发达国家行政伦理建设经验及其对我国的启示*

马运军

（中共南京市委党校哲学教研部 江苏 南京 210001）

行政伦理建设已经成为全球政府建设的一个重要课题。发达国家在行政伦理建设方面积累了诸多有益的经验，借鉴这些经验有助于中国政府转型，逐步由“管理型政府”转向“服务型政府”，逐步达到善治的要求，即“合法、法治、透明、回应、负责”，充分实现公民与政府“权、责、利”的有效补充和配合，从而促进公民与国家的和谐，促进政治文明、经济文明，并最终使政府保持良性运转。

一

西方发达国家的行政伦理建设经历了一个长期发展和逐步革新的历程。步入现代社会，启蒙思想观念逐步影响着西方国家的政治制度设计、公共管理创新以及行政伦理建设。20世纪70年代以来，行政伦理受到了国际社会的普遍关注。在此之前，西方国家行政伦理建设更多地停留在理论层面的确证阶段，只是到20世纪70年代兴起的新公共运动中行政伦理才成为一项显性的学术话题以及有效的道德实践行为。

行政活动中为何需要伦理规约？这是西方行政学界一直探索的话题。在前马基雅维利时代，伦理与政治是不分开的，任何政治都是伦理型的政治，它为政治提供道义上的正当性。马基雅维利开创了一种观点，“评价统治者行为的标准只有一个，即他所采取的各种政治手段是否成功地扩大和保持了其国家的力量”。［1］这样，政治与道德可以完全背离，这种观点此后深刻影响了行政学界，它主张了一种认为公共行政是一种撇开了价值评价的纯技术问题。但西方国家数百年的行政实践表明，脱离了伦理制约、道德规范的行政将会带来极大的危害。公共行政涉及权力的行使，而不受约束的权力必然会导致腐败，进而有损公共行政的健康运行。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”［2］所以，西方国家无论从理论还是实践上，都是在寻求规范公共行政的伦理应对。

西方行政伦理的相关理论认为，作为行政伦理规约对象的国家机关工作人员需要具备两重道德：一是普通公民必备的；二是公务人员的特殊职业道德规范。在库珀看来，公共行政人员的道德品质应该进一步提升，“因为公共行政人员不仅仅是一般公民，同时也是特殊的受信托公民。所以除了正确理解的自我利益以外，在公共行政实践中还要求行政人员具备其他三种品德。即公共精神、谨慎、实质理性。这些品德其他公民也有，但它们对于行政管理角色中的行政人员功能发挥的支持是尤其重要的。”［3］不过，托克维尔认为，在18世纪晚期以后的美国，占主导地位的政治观点则是公民个人利益应受到尊敬。正确理解的自我利益作为公民的品德明晰而确定，契合人类的弱点和缺陷。它虽不具有传奇式的崇高，却得体、有效、可行，适合民主社会。这个道德原则可能会阻止一些公民达至高超境界，但却阻止了更多的低于此水准的公民的品德的堕落。［4］尽管要求行政人员的道德因其职位特殊而略高于一般的公民，但基本上还是要求行政人员首先应该是一个合格的有德公民。这样，西方发达国家的行政伦理建设中对公务人员的要求并不是要达到某种至高境界，而是允许契合于群体利益的个体利益的存在，人们对于行政人员的道德要求还是持审慎态度的。

