中国共产党对区域经济发展的实践探索与理论政策贡献*

王玉珍

（中共南京市委党校 江苏 南京 210001）

建国以来，在中国共产党的正确领导下，我国发生了翻天覆地的变化，由一个积贫积弱的国家转变为综合国力强、正在快速发展的现代化国家。中国方方面面都在发生巨大的变化，仅以养育我们的960万平方公里的国土而言，区域变迁区域经济发展是巨大的。在纪念中国共产党诞生90周年的特殊时刻，认真回顾我党在区域经济发展上走过的实践历程，总结中国共产党对我国区域经济协调发展的理论政策贡献，对推进我国区域经济科学发展不无裨益。

一、建国以来中国共产党对我国区域发展的实践探索和区域变迁

新中国区域发展的历史起点是承袭了中国近代经济的东强西弱的基础，在新中国成立之初，由于战争的巨大破坏，这一基础已残损不全。在东部的各个地区饱受几十年战乱，无论城市还是农村都遭受了不同程度的破坏。西部内地虽然受战乱影响较小，但近代经济在该地区的影响很小，地区经济发展水平仍处于极端落后的状态。在全国范围内经济全面衰退的情况下，东西差异仍然是巨大的。据1949年统计，［1］东部沿海12个省市土地面积占全国12％，而工业产量占全国的75％。当时最大的工业部门——纺织工业，其纱锭总数与纺织机总数的85％—90％集中在沿海。钢铁、煤炭、电力和主要机械工业也有80％以上集中在沿海。在十多个内陆省区中，内蒙古、宁夏、青海、新疆、西藏等地区几乎没有现代化工业。新中国区域经济的发展一开始就立足在向东部倾斜的格局上。面对这样一种现状，中国共产党以积极探索的态度和过人的勇气进行大胆的实践，从我国区域发展走过的道路看，中国共产党带领全国人民在区域经济发展上至少经历了这样的发展进程。

