干部差额选拔的思考和对策*

2011-02-18赵耀

中共南京市委党校学报 2011年4期

赵耀

（中共中央党校北京 100091）

公开选拔干部是干部选拔任用制度里程碑式的改革，正在成为重要的干部选拨任用方式。尤其是近年来在此基础上探索和创新了差额选拔干部方式，使公选制度呈现出更加公开、更加公正、更加科学的发展趋势。①干部差额选拔的常态化、规范化、制度化必将有利于深化干部制度改革，改善党的领导方式和执政方式，推动社会主义民主政治建设。

一、干部差额选拔的重大意义

选举制是以“多数原则”为依据，通过程式化表决机制遴选官员的基本制度，这一制度强调多数人意见表达的可能性和意见表达的实现。在此意义上，干部差额选拔秉承了选举制的基本精神，通过对一个领导职位变单人定向选择为多人多向选择，体现了“多数原则”，渗透着民主精神。

（一）干部差额选拔是民主的内在要求

“选举是民主的本质”，它“既是民主化的目标，也是民主化的工具”。［1］选举的民主功能在我国宪法理论中已得到正确的说明，承认选民可以自由地挑选他们所信赖的候选人。美国学者林德布洛姆认为公民参加选举投票有三种功能，即“保护个人自由、保护民主、激励直接决策者”。［2］从选举制在民主政治建设中的作用来看，可以概括出以下优点：第一，能够选拔出比较优秀的政治和行政方面的人才，并可以有效地监督当政者的施政过程，即便当选者不称职，或违背竞选时的诺言，或违法乱纪，广大公民也可以依法罢免；第二，能够充分反映民意，并赋予当选者以充分的合法性，使领导人在多数公众的承认之下担任公职，并能在他们的支持下较好地履行公职；第三，能够增进社会公众的归属意识、参与意识和团结意识，发挥政治社会化的效果。干部差额选拔是指一定的社会组织或社会区域内部，按照有关法律、章程的规定，通过差额民主选举的方式产生公职人选的一种制度。就其实质而言，干部差额选拔是履行选举的民主功能的有效途径，是一种民主的选举方式，表现为选举主体的选定行为，是选举者根据自己的意愿推举其认为合格的人选担任公职，体现了选人用人上的选择权，符合民主的内在要求。

（二）社会主义民主政治的必然趋势

选举制是人类社会几百年延续下来的一种政治制度文明，“现代的一切政治制度——不论是独裁的，还是民主的，资本主义的，还是共产主义的——都举行选举”。［3］对社会主义民主政治发展脉络进行梳理，不难发现，选举制充分反映人民群众的意愿，使人民群众能够真正获得政治参与的民主权利，其价值取向是民主，公开选拔干部、差额选拔干部与之一脉相承，无不打上选举制的烙印。早在巴黎公社期间就尝试各类公职人员的选举，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有国家中都是不可避免的，——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者……这样，即使公社没有另外给各代议机构的代表限权委托书，也能可靠地防止人们去追求升官发财了。”［4］虽然俄（苏）共一度长期实行干部任命制和变相任命制，然而并没有把任命制视为社会主义国家固有的普遍化的干部制度，1930年代，苏联也曾实行各级苏维埃代表的公开选举。列宁指出，“一切职务经过选举。没有公开性来谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不只限于对本组织的成员公开。”［5］1940年代，中国共产党领导的边区政府和各级参议会都采用过公开选举。新中国成立后，选举制被进一步制度化，成为干部选任的一种重要方式。1979年，全国人大通过新的选举法，将等额选举改为差额选举，试图改变“少数人选人、在少数人中选人”的做法。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出改革干部制度的重要思想，以此为契机，三十年来公开选拔干部取得了长足的进展，差额选拔干部正逐步走向常态化、规范化、制度化。