西方行政伦理的理论确证不仅视伦理主体（公共行政人员）为经济化的“理性人”，而且根植于“人性恶”的基础上。启蒙时代之后的西方学界一直沿循“人性恶”的假设，这一对人性的悲观估计促使人们去想方设法地完善各项制度，用制度来约束人们的行为，从而抑恶扬善。亨廷顿曾说过，“在一个国家要肃清腐败包括两个方面。一方面要降低衡量公职人员行为准则；另一方面则要使这些官员的行为大体向此种准则看齐。这样做，行为和准则都有所失，但却能获得准则和行为在总体上的更大和谐。”［5］因为制度（规则）就是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体的福利或效用最大化利益的个人行为。”［6］制度约束主要包括道德立法、职业规范、组织变革等等，它是一种比较正式的外部约束。制度与道德不同，前者属于外在的刚性约束，而后者依凭主体的内在自觉。制度具有强制性它一旦产生就引导个人逐步地通过他律实现自律。制度具有普遍性，“制度是公共产品，是针对所有人或一类人而制定的。因此，制度对于其辖域内的对象是普遍适用的”，［7］制度性的伦理规范是集体理性，不管在层次上还是内容上都能够最普遍地对各级行政官员起到约束作用。

西方发达国家的行政改革推动了行政伦理建设的进程。20世纪70年代以来，面对西方各国出现的财政危机，公民对政府的期望越来越高。如何节约财政开支、以较少的钱办较多的事，满足公民对民主以及公共服务的更高要求，成为西方各国在政府改革中特别关注的问题，从而兴起了一场新公共管理运动与新公共服务运动。这些运动深刻地影响了公共行政领域。新公共管理主张政府与市场相互分工合作，政府要把自己做不好的事让给市场部门，只有市场不能做、不愿意做的事才是政府的活动范围。它规定了政府的职能范围，也就规定了政府承担的责任，只有确定了政府在社会经济生活中的地位和作用，才能确定它的责任及其道德要求。同时，新公共管理主张解构传统的官僚制，把市场部门的组织原则运用在政府机构，打破传统官僚制的组织结构，认为只有从根本上改造官僚制，行政伦理才能超越官僚行政与民主政治的矛盾。新公共管理也有民主行政和平等的价值要求，公共性和合法性是现代公共管理的规范性取向，而这包含有以公共利益为首要目标和民主参与的内涵。美国行政学家罗伯特·B·丹哈特提出的新公共服务代表了公共行政理论一种新的发展趋向。新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为公共管理最主要主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。［8］新公共服务认为，公共行政官员并不是其机构和项目业务的所有者，政府属于公民。而企业管理技术诸如生产率改进、过程再造和绩效测评仅仅是设计管理制度的工具。新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。尽管此前有着充足的理论准备和论证，但是西方的行政伦理建设是在行政改革的实践中，在20世纪70年代之后才逐步成熟起来。

二

经过多年的理论争论和实践探索，西方发达国家在长期的实践中积累了一系列有益的经验：

第一，不断推进行政伦理法制化，明确行政伦理规范，形成了以行政伦理规范公职行为的社会认同。行政伦理法制化就是将行政道德规范、原则通过立法上升为法律规范，赋予其强制力的过程。从发达国家的经验看，行政伦理法制化是一个不断推进、不断完善的过程。西方行政伦理法制化的过程可以概括为两种模式：一是总分模式，即制定公务人员行政伦理基本法，再根据基本法的基本准则制定各种单项法规并逐步构成完备的公务人员伦理制度体系和法律体系。如韩国的《大韩民国宪法》规定了公职人员总的伦理标准是：基于国民利益的价值基础之上为全体国民服务。宪法规定的这种伦理精神又具体在《国家公务员法》（规定了公务员应遵守的基本伦理准则）、《公职人员伦理法》（对行政伦理做了详细规定）、《公务人员服务规定》（是行政伦理的基本要求的系统化与规范化）、《韩国防止腐败法》（将行政伦理提高到新的高度）等法律法规中得以具体体现，从而形成了完整的公职人员伦理制度体系与法律体系。二是并行模式，即公务员基本法与具体行政伦理法律法规的形成并不具有明确的先后顺序。这以美国为代表。早在1924年，为了反对政府工作人员的腐败行为，美国国际城市联合会通过了《行政人员伦理法规》，1958年，国会制定了旨在约束“所有政府雇员，包括官员”的《政府工作人员伦理准则》；1978年众议院与参议院通过了《美国政府伦理法》，完成了美国行政伦理建设的法治核心内容；1989年布什签署了《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，这一政府伦理改革法规向公职人员提出了更加严格的伦理标准；1992年美国又颁布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理指导标准》。这样，通过历届政府的不断完善，形成了既有公务员伦理基本法又有具体的公务员道德法与道德准则的完整的法律体系。在伦理法制化过程中，不仅是法律规范的日益增多，其中包含着对行政伦理内容的更新和调整，最重要的是形成了对政府、对公务员必须遵守行政伦理的社会认同：从公务员、政府部门的角度，明了违反行政伦理要受惩处，则有畏惧之心；从公民角度，明了公务员、政府违反行政伦理要受惩处，则不畏官位和权力，能更好地维护自己和他人的权益。因此，西方发达国家的行政伦理建设能够取得较好的效果。

