提高领导干部网络问政能力探析*

樊金山

（中共河南省委党校党建教研部 河南 郑州 450002）

所谓“网络问政”,是指各级党委、政府以及领导干部通过网络与网民交流,进而收集民意、汇集民智,创新执政方式和提高执政能力的过程。随着互联网的广泛应用和发展,互联网在中国民众的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色,成为中国公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。从胡锦涛总书记在人民网与网友在线聊天、倾听民意,到温家宝总理通过中国政府网与网友在线交流、问政于民；从广东省领导邀网民“灌水”“拍砖”,到地方领导开博听民意；从湖南“全球寻策计划”到重庆“统筹城乡发展综合配套改革实验区建设”问计网友；从两会期间的网络互动平台,到“网络问政”被写入各地政府工作报告,网络问政正在改变中国的政治生态环境。

一、领导干部网络问政的价值考量

（一）网络问政有利于解社情民意

胡锦涛总书记2008年6月20日在人民日报社考察工作时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器,我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”、“通过互联网来了解民情、汇聚民智,是一个重要的渠道”。因为在相对虚拟、隐秘的互联网上,很多人平时在现实社会中不敢说、不方便说的话与事,往往都能原汁原味地展现在各级政府官员面前,这些海量、及时、真实的网络原生态信息,为各级政府和领导干部了解社情民意提供了一个快捷的通道。“网络问政”成为今年“两会”最深的印记,互联网将网民参与两会的热情推向了历史峰值,据中国人民大学舆论研究所新近公布的《2011全国两会网络舆情研究报告》显示,“在各大网站的2011年全国两会专题中,均有大量的网民留言和跟帖,这些网站在两会期间推出的相关互动活动中,网民的参与积极性空前高涨,近年风行的”网络问政“在两会期间表现得尤为突出,可以说民意表达氛围已初步形成。”[1]

（二）网络问政有利于实现科学决策

“网络是当今反映社情民意、加强交流互动的重要平台,是各级领导干部了解民情、集中民智,实现科学决策、民主决策的重要渠道。”[2]互联网本身具有的草根性、自由性和普及性的特点大大增强了公众的现代公民意识,使他们参与政治的热情不断高涨,充分满足他们的知情权、表达权、参与权和监督权,倾听网络民意,实行网络问政,可以为党和政府的决策提供科学化、民主化的依据。自2010年10月28日至11月30日,全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对车船税法草案的意见,中国人大网共收到97295条意见,十一届全国人大常委会第十九次会议25日下午经表决,通过了车船税法,此次通过的车船税法,吸收了委员们和公众的意见,降低了税额幅度,最终的方案是：乘用车排气量1.0升以下的,为60元至360元,1.0以上至1.6升的为300元至540元,1.6升以上至2.0升的为360元至660元。按照新的征税方案,2.0以下、占乘用车87％左右的车主的名义税负不会增加,此次车船税的通过既反映了民意的脉动,更提高了决策的科学性。

（三）网络问政有利于社会监督

网络是在政府、领导干部和网民之间架起的一座方便、快捷、有效的桥梁,有利于信息的相互沟通,特别是有利于公众对政府和领导干部的民主监督,人民论坛“千人问卷”调查显示：“您认为哪个渠道最能保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权？”69％的受访者选择“网络”。近年来,网络在对政府和领导干部的监督中发挥了前所未有的力量,从2003年的“非典”事件到“孙志刚”事件再到“刘涌”事件,网络监督作用逐渐凸显,直接促成了事件的解决和相关责任人的处理。此后,一个个网络监督事件此起彼伏,从“重庆最牛钉子户”事件到“山西黑砖窑”事件,再到陕西“华南虎事件”,从“天价烟事件”到“躲猫猫”事件,再到“上海钓鱼执法”事件以及近期的“河北大学撞人”、“广东茂名副市长陈亚春被网络举报”等事件,在这些事件中网民形成了声势浩大的网络舆论,在网络舆论监督下,一个个事件真相最终付出浮出水面,直至相关责任人被问责。