（一）从新中国成立到改革开放前30年（1949-1978年），这一时期我国区域经济发展的主要指导思想是均衡发展，在空间布局上表现为发展重心由沿海向内地的变迁

由于我国区域发展呈现东重西轻现象，东西部差距较大。加上当时国际政治军事环境险恶，西方世界对中国经济进行封锁。在这种情况下，党的第一代领导集体决心优先发展重工业和国防工业，将“战略与策略西移”，把经济中心从东部沿海地区逐步内移到中西部地区。建国后的前30年我国区域经济发展的主要指导思想是均衡发展。为确保均衡发展战略的实施，这期间区域经济均衡发展经历了三个阶段。首先，区域经济平衡发展的准备阶段（国民经济恢复和“一五”计划时期）。这期间，中央政府对沿海地区老工业基地主要是以利用和维持为主，除北京和辽宁以外的地区，有一些更新改造的项目外，完全新建的项目并不多。由于这一时期是平衡区域经济的准备阶段，中央政府把京广线及其以西地区作为重点建设地区来考虑的。如从苏联引进的“156个重大项目”中，沿海地区为32个项目，中西部地区124个，占总投资的80％。同期安排的国内建设项目694个，其中沿海为222个，仅为32％，而内陆地区为472个，占68％。从投资角度看，这一时期国家对沿海和内地的投资占全国投资额的比重也分别由1952年的43.3％和39.3％调整为1957年的41.6％和49.7％。从增长速度看，沿海地区工业年平均增长为17.2％，内地工业则为20.4％，出现了内地工业带动全国工业增长的形势。［2］这为区域经济平衡发展创造了良好的开端。其次，区域经济平衡发展的调整阶段（大跃进与国民经济调整时期）。在大跃进时期，各地急于求成，纷纷盲目快上，区域经济发展出现了一定程度的紊乱。一方面，由于各地片面追求工业自成体系，各种“小土群”工厂社办企业迅速发展，这种以资源的浪费和破坏的经济发展处于失控状态，出现了超乎寻常的高速度，沿海地区为39.1％，中部地区为45.6％，西部地区为52.7％。另一方面，表现为国家投资依然偏重于内地，尤其是偏重于内地的钢铁工业，以“大炼钢铁”带动一切的大跃进，其结果使整个国民经济处于混乱与危机之中。1961年，中央八届九中全会提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，这样在“二五”后期，我国进入了国民经济调整时期，到1965年国民经济调整结束时，内陆地区工业总产值占全国的标准已提高到34.6％，国家对内地建设投资占全国投资额的比重上升到58％。经过投资和重点建设项目向内陆地区的倾斜，中西部地区在全国经济发展中的地位日趋重要。第三，区域经济平衡发展的西倾阶段（“三线建设”和文化大革命时期）。这期间在“要准备打仗”的指导思想下，1964年中央决定进行“三线建设”。“三线建设”是中央政府将沿海工业生产能力向内陆地区转移的一项重大措施。包括航空、导弹、兵器、核武器、军用电子设备、军用船舶设备等在内的国防工业建设是“三线建设”的重点，同时也进行民用工业的建设。“三线建设”在1965年和1969-1971年两次掀起高潮，到1976年文化大革命结束才基本结束。“三线建设”，前后共12年。用于三线建设的投资达到2000亿元，占同期新增投资的43.4％。“三五”计划安排施工的大中型项目1476个，三线地区占55.8％。“四五”前期，国家投资仍以战略后方为中心，提出要将内地建设成为一个门类比较齐全，工农业协调发展的强大战略后方。［3］与此同时，沿海地区的工业不仅没有中央政府的投资，在上海、南京、杭州、青岛、天津、济南沿海城市，原有的一大批重要的工业企业的设备连同职工被搬迁到了内地，这直接影响了沿海的发展。通过30年平衡发展的战略的实施及相应的政策西倾，到1975年，中西部与东部工业的静态不平衡差，已由1957年的46.58％下降到36.04％，基本实现了东西部差距的缩小。

（二）从改革开放开始到90年代中期（1978-1995年）这一时期我国区域经济发展的主要指导思想是非均衡发展，在空间布局上表现为发展重心由西部向东部地区变迁

30年的平衡发展基本改变了旧中国遗留下来的生产力偏隅沿海的畸形格局，但这种“平衡发展”忽略了经济的效率效益原则，牺牲了沿海地区既有工业基础的经济效能，使我国与世界经济技术水平差距拉大，延缓了我国现代化建设的进程。1979年改革开放后在对前30年区域发展历史认真总结的基础上，我党对区域发展的指导思想进行了调整，以邓小平为核心的党的第二代领导集体将原先的“均衡发展”调整为非均衡区域发展战略，邓小平在1978年12月召开的中央工作会议上所作的《解放思想、实事求是、团结一致向前看》著名讲话中指出：“我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策。”［4］人们正是从这样熟知的一段话中，解读到了我国区域经济发展战略选择开始转向“梯度发展战略”，即在改革开放的条件下，区域发展战略的重点由向内地倾斜转向优先发展东部沿海地区，以带动各区域经济共同发展。这期间区域经济非均衡发展主要包括这样一些主要内容。首先，对我国三大经济地带的划分。1982年12月通过的“六五”计划，首次专门列出“地区经济发展计划篇”，把全国划分为东部沿海、内陆、边远少数民族三种不同类型地区，并提出各类地区的发展方针。1985年的“七五”计划，明确将全国划分为东部、中部、西部三个经济地带，并且“在发展上呈现出逐步由东向西推进的客观趋势”。［5］三大经济地带的划分为实施相应政策提供了依据。第二，东部沿海地区经济优先发展。这期间我国宏观区域经济政策重点明显地放在东部沿海地区，实施了一系列向东部倾斜的政策措施。在区域空间布局上，在东部沿海地区先后创办了4个经济特区，14个港口开放城市及13个经济技术开发区，开放了山东、辽东半岛及海南岛，开发了上海浦东，形成了拥有41万平方公里、2亿多人口的沿海开放地带。在政策和体制上，中央政府对东部沿海开放地区从投资、财政、税收、信贷、外资外贸、价格等方面给予一系列的特殊政策和优惠条件。如：1982年至1989年，国家向东、中、西三大地带累计投资各占总投资的48.8％、28.6％和11.5％。［6］国家的许多改革方案和措施都是较多地考虑东部区域的情况和需要，先在东部区域试行和实施。“非均衡发展”战略的实施，在促进东部地区快速发展的同时，也极大的推动了我国经济社会的发展。1978年我国GDP总量为3417亿元，1995年已增为58264亿元，为1978年的17倍。人均GDP由1978年的339.3元增为1995年的4526元，为1978年的13.4倍。但同时三大区域之间的经济总量的差距以及各自在全国经济中所占比重的差距明显拉大。1978年东部、中部、西部三大区域GDP占全国GDP总量的比重依次为52.6∶31.1∶16.3，1995年为58.3∶27.4∶14.1。人均GDP（以西部人均GDP为100）东部、中部、西部由1978年182∶123∶100，到1995年为231∶126∶100。很显然，非均衡发展战略的实施在提高整体经济效益的同时，在实现空间布局东倾的同时，区域经济发展不均衡的问题重现，地区发展矛盾凸显。如何在新的发展起点上解决新的问题，中国共产党人又进行了新的探索。

