近代中国宪政缩影<br/>——辛亥百年解读云南护国运动

近代中国宪政缩影
——辛亥百年解读云南护国运动

2011-02-19刘婷婷

政法论丛 2011年6期

刘婷婷

(云南大学法学院，云南昆明650091)

有学者对近代中国宪政历史作了非常形象的概括:“近代中国堪称世界性“宪法博览会”或“行宪试验场”。［1］P11从1908年清政府颁布《钦定宪法大纲》，到1947年《中华民国宪法》的完成，不到四十年的时间里近代中国颁布了10余部宪法及宪法性文件，平均不到四年便有一部宪法出台。按照制宪主体(政权组织的性质)划分，其中帝制和复辟帝制宪法3部，共和宪法1部，军阀专制和政治独裁宪法6部。政权的频繁更迭导致宪法的频繁颁布，用宪法来粉饰政权的合法化已成为近代宪法的首要功能。尽管是粉饰但表达了这样一个事实——民主共和之立宪体制已成为近代中国制度变革的方向和潮流，倒行逆施便要受到历史惩罚，护国运动的胜利即是一个好的例证。

一、护国运动的缘起

(一)宪政民主思潮的传播

宪政民主思潮的核心问题就是在近代中国建立立宪政体，以立宪制度取代专制制度。早在甲午战前，西方的宪政制度就为中国的有识之士所关注。一批以天下兴亡为己任的开明官僚士大夫将目光投向世界，19世纪四五十年代出现了一批介绍、研究世界的译著及著作，以唤起国破家亡的危机感，最为著名的有魏源的《海国图志》、徐继畲《瀛环志略》。之后西学东渐、洋务运动、清末新政等一系列的革新措施和运动，使西方宪政基本理论在中国近代得到极大的宣传和推动。这一时期，无论是主张推翻专制建立共和的革命派还是主张和平改革的改良派，都对“朕即国家”君主专制制度政治进行质疑与否定，大力倡导在中国建立西方民主宪政制度。随着西方近代民主思潮的传入、现代教育的发展，以及宪政改革中民众政治参与的发动，民主共和的观念逐步深入人心。同时，随着人们对应有何种权利和义务认识的深化，对政府与人民之间关系的认识也开始发生变化，从而加速了传统权威合法性基础的解体。

(二)《中华民国临时约法》——理想主义的宪政情怀

辛亥革命实际上是中国近代精英对西方宪政制度的首次尝试，其所创建的宪政模式，在一定程度上实现了从专制主义法律秩序向近代民主主义法律秩序的转变。1912年元旦，孙中山在南京宣誓就职，宣布中华民国成立，中国历史上第一个资产阶级共和政府诞生。南京临时政府在短短三个月期间，起草、颁布了一系列的法律条文，其中最具建树的是1912年3月8日颁布了具有宪法效力的《中华民国临时约法》。《临时约法》是一部量体裁衣的因人立法，表达了资产阶级革命派的两样情怀:第一欲通过约法这一宪法性文件遏制袁世凯独裁专制。第二，通过约法这一国家根本法形式确认中华民国“民主共和国”的国家性质，以此实现对民主政治的追求。资产阶级革命派欲借助一纸宪法来解决近代中国政权体制的所有弊端，反映了中国新生的进步势力对西方民主制度过于理想化的期待和追求。当时的社会基础并没有提供实现这种愿望的条件，因此，《约法》所设计的三权分立、议会主导的权力架构成为一件徒具形式的摆设而已，“宪法拿来为我所用”工具主义色彩浓厚的作为却被后人效仿。正如国民党内一些参与制定约法的有力人物在其后的总结中所说，辛亥之役，汲汲于制定《临时约法》，以为可以奠民国之基，而不知乃适得其反。［2］P329当然，《约法》带来民主共和之观念和追求已成为人心所向，大势所趋的潮流。宪法、宪政已成为当时衡量政府合法性的标尺，执政者不得不将制宪和行宪作为一种基本策略。