（三）体现了坚持党管干部原则与扩大民主的统一

“现代民主政治体系的基本概念是公民能够通过定期选举控制精英人物。一方面，公民可以在竞争的候选人中进行选择，挑选那些选择倾向与自己最为相似的人或那些他们最信任的人。另一方面，选举的存在使精英人物因期待选民的支持而加强其反应性。”［6］随着现代民主法治的不断推进和公众民主权利的不断觉悟，扩大干部选任工作中的民主，能够使更多的党员干部和群众参与干部选任工作，合法有序地表达自己意愿。党管干部是干部选任工作中必须坚持的首要原则。党管干部原则贯彻的表现形式也必然要求与时俱进。党管干部管得是否科学、有效，归根结底，就在于能不能既保持党对整个干部选任过程的有效控制，又不使公众的选择权失去意义，而不在于要么为了控制而架空公众的选择权，要么为了保证公众的选择权而架空党的领导。这是我们推进干部制度改革、让党管干部科学化所需要把握的基本原则和基本方向。［7］在干部差额选拔中，党管干部原则的贯彻更多地应通过选拔标准的确立、原则的把握以及操作的可行性来实现程序的可控制性，也就是说在差额选拔干部中应更多地关注党委集体对程序性结果的控制而不是对事实性结果的控制。实际上，过于强调事实结果的直接控制，既不利于公开公正原则的坚持，也极易为个人独断、恣意弄权留下运作的空间，致使“少数人选人、在少数人中选人”痼疾难愈，与新形势下党管干部原则所特有的内涵相悖。

二、干部差额选拔需要关注和解决的问题

干部差额选拔作为干部选任的创新方式，在选人用人的民主、公开、竞争、择优等方面取得了新的突破。但是，作为一种新的探索和尝试，还存在着一些需要改进和解决的问题。

（一）干部差额选拔的适用范围问题

差额是干部差额选拔的核心要素。有一种观点认为，所谓“差额”是中国特有政治条件下的产物。选举制和任命制是现行干部选任的两大体系，厘清两者之间界限，才能确定何种类型的干部实行差额。对于选举制干部，不存在差额问题，而是扩大提名权问题，可以群众联名、党代表联名提名，在真正扩大提名权的前提下，候选人绝不会是单一的，必定是多选一。对于任命制干部，为了防止跑官要官、任人唯亲等现象，作为扩大民主、提高干部选任公信度的一项举措，差额推荐有其合理性。［8］然而，事实上选举制和任命制都存在着等额、差额选拔干部交织的情况，并产生了相应的问题。比如，地方组织法第二十二条提出地方各级人大选举本级国家机关正职领导人时，“候选人一般应多一人，进行差额选举；如果提出的候选人只有一人，也可以等额选举。”［9］但是目前县级以上的地方国家机关正职领导人的选举，大多数成了等额选举。即使有的地方想差额选举，也被私下“做工作”放弃提名权；有的地方虽已提出新的候选人，也因“被做工作”，候选人不得不放弃提名。按规定，党政一把手应由选举产生，而在实践中，由于正职从提名、推荐、考察到正式选举，都是等额决定的，加之党委中存在少数人甚至个别人说了算的现象，党政“一把手”的选举成了变相的任命制。此外，直接选举范围还不够广泛，层次偏低。目前直接选举仅限于基层和试点，县、市级以上领导干部基本都是间接选举产生，选出的领导干部还不能完全体现民意。