（三）从90年代中期到现在（1995-2011年）这一时期我国区域经济发展的主要指导思想是统筹协调发展，在空间布局上表现为发展重心依据自然社会规律的需要而变迁

如前所述，改革开放以来我国区域经济在快速增长的同时，三大区域的差距明显加大。区域经济发展的问题回潮让我党思考这样一个问题，怎样在整体经济较快发展的同时又能充分发挥各地区经济的比较优势，实行区域合作与优势互补。在整体经济发展较快的同时着手解决发展基础上的新的不平衡，我党尝试着采用适度倾斜与协调发展相结合的方法。具体说通过实施四大战略，尽力缩小东部与中西部的发展差距，在新的发展平台上实现均衡发展。

首先，实施西部大开发战略。通过适度的政策倾斜加快西部地区的发展步伐。“十五”计划把“实施西部大开发，促进地区协调发展”确立为中国国民经济和社会发展的重要战略之一。而这一战略思想孕育已久，早在1995年9月，江泽民指出，从“九五”计划开始，要更加重视支持中西部地区经济的发展，积极朝着缩小差距的方向努力开发中西部地区。1999年6月17日，江泽民同志在西安举行的西北五省区国企改革和发展座谈会上及时提出了西部大开发战略。他明确指出：加快开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安，是一个全局性的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大政治和社会意义。1999年9月，党的十五届四中全会正式提出西部大开发战略，会议决议指出：国家要实施西部大开发战略。中西部地区要从自身的条件出发，发展有优势的产业和技术先进的企业，促进产业结构优化升级。2000年3月，九届人大三次会议对西部大开发作了重要战略部署，西部大开发正式进入实践阶段。其次，振兴东北等老工业基地发展战略。2003年8月，党中央明确提出“振兴东北等老工业基地”的战略概念。做出了“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，支持革命老区和少数民族地区加快发展，国家要加大粮食主产区的扶持”［7］等重大决策。东北老工业基地的调整、改造与振兴是涉及国家全局的大事，是区域经济能否协调发展的重要一环，振兴东北老工业基地是突破我国区域经济发展的东北角，通过重振东北经济大区，使优势区域不断扩大延伸。其政策方法与西部大开发有所区别。第三，促进中部地区崛起。2004年政府工作报告明确提出“促进中部地区崛起”，六省抢抓历史机遇，改各自博弈为携手共赢，针对地区特点制定不同措施，通过市场整合区域资源，实现资源利用的最优化和区域经济协调发展的可持续性，其思路和政策措施主要有一是充分利用其区位及资源优势，加快发展。一方面要依靠东部沿海地带转移的技术力量、资金优势、信息资源及管理经验加快自身的发展。另一方面要积极参与西部大开发，利用其吸纳的力量，建立横贯中西的基础设施、优势产业、区域市场，积极培育新的经济增长点和经济地带。二是中部地区要加大结构调整力度、推进农业产业化，改造传统产业，加快工业化和城镇化进程。第四，有条件的东部地区率先基本实现现代化。1997年中共“十五”大第一次明确提出在中西部地区加快改革开放和开发的同时，东部“有条件的地方要率先基本实现现代化。”党中央此后也提出了一系列要求，包括：着眼于提高国际竞争力，大力推进经济结构的战略性调整和产业结构的优化升级；加快经济增长方式的转变，提高经济增长的质量；进一步推进制度创新，不断增强经济发展的活力；站在国际经济发展高度，努力提高现代化的发展水平。