(三)不合时宜的“皇帝梦”——欲以帝制代替共和制

袁世凯在民主思潮的洪流里作起了不合时宜的“皇帝梦”。1915年12月12日，窃取中华民国政府大总统的袁世凯伪造民意，发布接受帝制令，准备复辟帝制，是护国运动发起的直接导火索。此前袁世凯为了复辟帝制进行了精心策划:第一，通过颁布宪法性文件以确认政权合法。1914年1月下令解散国会，5月废除《临时约法》，公布被称为“袁记约法”的《中华民国约法》，改责任内阁制为总统制，约法规定总统的权力与皇帝不相上下。第二，通过舆论为复辟铺平道路。1915年8月袁世凯授意他的美国顾问古德诺，在《亚细亚日报》上发表了《共和与君主论》，文中提出:“民智卑下之国，最难于建立共和，教各地勉强奉行，终无善果……中国数千年以来，狃于君主独裁，学校阙如，大多数之人民智识，不甚高尚，而政府之动作，彼辈绝不与闻，故无研究政治之能力。四年以前，由专制变而为共和，此诚太骤之举动，难望有良好之结果者也。”［3］认为中国民智未开，君主制比共和制更适合中国的国情。第三，通过“合法”程序改变国体。1915年9月各省袁派势力成立“全国请愿联合会”，推举袁当皇帝是代表所谓“国民公意”。10月，决定召开国民代表大会，议决国体问题。11月1993票全票通过，赞成君主立宪，并一致拥戴袁世凯为中华帝国大皇帝。同年12月31日袁世凯下令改国号为中华帝国，并欲制定一部中华帝国宪法巩固其帝位。袁在“民之所欲，天必从之”的骗局下，登上皇帝宝座。此时的袁世凯虽然被当皇帝的梦想冲昏头脑，但仍然没有忘记借宪政体制的外衣来包装他的皇帝梦。袁世凯千方百计表达修改《临时约法》和对制宪的诉求，正是意识到宪法在政治运作过程中的决定性作用;即使是公然复辟帝制，也仍然是在承认宪政和代议制的必要性的前提下进行的。［4］P260

二、护国运动的发起

护国运动的发起源于袁世凯复辟帝制的事件，事件背后反映了各种力量的实际对比关系，是一种政权之争，具体表现为制宪权之争，实质也是民主共和与独裁专制的斗争。在这一过程中，民主共和宪政体制被近代中国有志之士赋予富强之追求，这种赋予对于处于救亡图存的民族来说有着巨大的向心力和凝聚力，这是护国运动取得胜利的原动力。

(一)维护民主共和之国体成为护国运动的政治宣言

何以称护国军?中华民国护国第一军总司令部檄文载:“本军何以叫做护国军呢?因为我们中华民国已经成立五年，这个民国的国体，是中国人大家议定的，各国人都承认过了。今天袁世凯要想灭亡民国，称起甚么皇帝来，把我们人人有份之民国，变作袁家私有的产业，还说是民意要他作皇帝……。我们深怕亡国，所以出兵讨袁，是永护中华民国的意思，所以才叫做护国军哩。”［5］P151护国乃是永护中华民国之国体。以云南为首义的护国战争发动前夕，云南督抚唐继尧于1915年12月公开发表《云南共和军之布告》:“为通布事:照得共和成立，于兹四载，国是久定，中外具瞻。乃袁总统蔑弃约法，帝制自为，假托民意，摇动国本;自帝制问题发生以后，内则群情惶惑，惧祸至之无日;外则五国警告，动干涉之危机……此事系属全国公愤，风声所树，遐迩云从。现在各省通电，次第赞同，慷慨誓师，共锄凶逆。”［5］P130由此可见，维护民国共和是反袁复辟的政治宣言，并贯穿于护国运动的始终，成为护国运动的斗争目标。

