显的是村民自治的研究从理念到文本；第二波是上世纪90年代以后的制度性研究，标志是1998年村委会组织法的推行，以村委会组织法为核心的制度主义研究开始盛行，但较多的研究仍然停留在价值争论上。此时期学理性研究逐渐增多，但学理性研究也大多难逃价值束缚，凸显的是从文本到墙头；第三波是当前刚刚开始的适应性研究，凸显的是村民自治如何从墙头上升到地头。即如何解释和分析村民自治在进入生活和乡土社会中的遭遇，并形成理论提升与总结成为这一时期的研究核心。对于村民自治的研究也贯穿了从殿堂到田野再到殿堂的辩证扬弃过程，村民自治制度的发展不可能一蹴而就，需要基层民众在实践中不断创新和完善。□