（二）竞争中的差额缺位与拉票定位问题

有差额就意味着竞争空间的存在。差额选拔干部就是在比较中选择，在选择中择优，通过对比分析，酝酿筛选，最后把最适合岗位要求的干部选拔上来。但在实际工作中，还存在一些问题。一是候选人“陪选”现象比较严重。有些地方暗中安排“陪选”，上级指定的“意中人”与“陪选人”相比，不论在资历还是在能力业绩方面，都具有明显优势。因为，挑选的“陪选人”越弱，选民给“意中人”投选票的可能性就越大。候选人差距过于悬殊，缺乏可比性，这样的“差额”就成了走形式、作秀，失去了原本的意义。二是差额比例太小，范围过窄，导致选票集中，选举人没有充分的选择余地，无法表达真实的选举意愿。三是对差额选举的认识还存在偏差。一些领导干部认为在换届选举时，等额选举比较保险，便于实现上级意图。相反，差额选举程序较多，搞得不好就难以保证上级推荐人选当选。因此，在差额选举中，有些人片面强调实现上级意图，反复“做工作”，要选民表态，统一选举意志。有些地方的差额选举被“巧妙”处理，实质上成了在选民的配合下完成的等额选举。四是选举过程中候选人缺乏为自己赢得选票的有效竞争平台，有的甚至没有施政演说的机会。既然差额带来竞争，那么真正的选举竞争就很难避免拉票，拉票问题值得深入研究。在差额选拔干部过程中，拉票在一定意义上就是拉开差距，候选人在选举中的演说、承诺实际上就是为了展示自己，获得选票。这里的拉票是正当的合理的行为。但是，在实际操作中，由于拉票主体不同而产生的两种拉票行为，需要引起重视并加以分析辨别。一种是以组织名义“做工作”行为。如上所述，通过“做工作”来拉票，从而确保上级推荐的候选人“高票当选”。这样的暗中操作是与民意相悖的，从根本上扭曲了选举。另一种是“串联”行为。在一些地方公推直选基层党组织负责人中，出现了群众联名提名候选人的情况。多人联名提名某一人选，因有少数人“串联”，造成事实上的拉票。对这种情况，应予理性分析，追究责任不能一刀切，不能简单划入非组织活动。［10］

（三）民意表达的投票与票数问题

投票推荐是差额选拔干部的主要实现形式和重要载体。在大多数人看来，投票和民主差不多同义。但是，公共选择理论认为，存在着“投票悖论”现象，指在运用简单多数制进行集体选择时，会出现投票结果随投票次序的不同而变化，投票结果取决于方案的排列顺序而非方案本身优劣的现象。也就是说，投票选举的结果未必就是一个最佳选择。联系投票的现实运用，有两种情形值得关注和思考。一是投票的相关性问题。所谓干部推荐中的民主，从字面上理解，就是“人民做主”，就是参与者“做自己的主”，通过投票等形式，选出可以代表自己利益的人表达自己的意愿或代行决策和管理。选出的人或方案与自己的切身利益密切相关，这就决定了选民会保持理智和负责任的态度。然而目前的干部推荐，很多情况下参与者推荐的是与自己毫无关系的职位和人选。比如，在本地兴师动众推荐出的干部，可能要到外地任职；本单位某一职位空缺，要由外单位不相关的推荐选票定夺。这种“替别人做主”、“被别人做主”的民主与民主的基本要义相悖。此外，投票实践中人为规定领导干部和民众的权重，随意性比较大，已显露出明显弊端。二是“以票取人”的简单化倾向。《干部选拔任用条例》强调选拔任用党政干部必须经过民主推荐，同时也明确提出要防止简单地“以票取人”。投票悖论的存在似乎为这项规定做了注脚。采取单一的简单多数原则，简单地“以票取人”，易于产生开拓创新型干部可能得票少、平庸型干部反而得票多的怪现象，使许多干部感到用人不公，甚至感到心灰意冷，对组织缺乏应有的信任。同时，过分看重投票推荐，还会导致党管干部原则的实质性弱化。因此，在干部差额选拔上，应走出“民主就是投票”的误区，科学看待民主推荐结果，不适宜简单地按照得票率高低确定考察对象排序，克服扩大民主就是让更多的人参与投票的思维惯性，努力探索更多的民主形式和途径。［11］

（四）提名权与民主推荐程序问题

提名是选举的初始环节，如果没有民主的候选人提名制度，没有完善的民主推荐程序，那么选举注定不会是真正意义上的选举。目前，候选人提名权和提名方式还不尽合理、不够明确、不够民主。对候选人的提名权和提名方式都没有确切的合理的规定，民主推荐程序也不健全，候选人的提名权、推荐权大都掌握在少数领导手中，大多数民众基本上没有提名权。由于干部差额选拔在当前的实践中总体上处于一种自发探索的初级发展阶段，各地在程序设定和选择上拥有较大的自主权。在这种设定或选择自由度较大的情况下，就难免带来一些问题。比如，为“程序性腐败”打开了方便之门，即通过选择对少数人有利的程序达到实现最终有利于少数人的结果，以貌似公正的形式掩盖不公正的结果。少数地方在干部差额选拔中通过提高参选门槛等条件造成竞争性选拔无法开展，退而求其次采取任命制的“变相操作”，其实也就是程序设定自由权泛滥留下的制度性漏洞。［12］再加上领导或组织自主安排，帮助选民做主，最终使选民的自主选举变为“确认”选举，乃至于选举过程中的陪选、定选、贿选等现象严重存在，使差额选举流于形式。