(二)维护民主共和政治宣言成为联合各派别、团体最有力的纽带

袁世凯复辟帝制之举明朗之后，举国上下掀起了反袁的一致斗争。

1．革命派的宪政思想及行动。以孙中山为首的革命派自始至终主张在推翻君主制的前提下实现宪政民主，孙中山在1894年创立中国最早的资产阶级革命团体——兴中会时，就提出“驱除鞑虏，恢复中华，创立合众政府”、“以一个新的、开明的、进步的政府来代替旧政府”［6］P255的革命主张。护国运动期间，以孙中山为首的中华革命党与黄兴的欧事研究为核心的革命派，成为坚定的反袁阵地。孙中山1915年12月发表《讨袁檄文》掀开护国运动的序幕。“袁贼苦吾国民久矣!世界自有共和国以来，殆未有此万恶之政府危亡祸乱至于此极者也……驯此以往，亡国灭种，匪伊异人，国交之危，其见端耳。袁贼妄称天威神武之日，即吾民降作奴隶牛马之时，此仁人志士所为仰天椎心，虽肝胆涂疆场、膏血润原野而不辞也。”［5］P60以黄兴为领导的欧事研究会也于1915年8月发表共和维持会宣言，并在1915年10月在《中华新报》发表发刊词，载:“不惟近时帝制问题无由发生，即改良我政治，强盛我国家，无论至若何程度，亦优为之。”［5］P66革命派成为护国运动发动者和领导者。

2．改良派的宪政思想及行动。以梁启超为代表的改良派，早期主张君主立宪，希望通过改良方式促进社会矛盾的转化，其发表的《申论种族革命与政治革命之得失》一文中认为，种族革命必以暴力行之，暴力革命之后，既不能收君主立宪之果，亦不能收共和立宪之果，种族革命实不可以达政治革命之目的。欲达政治革命之目的，惟有人民于政治上有立宪之觉悟而出于正当之要求。［7］P16袁世凯上台后的种种倒行逆施行为尤其是复辟帝制的行为，使梁启超从拥袁走向反袁，并与革命党联合起来，成为护国运动的一股重要的政治力量。梁启超1915年8月公开发表的《异哉所谓国体问题者》标志着梁开始宣布反袁立场，“立宪与非立宪，则政体之名词也，共和与非共和，则国体之名词也。”“政体诚能立宪，则无论国体为君主为共和，无一不可也;政体而非立宪，则无论为君主为共和，无一而可也。”“对于国体主维持现状，对于政体则悬一理想以求必达。”“国体一更，政治即可随之翻然而改，非英雄欺人之言，即书生迂阔之论耳。”［8］P172之后以梁启超为代表的进步党策划反袁，并转入实际斗争之中，加速了护国运动爆发的进程。

3．地方势力。以云南为首的反袁地方势力成为护国运动的推动军。反袁护国战争首义于地处偏僻的云南，除了袁世凯的北洋军阀势力尚未到达，对云南“鞭长莫及”之外，云南在辛亥民主革命的斗争中保存了较多的民主革命思想和意识，此次全国掀起反袁的民主潮流也影响到地处偏僻的云南。1915年12月10日昆明《觉报·论政府》一文颇为典型:“自帝制问题发生，而各国政府俱进忠告，劝以缓期实行，而我政府毅然决然独断行之而不顾。呜呼!何其勇也。使吾政府对于所有一切外交之案，亦具以此魄力而悍然持之，则吾国将与欧洲列强齐驱并驾矣，又何至尝贻吾人以种种之奇耻大辱哉!是则吾政府者，勿亦勇于私利，而怯于公益者欤!”［5］P100文笔可谓幽默，但足见反袁民主意识之强烈。

实际上，革命派和改革派有两个共同点，其一它们的最终目标都是要建立民主宪政体制，都是政治现代化的倡导者，尽管前者主张通过激烈的暴力形式，后者主张通过和平的渐进形式，从某种意义上说它们是殊途同归。其二都将民主宪政与国家富强紧密联系在一起。君主专制导致了中国民困国弱，近代政治精英莫不痛心疾首于专制政体，推翻专制政体，“救亡图存”成为这一时期宪政的主要目标。

