论孙中山宪政理想中的考试权设计

秦昊扬

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）

作为中国民主革命的伟大先行者，孙中山对如何建立符合时代发展潮流，又不失中华民族本土特色的民主政治有过长期的探索，他“从事研究各国政治得失源流”，“尤注重研究各国底宪法”。孙中山曾说过，“国家宪法良，则国强；宪法不良，则国弱。强弱之点，尽在宪法。”在孙中山的心目中，一个完美的宪政方案必定是一个能使国家富强的良策，所以，民国成立后“劈头第一件事，须研究一部好宪法”。

辛亥革命后，孙中山逐渐形成了以“三民主义”、“五权宪法”、“权能理论”为核心的宪政图式，其中“五权宪法”是孙中山政治设计的灵魂，而把考试权独立出来设计为一种政府权力，提高到与立法、行政、司法同等重要的地位，是孙中山的首创。

一、孙中山的宪政理想：五权宪法

似乎从研究三权分立的一开始，孙中山就注定要走得更远。流亡海外期间，孙中山细致深入地考察研究了欧美各主要资本主义国家特别是美国的政治体制和宪法，逐渐形成了他的五权宪政模式，这是以孟德斯鸠三权分立学说为基础，汲取中国古代曾经实行过的考选权和纠察权，融合了两方面的长处综合创造出来的一种新型的政体理论。表面看起来，五权宪法与三权分立没有多大不同，也就是三权与两权的简单相加，但孙中山设计了具有中国特色的以“全民政治”为核心的“权能分治”宪政体制，五权制与三权分立制便有了重大差异。

三权分立基于西方分权学说，以权力制衡为原则，将国家权力分为行政、立法、司法三种，各自独立，相互牵制，彼此平衡，以防专制。它重视的是国家权力的分立与彼此的相互牵制，目的在于防止权力的滥用。而五权宪法赖以建立的基础，是孙中山在考察了西方三权分立思想之后自创的权能分治学说，在权能分治理论中，国家权力被分为政权和治权两种，分别由人民和政府所有。人民掌握的政权，孙中山把它概括为选举、罢免、创制、复决四权，前两者是人民管理官吏的权力，后两者是人民管理法律的权力。人民有了这四项大权，民权就充分了，就有力量去管理万能的政府；政府管理实际社会政治生活的治权，孙中山将它分为立法、行政、司法、考试、监察五权，并以此来组织国家机器，成立与之相对应的立法院、行政院、司法院、考试院和监察院，故名“五权宪法”。因为去留大权掌握在人民手中，所以政府只能为善，不许为恶。这样一来，人民权与政府权并行不悖，既有民权又有效能，两者趋于协调、平衡。

在五权宪法中，由于“权”已归于众，政府的“五权”实际上是政府权能的分工与合作。它们之间各司其职，各尽其责，不再是三权分立学说中双向制衡关系。与三权分立防止权力滥用不同，五权宪法的目的是打造一个万能政府，因此五权之间要互相配合，“做起事来，既不侵越权限又能够互相帮助；政府替人民做事，要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工。”考试选拔才能、监察澄清吏治、立法制定良法、司法保障人民权益，都是用以增进行政效率，协助政令的推行。所以五权分立是基于分工原理，按照事务的性质分开五个部门去工作，并互相联署、互相帮助，使政府可以替人民谋幸福，孙中山曾经用一窝之中的蜜蜂“分职其事”，各自担任觅食、采花、看门等不同的任务来做过比喻，这显然与三权分立体制中政府权力之间的彼此牵制机制完全不同，实际上只是借鉴了西方三权的表现形式而没有采纳其间的分权制衡。由此可见，五权宪法在“权能分治”的体系中，主要的一面已经不是权力的制约，而是分工下的集权。所以，五权分立的五权虽然是由西方的三权加上我国固有的考试、监察两权，但相加之后各权都有了崭新的意义。

孙中山为什么要在三权之外多加一个考试权呢？很大程度上源于他对美国宪政模式的深刻反思。在1906年关于五权宪法的首次演讲中，孙中山将考试与美国的选举和委任相比较，认为增加考试权有助于补救三权鼎力之不足，除却盲从滥举及任用私人的流弊。在孙中山看来，美国政治之所以腐败散漫，“都是考选制度不发达的原故”，仿行了中国始创的考选制度后，政治才有所起色。但是考试只用于下级官吏，并且考选之权仍在行政部之下，所以孙中山认为，“虽少有补救，也是不完全的”，“考选权如果属于行政部，那权限未免太广，流弊反多”，这使孙中山认识到，只有考试权独立，建立健全的考试制度才能有效覆盖选举制度的盲区，所以他理想中的中华民国宪法，“必要设独立机关，专掌考选权。大小官吏必须考试，定了他的资格，无论那官吏是由选举的抑或由委任的，必须合格之人，方得有效。”