二、中国共产党对我国区域经济协调发展的主要理论政策贡献

（一）从我国基本国情出发，以行政力量与经济方法的有效结合，强力推进落后地区的发展，较好地解决我国区域发展不平衡的问题

区域经济发展不平衡是中国经济发展的历史积淀，是中国国情的重要内容，也是中国研究和建设社会主义和谐社会的基点。新中国成立后，毛泽东等第一代中共领导人遇到的区域发展难题是：我国生产力布局的极度东倾，主要的工业基地集中分布在中国的东南沿海地区，广袤的西部很少有工矿企业。同时，上个世纪50年代，新生的红色政权受到帝国主义和一切反华势力的剿杀，美国苏联对我进行“经济封锁”，战争大有一触即发之势。面对新政权建立后的国内百废待兴，国际的险恶环境。中共第一代领导集体从我国的基本国情出发，在区域经济发展上采取了均衡发展战略。这一发展战略就是要改变多年来我国生产力布局偏于东部的发展格局，以内地为投资和建设重点，缩小沿海与内地的差距，以实现生产力的均衡布局为目标，追求地区经济的同步发展和自成体系。而这样的选择正契合了中国共产党人的价值追求。将生产力布局从东向西调整是为了缩小地区差距，而这是缩小“三大差距”的重要内容之一，同时东南沿海地区地处战略前沿，一旦爆发战争这里首先遭到炮火的袭击。因此将有生的经济命脉迁往内地，符合国家和人民的长远利益，也是从根本上保证国家经济和政权的双重安全。

为了保证这一战略实施，中国共产党将行政力量与经济方法有效结合，依靠指令性计划手段，在基本建设投资和新建项目方面，对内地实行政策倾斜。在“一五”和“三线”建设时期，通过中央投资和项目嵌入的方式，国家在落后的内地进行了两次大规模的“西进”运动，仅“三线”建设，国家在西部就投入了2052亿元，建成了380个项目，30000多家企业，还从沿海迁入了38000台设备，它持续了三个五年计划，时间跨度从1964年直到1978年，项目安排达1100个。［8］这些措施较好地解决了我国区域发展存在不平衡的主要问题。这一时期我党在区域发展上的主要理论贡献是：将落后地区的开发纳入国家战略层面，通过中央政府强有力的干预和调节，把地区间发展的不平衡或发展差距控制在一定程度内，实现国家经济和社会的相对均衡。为了实现这一目标，中国共产党对落后地区的开发实施特殊的政策扶持。比如，通过发展规划布局重点项目的区域、建设资金的投放、以及相应的配套政策，这些政策由各级政府强力推进，效果十分明显。均衡发展战略的实施，初步改变了西部工业交通落后、资源开发水平低下的不合理状况，改变了我国工业布局不合理状况。如没有六、七十年代的西部建设，改革开放以后我们面临的缩小东西部地区经济差距的任务就更为艰巨。因此，中国共产党人在建国初期所采用的区域均衡发展战略是合乎人民根本利益的。