三、近代宪政解读——以护国运动领导人蔡锷强国思想为读本

护国运动在民主共和的浪潮中以胜利告捷，似乎近代中国应顺理成章地走上宪政之路。但此后却是“张勋复辟，曹锟贿选，法统被废，南北对峙，省县自治，此起彼伏，混乱不堪，宪政自然也只能是空中楼阁。至国民政府以党代政，以党权行宪，宪法仍然是少数当权者手中的玩偶。鸟瞰历史，可知近代中国宪政之难。”［1］P11近代中国宪政之难的原因是多方面的，其中之一与近代中国的精英们对宪政过高的期待有着密切的关系，他们更多地将立宪看成是改变民族命运的有效工具，结果不可避免地把宪法当作工具性手段而忽略了其内在价值。“近代中国的仁人志士主要是把宪政作为民族复兴、国家富强的‘器’，坚持一种以富国强兵为目标的工具价值主义的宪政观。”［9］P2而功利性的宪法观使得宪法总是扭曲变形，常常是削民主主义之足，适现实之需。［10］P170

(一)宪政之于近代中国

一般而论，宪政是西方近现代民主社会特有的政治法律现象。它乃是法律化的政治秩序，是限制和钳制政治权力的共同规则和制度。换句话说，宪政乃是一种以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以限制国家权力、保障公民权利为目的的政治形态或政治过程。美国著名宪法学家对宪政的基本特征作了这样的概括:“它(宪政)是对政府的法律限制;是对专政的反对;它的反面是专断，是恣意而非法律的统治。……真正的宪政，其最古老、最坚固、最持久的本质，仍然跟最初一样，是法律对政府的限制。”［11］P16立宪制度实际上就是通过对政府权力进行有效配置和制约的制度设置，借以实现对公民个人权利和自由保障的终极价值。“古典的宪政思想传统上关注于最大限度地‘保护社会成员彼此不受侵害……同时将政府侵害其公民的机会降至最小程度’。它的目标就是‘避免暴政’”［12］P7因此，为了避免暴政，就要对政府的权力进行适当限制，当然限制政府权力只是实现公民权利和保障公民自由这一终极宪政价值的手段和措施而已。因此，西方宪政是以个人主义为哲学基础建立的。宪政意味着国家的权力应当相互制衡，意味着通过宪法和法律，使国家的一切权力都处于宪法和法律的监督之下，以保障公民的权利不会受到来自国家权力的侵害，即宪政就是以分权手段控制权力和保障基本人权和公民权利的法治状态。

同时由于宪政本身是一种较为复杂的政治形态或政治过程，是一个融民主、平等、法制、人权因素于一体的制度，它的实现需要在一定社会空间内历经日臻完善的漫长过程。正如庞德所说:“立宪政治并非可于短期内专凭理想创造之物。立宪政府必须出一国人民原有之文物及传统之理想中逐渐形成法制，绝非一种长成后可任意由一国移诸他国之物。”［13］P123宪政于西方国家属于内部变革过程中自然生成的产物，经由民族国家的构建到民主政治的建设完整过程，它以民主政治为依托，以市场经济为基础，以法治建设为保障，来实现对自由、平等的价值追求。

近代中国的宪法概念是从西方文化中移植过来的。在西方，宪法的哲学基础是以个人主义为导向的自由主义，其基本价值在于通过规制公共权力的配置与运行，借以实现对公民个人权利的保障。然而，在近代中国，宪政却是一件地地道道的舶来品，是中华民族受外部巨大冲击为了救亡图存而创制的。宪政的基本观念是国家主义，其宗旨不在于支持个人自由或民主政治，而旨在求强、求富。精英们所追求的个人主义、自由主义，实际上也是以国家主义为前提的。因外诱变迁而生成的宪法称为后发性国家宪法，它往往将追求宪政民主政治的过程与追求民族独立的过程联系在一起。“宪政在近代中国并不被看作是一种纯粹的政治追求，中国的实践者和思想家从来也不单纯地探求宪政在西方所具有的那些价值，而首先是与国家的富强目标联系起来，把宪政看作是达到这一目标的重要工具。”［9］P7正是这种联系，使得立宪在近代中国更多表现为工具性色彩。