（四）网络问政有利于发展社会主义民主政治

社会主义民主政治的本质就是人民当家作主,党的十七届五中全会提出,要进一步发展社会主义民主政治,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权；要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道,网络问政成为发展社会主义民主政治的新平台。今年两会期间,人大代表、政协委员通过网络问政成为两会新气象,加拿大《环球邮报》如此描述中国的两会：有两场有关中国前景的讨论正在展开,一场是在人大和政协的两会上,另一场是在互联网的论坛上……当代表委员在人民大会堂听完温总理的政府工作报告、返回他们所住的酒店时,另一场讨论正在人民网上进行,网民们谈及一些新鲜话题,提出自己的意见和建议等等。通过网络表达诉求,抒发己见,传递民意,建言献策,正在成为普通民众参政议政的新型民主表现形式,网络问政正在成为我国发展社会主义民主政治的重要环节。

（五）网络问政有利于提高工作效率,维护社会稳定

网络问政与其他执政方式相比具有沟通快、覆盖面广、互动性强等优越性,它降低了公众利益表达和监督的“门槛”,政府和公众通过网络平台一“问”一“答”,构建了一种双向性的沟通反馈模式,使信息传播的成本大大降低,有效性不断提高。虽然网络问政不能取代其他问政渠道,也无法彻底解决问题,但与传统解决问题的方法相比,网络问政不仅节省了时间、减少了开支,而且大大提高了工作效率,降低了行政成本。除此之外,网络问政还有利于减少上访,维护社会稳定。在我国信访是一种法律以外的解决问题的办法,是一种比较直接的利益表达形式,与公民直接坐到政府机关门前“上访”相比,“网上信访”是非常便捷的信访方式,它不受时间、空间、人数的限制,而且它的信访成本是最低的,速度是最快的,是传统信访方式的重要补充,具有便捷、高效、经济的诸多特点,正如群众所讲：“信访不如上访,上访不如上网”,政府对网上信访提出的意见建议或者投诉请求给予及时回应,将有益于化解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐。

二、当前领导干部网络问政存在的主要问题

（一）对网络问政的认识不足

截至2010年年底,中国网民数量已达4.57亿,互联网日益成为民意表达的主要渠道,公众越来越多的倾向于在互联网上表达态度,发表看法,这就要求各级政府和领导干部通过网络问政主动了解社情民意,由被动应对向主动沟通转变。然而部分领导干部在思想意识方面对网络问政认识不足,在具体工作中对网络问政重视程度不够,有的领导干部认为与网民打交道是宣传部门的事,与政府的中心工作关系不大,只要抓好经济建设工作就可以了；有的领导干部对互联网的传播规律认识不够,对网络问政的内涵认识不足,还没有树立“网络问政也是政治”的基本观念；有的领导认为网络是民众宣泄不满、发泄牢骚、指责政府、谩骂官员的场所,对待网络问政轻描淡写、敷衍了事；有的领导干部仍停留在“网络问政是分外之事、多余之举、额外负担”的错误认识上；有的领导之所以开展网络问政,不是想工作有改进、作风有改善,而是看到其他地方领导在这样做,便被动地为了跟上形势、为了取得政绩,而采取的临时措施。

（二）主动运用网络的能力不强

一方面,互联网在我国的发展日新月异。1994年4月20日,中国实现了与Internet的全功能连接, 2002年8月博客中国网站成立,博客的发展直接推动了中国互联网进入Web2.0时代,web2.0根本改变了web1.0信息单项传播的模式,更加侧重于信息的双向的甚至多向传播,它的最大特点是参与、共享、交流。更重要的是web2.0直接催生了新的舆论平台,比如：电子邮件、QQ、论坛、博客、播客等。另一方面,各级领导干部对互联网的认识和运用能力还不能适应互联网的发展,调查显示,领导干部主动运用互联网的能力让人担忧,重庆市委宣传部副部长周波在题为《领导干部应不断强化网络舆论引导能力》的文章中说：“全市近46％的市管干部不上网或几乎不上网,有近25％的处级领导干部一周上网时间少于1小时。有19个区县党委中心组从未开展过网络知识、舆论引导、危机公关等相关内容的学习活动；有12个区县在党校课程中没有设置网络相关知识的学习。”[3]