三、创新和改进干部差额选拔的对策

干部差额选拔是改革创新的产物，也必将通过不断的改革创新来发展完善。要充分发挥民众的主体推动作用，发挥差额选优择优的竞争作用，努力形成差额竞争机制，通过不断地推进常态化、规范化、制度化，为干部差额选拔发展完善注入不竭动力。

（一）厘清差额选拔的适用范围

一是明确界定选举制和任命制各自运作的边界，有关党规党法要对选举制和任命制的适用条件和范围做出具体规定。在代表大会和委员会制机构中，实行选举为主的政务类干部，重点是要扩大提名权。以任命制为主的业务类干部，要加大差额推荐力度。在此基础上，逐步将差额范围扩大到整个选人机制之中，达到有选举的地方就有差额存在，以充分体现民主，提高选人用人的公信度，可以将通过差额选举途径产生县级主要领导作为突破口。二是扩大差额比例，不同职位采取适宜的比例。在探索差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决为主要内容的差额选任办法的同时，不断适当扩大差额比例。差额数量的多少，可根据不同层次的职位特点而定，以保持合理的竞争度为宜，避免过度竞争。三是提高差额对象的准确性和可比性。按照人岗相适原则，对拟任职位的任职资格、条件提出具体要求，切实提高民主推荐的针对性和识别干部的准确性。在差额候选人人选的确定上，尽量选择那些条件类似、层次相当、可比性较强的干部作为差额人选，便于差额候选人之间进行有效比较，形成竞争力。在差额推荐环节，采取普遍分层推荐的方式，对不同层次干部、群众的推荐情况进行分类统计，从推荐的“交叉点”上发现人才，确保民主推荐与群众公认相一致。四是规范操作程序。有针对性地完善干部差额选拔各个环节的工作。对于差额选拔程序的设定，应由地方党委与待选岗位的主管部门协商，按照有利于更广泛选拔优秀人才的原则予以确定，建立相应程序设定模式的形成机制，减少程序选择中非正常因素的影响。五是扩大干部直选范围，提高干部直选层次，真正做到“人民做主”，让参与者在选举上“做自己的主”。从基层到中央所有的领导干部都实行直选尚不具备条件，但是要创造条件逐步提高干部直选的层次和级别。目前，工作在第一线、与群众利益密切相关的领导干部应由民众直选产生。

（二）大胆探索投票与竞选活动

干部差额选拔要进一步取得突破性的进展，必须增强投票的针对性和科学性，把推行竞选作为改革的重要方向。要注意研究中国政治体制和社会生态条件下的选民心理、投票规则，学习借鉴西方投票理论，运用实证研究和数理分析的方法。要根据知情度、关联度和广泛性、代表性原则，科学界定参加推荐人员范围。要针对不同类型、不同层次的选举人设计不同投票权重。目前，在一些国家或不同领域的民主投票中，探索和采取了多种不同的程序模式，比如绝对多数程序、相对多数程序、正向淘汰程序、反向淘汰程序、两轮决胜程序、平均分淘汰程序等等。要认真研究这些程序和模式哪一种更适合中国国情，哪一种更有利于差额选拔干部，有效避免投票简单化倾向和人为规定投票权重的随意性。公开平等、自由竞争是民主的天然伴生物，也是以人为本的基本要求和具体体现。选举就是竞争，没有竞争的选举算不上真正的选举。开展竞选活动，将有助于直接选举的合理性和公正性，构成直接选举的一个不可缺少的环节。当前在差额选拔干部的实践中，要广泛引入竞争机制，为候选人搭建竞选平台。要改进竞选人的介绍方式，扩大竞选人与选举人的沟通渠道。竞选人与选举人如果缺乏必要的沟通，选举人在不能充分了解竞选人，与竞选人互相隔离的情况下，一定程度上就是盲目投票。可采取组织推荐介绍和竞选人自我介绍相结合，工作简历介绍和工作实绩介绍相结合，竞选演说和接受选举人质询相结合，逐步扩大选举的公开性和透明度。通过公开透明的竞争平台，使选举人能够正确清醒地判断候选人的参选目的、动机、施政纲领和各方面能力，客观科学地评判候选人的优劣，达到选优择优的目的。要规范、治理差额选拔中的拉票行为。对于选举制干部，可以通过特定形式规范争取选票的行为，这种形式越是公开化，越可以防止拉选票。对于任命制干部的民主推荐、民意测评，则不允许其有拉票行为。