(二)蔡锷的强国宪政思想

蔡锷，字松坡，湖南宝庆人，1882—1916年，终年三十四岁。蔡锷活跃于民初政坛的最后五年，奠定了他在近代中国的历史地位。这一时期的政坛形势风云变幻，发生的大小事件不计其数，择其要者有三:一是辛亥革命与民国建立;二是袁世凯独裁与二次革命;三是袁世凯复辟帝制与护国运动。蔡锷不仅经历而且在这三次重大的政局变化中都发挥了重要作用，1911年领导辛亥云南起义与1915年发动并领导反袁护国战争再造共和于中华，特别是后者对于阻止近代中国历史发生逆转，发挥了积极作用。但期间蔡锷在拥袁过程中对二次革命却是持消极和反对态度。史学界因此对蔡锷不同时期的政治立场作出了看似矛盾的评价:“拥袁反孙”的改良派、“抗袁拥孙”的革命派，介于两者之间的中间派。笔者拟从宪政的角度对蔡锷的强国思想进行分析，以解读他的看似矛盾的政治立场。

1．蔡锷的强国宪政观

蔡锷的强国思想根源于国家主义观，即是通过建立一个强有力的政府实现富国强兵的目标。具体表现为两个方面:

第一，建立一强有力而非专制之统一政府。1911年11月18日，蔡锷在致各省都督的电文中，首次明确提出“建设一强有力之统一政府”的主张。蔡锷认为“中国地大人众，而势力未雄，实省界为之梗阻。欲图恢张国力，宜先破此藩篱。若省自为谋，必有分崩离析之祸。”［14］P92蔡锷从适合国情出发，为了恢张国力，提出必建设强有力统一政府。强有力的统一之政府，即中央集权之政府。而在中央权力的分配上，蔡锷又主张集权于总统，认为宪法内容:“不可不先决之问题二事:一曰大总统不可不有解散议会权;二曰任命国务员不必求国会之同意。”［15］P627提出“宜以紧急命令、紧急财用权、解散议会权属之大总统。”［14］P294反对宪法对中央政府、总统限制过多，否则不利于强有力之政府。基于此认识，蔡锷对《临时约法》提出了强烈的批评，认为:“光复以来，叫嚣呶扰，牵掣纷歧，政令不能厉行，奸宄因而恣肆，未始非《临时约法》有以阶之厉也。”［15］P630

第二，蔡锷对强有力集权政府非专制性特征有着清醒的认识，坚决反对恢复君主专制体制。在1912年初的一则通电明确指出“现民国中央政府已成立，大总统已举定，民主、君主问题无复有研究之价值。……中国此时仍拥戴满清为君主，故礼所必无，即别以汉人为君主，亦事势所不容。故君主国体为中国今日所万不能行，必强留存此物，将来仍难免第二、三次革命。”“联邦制度于吾国不甚相宜，仍应主张建设一完全统一国家，设立民主立宪政府，内政外交均易措置。”但是集权与专制似乎是一对孪生姐妹，尤其是过度的集权。为了避免集权导致专制，蔡锷唯一的希望就是寄予总统本人较高的民主素质，“欲政府之有力，则躬膺国务者，宜有不屈不饶之毅力，专利于国，生死以之，始足以排大难而决大计。”［14］P134、92、256在1915年12月的《护国军出师誓告国人文》也表达了同样的思想:“窃为是惧，用敢披沥肝胆，谨布誓词告国人，并自申警:一、同人职责，惟在讨袁，天助吾民，幸克有济，举凡建设之事，当让贤能，以明初志。”蔡锷既主张集权又赞成民主宪政的矛盾思想说到底，没有逃脱中国传统“贤人之治”的人治治理模式。将强有力之政府寄予较高素质的某一个人身上无疑是一种冒险的作法，这与通过法律限制政府权力的西方宪政体制和理念可谓是背道而驰了。这是因为中国近代以来的宪政运动始终停留在“精英意识”的状态上，全民族宪政意识和的文化上的自觉远未形成。