考试权理念的提出同时也是孙中山审视中国国情的产物，孙中山认为西方的考试制度，“还没有达到中国考试权之独立的真精神”，还需要从我国传统考试任官制度中汲取养分，“历代举行考试，选拔真才，更是中国几千年的特色”，所以要继承和发扬中国考试制度的优良传统，共和时代，“考试万不可少”，故“想于三权之外，加多一个考试权”，“集合中外的精华，防止一切的流弊，采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完壁，造成一个五权分立的政府。国家有了这样纯良的政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。”所以，五权宪法之增设考试权，既是批判欧美选官制度的结果，也与借鉴中国历史上的考选制度密不可分，这种中西合璧的政体是五权宪法的特色所在。

二、考试权在五权宪法中的独立地位

在孙中山“以五权宪法救三权分立之弊”的政治主张中，被其看重的一点便是考试权。以贤德杜绝政客舞弊，以才能构建万能政府，是这个设计的主要目标。孙中山清楚认识到考选在择官中的价值，因此对于通过公允考试来选拔官吏充满热忱，从一开始就十分强调考试权在未来民国宪法中的地位和作用，并积极倡导推动考试权独立行使。

所谓考试权独立，孙中山将其设计为政府治权之一，是作为一种不依附于行政而独立存在的权力考虑的，与行政、立法、司法、监察地位平等，它蕴含着三个方面的意义：一是考选机关的独立，这是考试权独立的重要标志。在孙中山的宪政理想中，必须要在宪法意义上建设有选拔人才、对人事有至关重要影响的考试执掌机构，“必须成立独立机关才得妥当”，“将来中华民国宪法，必要设独立机关，专掌考选权”，不受政府其他部门的干扰和控制，考试院正是他为此设计的专门机构。

辛亥革命后，孙中山把考试权独立思想绘制到共和国的蓝图中去。1914年孙中山手订的《中华革命党总章》中对于考试机构组织的设计已初具雏形，第二十六条明确提出要设立考试院，第三十一条规划了考试院的三项职权；1918年，孙中山写就《孙文学说》阐述他的整个思想学说体系，将国家宪政化历程分为三个时期：军法之治（军政）、约法之治（训政）、宪法之治（宪政），军政时期施行军法，训政时期拟施行约法，待全国平定后六年，选举代表组织国民大会以制定五权宪法，在宪政开始时期，中央政府“当完成设立五院，以试行五权之治”，“以五院制为中央政府：一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考试院，五曰监察院。”1924年，孙中山以中华民国陆海空大元帅的名义正式公布了《考试院组织条例》，“考试院是按照五权宪法精神和考试权与行政权相分离的原则设立的，直隶于大元帅，管理全国考试及考试行政事务”，在法律上确定了考试院的地位和作用。

二是考试权独立还意味着职权的独立，孙中山主张考试院院长由总统提名，经立法院同意任命，但只对国民大会负责。考试官代表考试院行使考试权，考试官必须超越党派，并不受行政干涉和其他机关的牵制，完全依据法律独立行使考试权。

三是独立的考试权意味着独立的宪法地位，因此一切官吏，包括政务官和事务官，以及代表民意的公职候选人即议员，都必须经过考试合格后才能任用。所以考试范围应推广至西方文官制度中的政务官，公职候选人必须经过考试才能取得被选举的资格。

西方宪政制度运行中的考试权，主要是针对不具有决策权的公务员，而具有决策权的行政长官和议员，则一定是民选的，而不是通过考试选取的。孙中山则主张“国民大会代表及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之”。不仅政府部门各级大小官吏必须经过考试才能任用，而且代表民意的公职候选人，如国大代表、省参议员、县参议员和乡镇人民代表，同样必须经过考试合格后才能任用，“为人民之代表，与受人民委任者，不但须经选举，尤须经考试，一扫近日金钱选举、势力选举之恶习”，也即孙中山所谓的以考试来补救选举之不足。孙中山的这种考试设计，后来在南京国民政府中得以实现，南京国民政府的文官考试，不仅包括任命人员考试，而且包括公职候选人考试和专门职业和技术人员考试。