（三）网络舆论的引导能力不强

“网络舆论就是在互联网上传播的公众对某一焦点所表现出的有一定影响力的、带倾向性的意见或言论。”[4]在互联网兴起之前,我国舆论传播的主要载体是报纸、广播和电视,在这种模式中公众只是受众者,执政党、领导干部对媒体舆论掌控着绝对的主导权。网络传播的发展,则使传统的传播媒体受到很大的冲击和挑战,网络传播是一种双向的、互动的传播模式,这种模式使以前的信息沟通和思想交流的方式发生了革命性的变化,公众不再仅仅是信息的接受者、消费者,还是信息的创造者、发布者。在网络条件下,公众不再仅仅听从单方面的报道和阐释,也可能不再追随主流意识形态的观点,他们具有独立的价值判断并且敢于和善于发表自己的意见。在网络传播中,执政党和领导干部很难再像过去那样对社会信息进行完全的管制,以前那种集中统一的、自上而下的信息管制手段受到挑战,网络舆论引导面临挑战。由于受传统思维模式的影响,不了解网络舆论的特点和发展规律,很多领导干部对网络舆论的引导往往采取简单的封堵做法,结果事与愿违,比如：2003年非典发生前期,由于封锁消息,错失了引导舆论的最佳时机,引起了社会恐慌和震荡；2005年11月松花江严重污染,由于地方政府和国家有关部门都没有及时公开真实情况,哈尔滨市民陷入恐慌；2010年9月江西宜黄县拆迁自焚事件发生后,县委书记带队“围堵”当事人引爆网络。

（四）网络突发事件的处理能力不强

随着社会发展多样性和复杂性的日益增加,突发事件发生的频率不断提高,范围不断扩大,其中网络突发事件比其他突发事件影响更大、处理更难、后果更严重,因此,网络突发事件给领导干部网络问政提出了更高的要求。正是由于网络的“杀伤力”很大,很多领导干部害怕“上网”,当面对网络突发事件时往往采取消极应对的策略,有的领导干部采取鸵鸟政策,希望事件很快平息,结果事与愿违,反而引发更大的网络舆论风波,比如“河北大学撞人事件”；有的对事件发展趋势把握不准,严重程度估计不足,采取拖延策略,希望“大事化小、小事化了”,结果是“小事拖大、大事拖炸”,比如“贵州瓮安事件”、“湖北石首事件”；有的反应不当,敷衍塞责,反而进一步放大事件,激化矛盾,如“70码事件”、“躲猫猫事件”、“喝开水死事件”等。

（五）网络问政的实效性不强

近些年,许多地方政府和领导干部纷纷利用网络手段,或举办征集建议,或网络对话,或网友见面会,或收集舆情等搭建信息平台,开展“网络问政”活动。在网络问政日渐兴起的同时,公众也提出了一系列尖锐问题：谁来问政？向谁问？是否可以问出结果？网络问政是不是“问了白问”？网上拍砖是不是“拍了白拍”？很多网友对网络问政的效果存在质疑。毋庸置疑,有些网络问政起到了预想的效果,如人民网的“给地方领导留言”中,有41位省部级干部对网友的留言做出了回复。有些则只重视外在形式而缺乏实际内容,比如有些地方在“网络问政”时,在平台上虽有沟通栏目、问政板块,却没有专门力量去分析采集,使得群众的意见和建议石沉大海、杳无音信,极大地挫伤了网民的热情,损害了政府的形象和公信力。针对“网络问政的问题是否能得到有效解决”,人民网调查显示,50％的网友表示不知道,35％的网友认为不能得到解决,只有15％的网友认为可以得到有效解决,网络问政的效果成为公众最为关注的问题。