2．国权高于人权的宪政观

蔡锷主张国权高于人权是强国思想的自然延伸。他认为主权应当属于国家，“国家由土地人民、主权三要素而成，今以主权属之人民，是国家已缺主权之一要素，无主权即无国家，无国家即无人民，纵有人民，亦不能自家其家，身其身，而只供他人窗割戮辱”。而主权在民则容易导致牺牲国家利益，“国家之目的，在于为人民谋幸福;虽欲为人民谋幸福，必先为自己本体谋生存发达。使主权属于国家，则国家因谋自己之生存发达，可以敌国开战，而牺牲人民之生命;可以公用征收，而牺牲人民之财产。牺牲人民以巩固国家，即人民亦与有幸福焉。此其所以无害也。若主权属于人民，则人民因谋自己之利益幸福，可以牺牲国家。究之覆巢之下，岂有完卵，又安见其能煦煦相乐耶?”因此，“民国宪法宜以巩固国权为主义。国权巩固，国力自张，然后有发达民权之可言。”［14］P291民权的发达依赖国权的巩固，宪政之于公民非西方契约关系而是人身依附关系。

蔡锷主张国权高于人权的强国宪政观是近代中国宪政范式的一个缩影，即“富强为体，宪政为用”这是中国从近代以来影响最大、最深、最巨的宪政文化范式。［16］P16这种宪政范式表达了近代中国对宪政制度的二元诉求，将国家富强之追求与民主政治之追求联系在一起，且前者优于后者。国家富强之诉求必以国家主义为根基，这样西方以个人主义为核心的宪政体制的基础就被替代了，宪政之于公民权利之保障终极价值理念也随之被国家富强之追求替换。为了国家利益，“虽牺牲一部之利益，忍受暂时之苦痛，亦所非恤。”［15］P457尽管这种替换对于追求民族独立、富强之国家有其合理性，但与宪政本身所追求的价值已经相去甚远。从这一角度看，蔡锷之政治立场无论是改良派、革命派或者中间派，都一定程度地反映了蔡锷将国家富强目标与民主宪政相结合的努力，最大的区别仅仅是实现手段的不同而已。

蔡锷强国宪政观带有强烈的功利主义色彩，必然导致其宪政观的局限性。由于中国当时对国外的政治体制和社会生活方式了解极少，对自己国民的人格与生存状态没有比较与反思，而自由、民主与宪政的思想则远未被了解。因此，宪政能使国家富强，就支持宪政;徜使专制能使国家富强，便转而支持专制。国家主义情结是中国近代立宪最主要的动力，也是历次立宪运动最根本的局限。护国运动之后，宪政不过是各路军阀确认其统治合法性的一件外衣，作为宪政灵魂的“民主共和”已不复存在。

四、护国运动对宪政历程的影响

学者杨维真对护国运动作出了这样的评价:“洪宪帝制无疑是民国成立后的一大共和危机，其背后的理论基础是中国民智未开，不适合共和体制，故护国之役虽是关于国体的战争，但同时亦如蔡锷所云，此役是‘为四万万人争人格’而战。经此役后，中国传统的君主制正式告终，其后溥仪在民国六年的复辟及二十一年的成立‘满洲国’，也只不过是由军阀、日本人操纵的傀儡而已。共和政体获得国人的认同，虽然在日后军阀混战的时期，中国政治一直无法上轨道，但大家对共和政体却未曾再怀疑，也不再有人认真尝试帝制，这是护国之役影响之一。”［17］P123的确，对于帝制复辟之阻止与对民主宪政之肯定是护国运动对中国近代宪政的最大贡献。在这场运动中我们能够清晰地看到精英们希望通过赋予宪法权威与控制力来约束政权，以实现民主宪政的努力。但是由于这种努力使宪法承载了过多的功能，宪法在近代中国注定是一件“拿来为我所用”的工具。不可否认富国救亡之追求是护国运功中取得胜利的一种原动力，但是如果不能将这种原动力转化为宪政自身的价值需求，形式再完美的宪法也仅仅是“纸面上的宪法”，难以在现实生活中发挥应有的作用。由此形成的宪政充其量不过是一种虚拟宪政，借宪政之名行专制之实而已。诚如庞德所说:“一种宪法之价值，未可专凭纸面上之规定而论断之。”［13］P432诚然，将纸面上的宪法变为现实需要一个很长的过程，这一走便是百年。

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