（三）完善候选人提名制度，实行实名推荐

构建主体清晰、程序科学、责任明确的提名和推荐机制是干部差额选拔的重要前提。一方面，要完善候选人提名制度，扩大候选人提名环节的民主。规范候选人提名的主体、原则和程序。解决候选人提名权问题，加大候选人提名权和责任的刚性约束，实行署名提名制，明确提名权人与候选人的责任关系。充分落实民众的候选人提名权，尤其是拟任重要职位人选的初始提名权，扩大民主推荐的范围，完善民主推荐程序。如果候选人提名过多，可以进行一轮甚至多轮的预选或初选，直至形成合适的候选人名单。改革候选人提名方式，取消单一的自上而下的提名方式，采用自下而上和自上而下两种方式，建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度。另一方面，民主推荐实行实名制和责任追究制。领导干部个人向任免机关推荐干部人选时，要实事求是地填写推荐表，以署名的推荐材料说明推荐人选德、能、勤、绩等方面情况和民意情况，如实地反映推荐人选的优缺点，本人的推荐意见，由党委组织部门记录在案，强化推荐者责任约束力。为了使推荐者更加负责地推荐干部，尤其是在重要岗位的干部选用上，实行领导干部推荐责任制。对推荐失真失实、造成用人失误的，要制定相应的办法，追究推荐人的责任。

（四）进一步开阔视野，全方位审视干部差额选拔

作为一种干部选任创新方式，差额选拔干部不仅应考虑当下，更应关注长远、关注全局。一是要努力形成有序竞争的常态机制，坚决避免一个时期实行差额选拔，另一个时期实行等额选拔；或者在一个地方或单位范围内，一小部分职位实行差额选拔，大部分职位实行等额选拔。二是要健全干部差额选拔后续工作机制。既然是差额选拔，就会有“淘汰”。胜出者毕竟只是少数，更多的人则只是参与其中的失利者。如果将差额选拔干部的效果仅仅理解为最终胜出者的产生，无疑是狭隘的和功利的。从发现人才、储备人才的角度出发，应将视野贯穿于干部差额选拔全过程，将目光延伸到干部差额选拔后的整体运作。干部差额选拔的初衷毕竟是为更多的优秀人才脱颖而出提供公平的发展机遇，从这个意义上，干部差额选拔制度也是发现储备后备干部的收集器，应包括培养使用“落选”干部的有效措施。

注释：

①本文指涉的干部差额选拔包括竞争性选拔干部方式和党内竞争性选举。党的十七届四中全会明确提出：“完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式”，这同样适用于党内选举。参见：中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2009.21.

［1］［美］亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮［M］.上海：上海三联书店，1988.6，213.

［2］［美］查尔斯·林德布洛姆.决策过程［M］.上海：上海译文出版社，1988.75.

［3］［美］托马斯·戴伊·齐格勒.民主的嘲讽［M］.北京：世界知识出版社，1991.212.

［4］马克思恩格斯选集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1995.335.

［5］列宁全集：第6卷［M］.北京：人民出版社，1986.131.

［6］［美］加布里埃尔·阿尔蒙德等.比较政治学——体系、过程和政策［M］.北京：东方出版社，2007.117.

［7］王长江.怎样理解“党管干部”才是科学的［N］.北京日报，2009-02-16.

［8］干部选任如何走好“差额”路［EB/OL］.http://www.rensb.com，2010-08-01.

［9］中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法［M/OL］.人民网，2004-10-27.

［10］高新民.干部选拔任用工作中值得关注的新动向［N］.学习时报，2010-04-20.