三、考试权独立理念的宪法实践

考试权独立的宪政理想在孙中山生前并没有在宪法层面上得到落实，真正启动孙中山考试权理念的实践历程当属南京国民政府时期。

1928年10月3日，国民党中央执委会政治会议通过《训政纲领》、《中华民国国民政府组织法》，训政时期，由国民党全国代表大会行使政权，治权则托付给国民政府，开始“实行五院之治”。《中华民国国民政府组织法》第五章规定，“考试院为国民政府最高考试机关，掌理考选铨叙事宜，所有公务员，均须经法律，经考试院考选铨叙，方得任用。”“考试院对主管事项有提出议案于立法院之权。”10月20日，国民政府公布《考试院组织法》，规定考试院由考选委员会和铨叙部组成，内设秘书处和参事处。考试院的职责一是主管考试，二是主管铨叙。考试事务由考选委员会负责，根据《考试院组织法》规定，考选委员会执掌文官、法官、外交官和其他公务员的考试事项及专门技术人员的考选事项，办理组织典试委员会事项，考选人员的册报事项以及举行考试其他应办事项；铨叙部负责铨叙事务，包括公务员之甄别、任用、考绩、惩戒、俸给、勋奖、交代、恤金、补习教育、退休制度的执行等。这在形式上实现了孙中山五权分立与考试权独立的制度设计。

为了保证考试能顺利进行，1928-1929年国民政府先后颁布了一系列的考试法规，《考试法》、《襄试法》、《检定考试规程》、《高等考试财务行政人员、教育行政人员、卫生行政人员、会计行政人员、统计人员、外交官领事官、司法官律师、监狱官、西医医师、药师考试条例》、《普通考试行政人员、教育行政人员、卫生行政人员、监狱官、法院书记官考试条例》、《典试规程》、《考试法施行细则》、《特种考试法》，详细规定了考试范围、考试种类、举行考试的机关和人员、应考资格及条件、考试程序及内容、考试时间和地点等。1933和1935年，国民政府又对所有法律法规进行了两次较大的修订，从条文上来看，基本形成了一整套的考试法律法规体系。在法律上体现了孙中山“非经考试合格，不能做官”的考试原则。

根据孙中山“大小官吏必须考试，无论那官吏是由选举的，抑或由委任的”设想，《考试法》及《考试法施行细则》规定“候选及任命人员及应领证书之专门职业或技术人员，均须经考试定其资格”。候选人是指“有被选举（担任公职）资格之人员”；任命人员为“政务官（中央政治会议议决任命的官员）以外之简任及荐任委任人员”；依法应领证书之专门职业或技术人员包括律师、会计师、农工矿业技师、国营事业技术人员、医师、药师、兽医师、助产士和护士等。综合两法理论上贯彻了孙中山先生提出的“凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央考试铨定资格乃可”的原则，同时也是考试权收归中央的体现，“考试院为全国各机关用人所资之地，实全国人才拔取之源泉，无论行政官、司法官、外交官、技术官考试皆应属之，以收考试权集中之效。”

考试制度建立起来后，实际上在抗战前，考试院只举办了任命人员一种考试，能够直接为政府提供和补充人才的只有高等文官考试和普通文官考试两种。有关公职候选人考试的条例《县参议员及乡镇代表候选人考试暂行条例》直到1940年12月16日才由国民政府公布，《专门职业及技术人员考试法》更是迟至1942年9月24日才得以颁行。而且，公职候选人考试并未真正贯彻实施，它采取的是以审查候选人的资格来代替考试的方法，这种办法在实际运行中比较容易，所受阻力较小，因此易于推行，但就考试制度本身而言，实际上只是一种权宜之计，从严格意义上来说，公职候选人考试并没有得到真正的施行。

高等考试和普通考试一般一年或间年一次，从1931年到1948年，中央举行高等文官考试18届，普通考试13届，录取万余人。从实际运作的历史情况看，考试虽然举行多年，但它为国家文官队伍输送的人才实在有限。考试以外的任官途径严重泛滥，效果并不理想，并没有实现五权宪法中设置考试权的本意。就考试院所推行的考试制度而言，在国民政府所公布的《考试法》中，所谓任命人员泛指各级官吏，但在《考试法施行细则》中却限定为政务官以外的公务员，即专指事务官而言。而在《考试及格人员分发规程》中则又规定应经考试的任命人员实际上仅是荐任以下官员，简任官的任职资格是不能通过考试的途径获得的。至于政务官的任用，规定由国民党中央党部决定，可不必经过考试，这与孙中山的“大小官吏必须考试，定了他们的资格，无论那官吏是由选举的，抑或由委任的，必须合格之后，方得有效”这一理念是相违背的。

而且，国民政府虽然确立五院架构，由考试院独立行使考试权，但实际上这个独立是很勉强的，它规定由五院组成国民政府，由国民政府统辖五院，五院既然统辖于国民政府这个最高执行机关，“即已丧失五权独立之精神”，因为五院应各为最高独立机关之含义，在于“各院之上下不能再有其他机关统辖之是也。”孙科后来在1946年政协会议上也承认“五院是一权制度”。