三、提高领导干部网络问政能力的路径

（一）更新观念,充分认识网络媒体的飞速发展

转变观念,就要改变以往轻视、回避甚至打压网络媒体的思想和认识,彻底摒弃封堵心理、侥幸心理和鸵鸟心理。目前,我们所面临的媒体结构和舆论环境与改革开放前已有很大不同。改革开放前,我们的媒体基本上是单一的党报党刊和政府办的媒体,只要党和政府一声令下,基本可以做到“舆论一律”,而随着文化体制改革的不断深入,特别是网络媒体的日益兴起,要像以前那样“一刀切”地管住所有媒体已经不可能了,面对网络时代的挑战,党政官员迫切需要更新观念,因势利导、顺势而为,重视网络和网络问政,及时聆听民声、掌握民意,以积极开放的心态面对网络,让网络成为普通民众与政府官员之间的政策与民意互动的通道,让网络成为人民享受宪法给予的言论自由的场所。

（二）善待、善用、善管网络媒体

一方面随着网络的快速发展,网络本身具有的匿名性、交互性和开放性,使网民在虚拟世界里可以畅所欲言,自由地表达个人的意愿,网络日渐成为普通民众和政府进行沟通的新渠道,是实现公众知情权、参与权、表达权、监督权的新途径,这就要求各级领导干部要善待、善用网络媒体；另一方面,网络本身的这些特性也会被别有用心的人所利用,对于那些在现实生活中积累了太多心理压力又无处宣泄的人来说,网络提供了一个绝佳的释放出口。比如一些人在网上不负责任地发表措辞偏激、披露隐私的不良言论,甚至宣扬暴力、色情、迷信、赌博等有害内容,更有甚者,利用网络散布谣言,谩骂攻击他人。此外,网络的匿名性、虚拟性增加了政府管理和控制舆论传播的难度,在网络传播条件下,传统的以新闻为中心的传播理念受到了严峻的挑战,党对意识形态的控制有所削弱,这就要求各级领导干部要善管媒体,加强虚拟社会的管理。

（三）加强信息公开,促进党政工作方式透明化

毋庸置疑,随着互联网的发展,网络问政越来越受到各级党委、政府和领导干部的重视,然而当前仍有一些地方政府和领导干部在面对这一新情况时不能适应时代的发展,还是简单的用“封”、“盖”、堵等老的思维方式和工作方式解决问题,殊不知这种老的解决问题的方法在互联网日趋发达的今天已经越来越失去了效力,甚至适得其反。一方面,中国现有网民4.2亿,网站279万个,热门论坛上的贴子和跟贴每天有几十万,甚至几百万,根本不可能逐一审查、限制,特别是腾讯QQ用户同时在线超过一个亿,任何权威机构都无权阻止或限制网民的即时通讯。另一方面,网络化时代,信息传播速度之快前所未有,网络双刃剑的特性让我们看到,网络在给人们传递及时、正确信息的同时,也可能伴随着不准确的消息,乃至谣言的流出,造成受众的误判、错信甚至于莫名的恐慌,不明真相产生的谣言和别有用心者制造的谣言,都会给个人、社会、甚至国家带来严重的伤害和破坏,贵州6.28瓮安事件和石首6.17事件给我们留下了惨痛的教训。所以,在网络时代,执政党、地方政府必须迎接新的挑战,转变执政方式,做到党政工作透明化,由原来的“要我公开”变为“我要公开”。

（四）提高网络舆情分析,增强网络执政能力

“领导干部网络执政能力,是指领导干部运用网络科学研判舆情、正确引导舆论、及时处置网民意见和要求,以及善待、善用、善管媒体等方面的能力。”[5]在瞬息万变的网络世界里,网络舆情应对正在成为党政机关以及领导干部执政能力的集中体现,已成为各级党政机关和领导干部施政过程中不可回避的重要课题,“跨省抓捕”、“开胸验肺”、“飙车撞人”、“钓鱼执法”、“山西假疫苗”等事件极大地考验了党政机关以及领导干部的网络执政能力。就目前的现实来看,各级党委政府尤其是领导干部的网络执政能力令人堪忧,现在一些官员粗暴和草率的言语和行为也逐渐成为网络舆情的焦点,在言行方面如：“你是替党说话还是替老百姓说话”、“这事不能说的太细”,“你是不是党员”、“老百姓为什么不公开财产”等“雷语”,在行为方面如：涉嫌猥亵女童的林嘉祥事件,“茶杯门”事件,“行长猥亵妇女,副县长旁观”等事件,这些事件一方面考验了领导干部的网络执政能力甚至职业道德,而另一方面随着来自草根力量针对权力部门和领导干部的监督日益广泛,网络执政能力将是各级党委、政府以及领导干部在网络问政方面面临的一个更为现实的挑战。