第二，独立而完善的行政伦理管理体系，把行政伦理建设贯彻到日常管理之中。行政伦理法制化，更多的还是制度的框架，制度的执行更多地要依靠日常管理。独立而完善的伦理管理体系是西方行政伦理建设的又一个特征。西方发达国家的行政伦理建设大多都拥有一套自上而下的政府伦理管理机构。“政府伦理管理不仅依赖于政府伦理法律与伦理规章，而且还依赖于监督与执行这些法律与规章的机构”［9］这些规章和机构主要针对行政人员的伦理越轨行为，对伦理越轨的反应除了采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度之外，便是诉求组织机构。

根据行政伦理管理的需要设立专门的伦理管理机构是发达国家比较普遍的做法。西方发达国家的行政伦理建设无论是从伦理制度的设计，还是实施与监督都离不开组织机构的管理。一是在中央政府设立专门的伦理管理机构。美国政府伦理办公室，它在1979年成立之初隶属于人事管理局，1989年独立建制直接向美国总统、国务院和国会负责，办公室主任由美国总统提名经国会任命。美国众议院的常设机构“伦理委员会”不仅管理众议院议员及其雇员的伦理事务，而且在美国政府官员的廉政建设方面也发挥着重要作用。这样，通过组织结构的合理安排为公务员实施符合伦理规范行为的前提和必要条件，实践中，行政伦理管理的机构化便成为实践中西方行政伦理建设的重要方案。英国中央政府负责伦理事务的机构是英国内阁办公室正当性和伦理小组。内阁办公室处于政府真正的中心位置，和财政部一起充当政府的“大脑”。内阁办公室的首要目的是使政府更好地工作。该部有三个核心职能，使它能达成其支持总理、支持内阁、加强文官队伍的目的。正当性和伦理小组在以下几个方面给内政部长和内阁秘书、部长和政府各部门提供建议：部长守则方面的问题，文官伦理和标准，特别顾问行为守则方面的问题。［10］加拿大设立的管理行政伦理事务的专业机构是利益冲突和伦理协调委员会办公室，其职责是管理与监督行政伦理规范与条文的实施。该委员会下设：①助理委员，负责伦理咨询、遵守服务等内容；②总法律顾问；③助理委员，负责有关利益冲突与伦理协调方面的策略、联络和调查等事务；④宪法人组织与管理主任。具体负责公共行政人员在从事公务时出现的种种伦理问题，并提出协商和解决办法。自1973年以来，《利益冲突和公务人员职业守则》经历届政府与议院的修改与完善，至2007年《利益冲突法案》的出台，形成了相对完善的组织、管理与监督的机构，即“利益冲突和伦理协调委员会”。二是中央政府各部门、各级地方政府中也设立了一些伦理管理部门。

第三，尊重公民的行政参与权力，依靠社会力量开展行政伦理建设和监督。西方行政管理理论基本是建立在人性本恶（或者说人性本私）的基础上，因此非常强调制度建设和监督的作用，随着行政管理的发展，西方发达国家逐渐认识到公开、透明、吸收社会力量的参与是制度建设和监督的重要途径。