（二）从提高整体效益出发，以深化改革与扩大开放的有效结合，依靠体制和政策的创新提升发展效率，较好地解决我国不同区域共同快速发展的问题

新中国成立后近30年的建设，在一定程度上加速了内地经济的成长，建立起一批初具规模和行业比较齐全的工业基地，基本上改变了旧中国生产力偏集一隅的畸形格局。但这种区域发展平衡一定程度上是以牺牲沿海地区快速发展得来的。比如当时西南和西北的工业占用资金是上海的三倍，但提供的利税却不到上海的一半，固定资产使用率比东部低10-15％，仅三线时期浪费的资金就高达370多亿元，占“三线”总投资的18％。鉴于这样的情况，以邓小平为核心的党的第二代领导集体认真总结了建国以来区域经济布局的经验教训，重新审视了我国区域经济发展所面临的国际形势，提出了新时期我国区域经济发展的新战略——区域经济非均衡发展战略，1978年12月13日，邓小平发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话，提出要允许一部分地区、一部分人先富起来，带动其他人和其他地区，使整个国民经济不断地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。后来，他进一步指出，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”这一论述表明我国宏观区域经济发展的指导思想已经突破过去片面强调均衡发展的束缚，开始由均衡发展战略转向非均衡发展战略。这是邓小平在正确总结历史经验的基础上，根据对国际形势的重新估价和对中国国情的科学分析作出的必然选择。即充分利用东部沿海地区经济增长的势头，支撑国民经济发展；同时推动落后地区经济发展，使各区域的经济都能得到较快的发展。

为实现这样的目标，中国共产党一改传统计划经济体制下主要依靠行政力量推动的做法，尝试着通过体制改革和对外开放的方式在区域之间配置资源，充分发挥东部沿海地区的发展潜力，以图取得更好的经济效益。为此，国家实行了一系列向东部倾斜的政策。主要有：（1）对外开放向东部倾斜；到上个世纪90年代初，国家在东部沿海地区率先开放，从创办经济特区→沿海开放城市→经济技术开发区→三个三角两个半岛→海南岛及上海浦东的开发开放等。（2）优惠政策向东部倾斜。国家对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、投资等方面给予了一系列优惠，如减免外商投资企业的所得税和关税，扩大当地政府对外贸易的自主权和外汇留成比例等。（3）国家基本建设投资向东部倾斜。仅以1994年为例，全国总投资额15000余亿元，东、中、西部分别占9648、3253、1885亿元，东部地区占62.9％，中西部所占比例不足40％。东部地区明显高于中西部地区。［9］这一时期我党在区域发展理论上的贡献主要是：通过体制和政策的一系列创新，刻意培养区域经济的“增长极”，市场体制和扩大开放，使原本具有较好基础的东部沿海地区得以快速发展，成为名副其实的“增长极”，使整个国家的经济发展速度明显加快，经济效益明显提升，经济实力明显增强。1978年我国GDP总量为3417亿元，1995年我国GDP总量为58264亿元，是1978年的17.05倍。这一时期，我党以深化改革与扩大开放的有效结合，依靠体制和政策的创新提升发展效率，较好地解决我国不同区域共同快速发展的问题。