四、对考试权独立的宪政设计的分析

孙中山是个道德理想主义者，同时他的思维也是很中国式的，因而他的五权分立的宪政理想和考试权独立设计含有颇多的中国情怀和理想主义成分。

1.独立考试权的设计意味着对传统皇权的超越，其用意就是在推翻专制统治以后建立法治政府。毫无疑问，孙中山关于考试权的构想是受到中国古代选官制度的启迪，但他并没有毫无批判地完全照搬古制。考试权独立，实际上是在宪法创制中突破专制君权，直接确立的一种权力。因为在中国古代并没有常设的考试机关，即便自隋唐以来科举考试绵延几千年，但历代制度中并没有常设的主持考试的行政机关。每次科举考试，都是由皇帝临时选派高官大吏作为主考官，考试完毕即回原任。所以中国古代考试权实际上是皇权政治的组成部分，专为帝王驾驭百官众臣而设立，本质上属于人治而非法治的产物。孙中山独立考试权的提出，实为专制皇权向近代政治的发展，适应了历史潮流的客观需要，这也是孙中山融合中西方政治思想的伟大创造。

2.孙中山独立考试权的设计，实际上是要实现他专家治国的主张。纵观整个五权宪法的设计，体现着平民主义的立场，精英主义的关照。孙中山虽然强调主权在民，要将四万万人变成“四万万个皇帝”，但他同样不相信人民群众的力量，常常将人民比作“阿斗”，需要诸葛亮之类的贤能来治理国家。他把人按天赋分为三种：“有先知先觉者，有后知后觉者，有不知不觉者”，“但是人民都是不知不觉者的多，我们先知先觉的人便要为他们指导，引他们上轨道去，那才能够避了欧美的纷乱，不蹈欧美的覆辙。”他的整个思维方式是精英主义的，他的考试权思想将万能政府与考选制度下的“贤人政治”结合起来，就是要将权力付之于考试选拔出来的有才有德的专门家，让他们分工合作，而不是将效能消耗于权力的摩擦之中，从而打造一个万能政府。然而，过度依赖考选产生的精英，缺乏对权力机构的防范和有效的制度的保障，万能政府是无法控制的。其实在当时的社会民主环境中，精英政治已经无法避免，考试选拔出来的贤能本质上仍然是人，赋予这样的人以庞大的权力，与把权力赋予选举出来的人一样，如果没有相应的具体制度的制约，是非常可怕的。孙中山只是给出了一个考试权独立以选拔优秀官员的理论框架，而没有一个具体的策略，这也给后继者篡改其原意提供了可能。

3.德治主义的宪政观。孙中山的宪政设计是建立在道德基础上的，官吏的忠心与道德是非常重要的一个环节。孙中山认为让民众亲自管理国家会出现暴民政治，他假定先知先觉的人都有道德责任心和为民谋福利的诚心，人民将国家权力交给他们，他们就会尽心尽力而不会滥用权力。考试院、监察院的设立只是为了保证官员自身的素质，剔除政权机关中那些“愚蠢无知”、“廉耻丧尽”、“道德全无”的人员，这两权的根本依据正是中国传统的“贤人政治”观中德才观念，而非分权制下以权力来限制各种权力机关及其官员的权力。孙中山把对政府权力的防范寄希望于官吏的政治道德，这是承袭中国古代“贤人政治观”的一种表现。政府的组成人员都是先知先觉的专门家，他们品德高尚，会一心一意的做人民的公仆，为人民服务，这种以“行善论”为基础的分工合作在现实中是很难实现的，很有可能就会重蹈专制的覆辙。事实上，在孙中山逝世后，五权分立、权能分治、国民大会、直接民权等，均只有皮相，精髓无存了。

4.群体本位的国家主义宪政观。在孙中山的宪政思想中，他主张中国需要的是国家自由，而对个人自由，孙中山内心深处是反对的，“个人不可太自由，国家要得到完全的自由”，他认为国家要独立强大，必须打造一个万能政府，而个人不要处处牵制政府，要让政府放开手脚，有所作为，所以要限制个人自由。民权主义抽去个人自由的根基，实际上完全否定了欧美宪政的基础。在这样的思想下，虽然孙中山主张保障民权，用人民的权力去制约政府的权力，但是在其政体设计中，又缺乏完善的控制手段来保障民权的实现。而如何去制约，也没有详细的规定，这就使得“有限政府”流于空想。

宪政救国一直是孙中山政治生活的主旋律，孙中山一直试图通过宪政来圆救国梦，实现中国的富强振兴，从某种程度上说，考试权是保障和维系宪政体制正常运转的有效武器。孙中山生前不遗余力地造就和实现他所倡行的在宪政时期必须考试院独立行使考试权的主张，只可惜天不假年。以正统自居，一切遵循“总理遗教”的南京国民政府尽管建立起了孙中山生前确定的政治架构，但考试院仅形式上独立，考试权自始至终仅被视为其统治的装饰品，这就使孙中山的考试权理念难以释放出应有的政治效能。

注释：