（五）加强制度建设,建立网络问政的长效机制

从近年来网络问政的效果看,网络问政已经成为政府与公众双向互动的有效方式,是直面民意、汇聚民智的重要平台。但是,由于各级政府和领导干部对此问题的认识程度和重视程度不同,有些网络问政流于形式,网络问政的渠道没有得到很好的利用,比如有些政府网站虽然开通了网络问政的平台,却流于形式,对网络民意的敷衍、懈怠问题仍然十分突出,有些领导干部虽然开通了博客或微博,却没有及时维护和更新,甚至只留下了一段开场白的话没有内容,根本无从谈起对群众的建议和意见进行有效的回应,因此,没有制度护航,网络问政有可能成为“一阵风”。网络问政亟待制度化和长效机制,“面对日益增多的网民参与,推动网络问政常态化已是大势所趋。”[6]

（六）整合网络问政资源,创新网络问政形式

随着网络问政的逐步深入,创新网络问政的形式是领导干部提高网络问政能力的抓手。一是在线对话。从2008年6月20国家主席胡锦涛与网民在线对话,到国务院总理温家宝两次通过中国政府网与网民对话,再到俞正声、汪洋、强卫、苏荣、赵洪祝等省部级领导干部通过网络与网友在线对话,在线对话成为网络问政的最直接形式。二是建立网络发言人。“网络发言人”是传统新闻发言人制度在互联网空间的延伸和拓展,涉及网络信息的收集、整理、汇报、交办、回应等环节。从贵阳市政府网络新闻发言人正式上岗到广东省政府相关厅局“网络发言人”全部公开亮相,标志着政府从被动回应网络转向公开与网友互动。三是各种“留言板”。从2006年人民网创建“有话网上说”栏目到今天的“地方领导留言板”、“直通中南海”,人民网已经成为一个全国性的“网络问政”平台。此外,河南南阳市开通的“书记市长网上留言板”,邓州市开设的“社情民意留言板”,安徽阜阳临泉县开通的“民意直通车”,都成为问政于民的平台。四是电子邮箱。2009年5月4日,最高人民法院开通民意沟通电子邮箱,随后全国400多家法院纷纷效仿。2008年12月1日和2009年12月1日,广东省河源市分两步将市委书记陈建华的“华哥信箱”升级为包括1020个子信箱,延伸到镇一级党政领导的“公仆信箱”系统,形成受理、办理、查询、回复、督办、统计“六位一体”的网上信访平台。五是开通专门网站。2009年10月28日,全国纪检监察举报网站统一开通,负责受理群众对党员、党组织和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举报告,以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见、建议。此外,广东奥一网、湖南红网、河南大河网、江西问计网等网站已成为重要的网络问政的平台。六是微博问政。通过微博问政、议政成为今年两会新风景,代表委员在两会期间纷纷开设个人微博,通过微博吸纳民意。

[1]2011全国两会舆情研究报告[N].网络导报,2011-03-24.

[2]强卫.网络问政是社会发展进步的产物[J].中国人大,2009,（17）.

[3]周波.领导干部应不断强化网络舆论引导能力[N].重庆日报,2009-08-03.

[4]谭伟.网络舆论概念及特征[J].湖南社会科学,2004,（1）.

[5]张作荣.提高领导干部网络执政能力[N].人民日报,2010-09-30.

[6]郅振璞.网络问政常态化是大势所趋[N].人民日报,2009-07-20.