（三）从科学发展观点出发，以自然规律与社会规律的有效结合，跳出区域谋划区域发展，为我国区域的统筹协调发展指明了方向

改革开放时期我党在区域发展上的大胆探索，在较快地提升经济效益解决不同区域共同快速发展问题的同时，也存在区域差距不断拉大的问题。怎样在整体经济快速发展的同时，使区域经济差距缩小？怎样从总体上解决东部地区和中西部地区的发展关系？这是改革开放市场经济条件下我党面临的新情况新考验，经过审慎总结我党建国以来在改革开放前后所选择的区域经济发展战略和区域经济发展政策，从科学发展观点出发，以自然规律与社会规律的有效结合的方式，跳出现有行政区划谋划区域发展，统筹解决全国的区域经济发展问题。为从总体上解决经济发展加快与地区差距拉大的矛盾，我党对区域发展进行了总体部署，对不同区域提出不同的发展战略，同时在全国范围内实施。在全国范围内同时展开推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的“四大板块”战略，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。为确保这一战略的贯彻实行，在2004年党的十六届四中全会上，党中央又指出，要推动建立统筹区域经济发展的有效体制机制，“重视实施西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略，促进中部地区崛起，支持革命老区、少数民族地区、边疆地区和其他欠发达地区加快发展”，强调以不同战略不同政策的同时实施统筹解决发展差距与发展速度的问题。

怎样从总体上解决东部地区和中西部地区的发展关系？在总结以往经验教训的基础上，我党以科学发展为指导，跳出行政区划谋划区域发展。在制定“十一五”规划纲要草案时，依据“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局”等情况首次将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这在我国区域经济发展史上第一次打破行政区划进行跨省大经济区域规划。四大主体功能区的明确提出表明以大区域进行统一规划的构想，已经成为中国经济发展的重要思路，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确。

为了使这一思路得到贯彻，我们党对四大主体功能区实行分类管理的区域政策，在财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策等方面实行区别对待，与之对应的绩效评价和政绩考核体系也有不同的具体要求。［10］对优化开发区域，强化经济结构，资源消耗，自主创新等评价因子，弱化经济增长的评价因子；对重点开发区域，综合评价经济增长，质量效益，工业化和城镇化水平等因子；对限制开发区域，突出生态环境保护等评价因子，弱化经济增长，工业化和城镇化水平的评价因子；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护等。通过发展思路和政策体系的创新，在全国范围内推进区域经济的协调发展。

综如上述，我国区域经济布局由均衡地低速发展→非均衡地快速发展→跨行政区划的统筹发展，在每一发展阶段的正确选择与我党在每一个阶段区域经济发展政策的价值取向有关。在每一阶段都坚持从特定历史发展阶段上的基本国情出发，以解决“现实问题”为基本准则，以满足人民利益为根本目的来选择发展战略，制定发展政策。无论是对备战的忧虑、东部率先发展以打破僵局的创举，还是四大主体功能区统筹协调发展的再创新，都是中国共产党人对社会政治、经济发展问题与矛盾做出的判断与选择。在这个过程中，中国共产党逐渐掌握了区域经济发展的基本矛盾与规律，在理论创新上既有“梯次推移”、“点轴发展”又有跨行政区域的“主体功能区”的设想，同时坚持在区域经济发展的实践中不断修正国家区域经济发展战略，也保障了中国区域经济发展的科学合理性。

［1］辛向阳，倪建中.东西论衡：天平上的中国［M］.北京：中国社会出版社，1996.329.

［2］王玉珍.区域经济的协调发展［M］.北京：中国物资出版社，2004.25.

［3］［6］李晓娜，王禹.中国共产党对区域经济发展战略的探索［N］.辽宁行政学院学报，2006，（9）.

［4］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.152.

［5］中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编：中［Z］.北京：人民出版社，1986.809.

［7］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面［EB/OL］.新华网，2002-11-17

［8］刘树燕.中国共产党探索区域经济发展道路的基本经验［J］.理论学刊，2006，（12）.

［9］张深溪.中共三代领导核心对我国区域经济发展战略的探索［J］.经济经纬，2003，（4）.

［10］厉忠教，杨宇白.试论党对中国区域经济协调发展的探索及其经验［J］.湖南师范大学社会科学学报，2009，（2）.