休谟曾说过“政治家们已经确立了这样一条原则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约性和控制时，应该把每个人都视为无赖——在他们的全部行动中除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”［11］在他看来，政治领域中的每个人都应被假定为“无赖”，以此来设计我们的政治生活。西方的行政管理理论认为政府雇员或公务人员是理性的牟利动物，对政府雇员或公务人员的道德预设是建立在每个人都有可能为恶的“道德瑕疵”基础上。不仅每个人有为恶的倾向，国家本身就是一种恶，只不过是必要的恶而已。“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或（如我斗胆形容的）一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权利被滥用的危险减少到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险。”［12］正因如此，西方发达国家在行政管理活动中形成了一套容自我与他人，内部与外部，事前、事中与事后，自上与自下等不同分类的多元监督体系，以实现对公共行政工作人员进行了一系列的监察与督导设计。

在行政伦理的监督方面，发达国家比较广泛的运用了社会力量。这种社会动员是在职业道德、私人道德明显划分的基础上实现的。发达国家的政府机构和公民，对于公务员的道德的要求虽然也高于一般公民，但基本上是持比较审慎的态度，对于私生活领域的不道德基本是进行道德谴责，一般不会直接和公务员的业绩、职务升迁挂钩，但对于失职、推脱责任、做假证等这些不合职业道德的行为，谴责和惩处都是绝不含糊的。例如克林顿的绯闻并不是公众批判的焦点，其做假证否认事实才是公众眼里的重大过失。发达国家的媒体监督是比较给力的，一旦公务员出现行政伦理方面的失误，媒体会毫不留情的口诛笔伐，因为他们知道这样就会为自己的媒体争取到更多的公众支持，赢得更多社会信誉和经济效益。大部分媒体作为独立的企业，公务员个人、政府机关也很难干预媒体的报道。除了媒体监督，政府还支持成立一些专门的非政府组织参与政府伦理建设，对政府和公务员进行监督。这些机构既包括像OECD这样的国际联合机构，也包括国内公共行政职业协会与学会以及其它一些非政府组织等社会团体，尤其是20世纪后期，甚至还有不少的私人伦理咨询公司，也加入到了政府伦理建设的阵营。公民对公务员的行政伦理的参与度也比较高。因为发达国家基本上都已经建立了比较成熟的政府信息公开的法制体系，公民对于政府和公务员信息了解程度越高，公众监督也就越有效果。

三

当前，我国正处于社会转型期，社会变迁的速度很快，经济发展与制度建设、文化转型方面都有很多不协调、不平衡之处。不论从经济、政治、文化、社会等来考察，我们都是多种社会形态的混合体，农业社会、工业社会、信息社会的多种特征并存。在政治文化方面，我们需要的、并且正在努力建设的是符合社会主义现代化的文化，但是，封建社会政治文化的影响还没有完全消除，在全球化的过程中资本主义的政治文化对我国的影响不断加强，革命文化也有一些不适应和平建设时代要求的方面。在这样的现实环境和文化环境中，政府伦理、政策伦理、公务员伦理的重塑都肯定不会是简单的、快速化的过程。就公务员行政伦理来说，一方面改革开放创造出巨大社会财富，给我们时代带来了求财求富的价值观，同时享受生活不再是一种完全负面的价值观，公务员可能由于掌握公共资源而面临很多诱惑；另一方面制度设计、行政伦理还不能较好完成约束公务员的道德底线、引导公务员追求道德超越的任务。可以说，在今天这个时代公务员伦理问题较多出现是有深刻的时代背景的。虽然问题出现存在客观原因，但是我们并不能任由它存在下去，开展卓有成效的行政伦理建设是我们的时代任务。借鉴西方发达国家行政伦理建设的基本经验，能够有效地促进转型时期中国行政伦理建设的发展。

第一，加快行政伦理立法。西方立足于人性本恶论，特别强调法律、制度的约束性，走了一条伦理法制化的道路。我们的文化传统更愿意相信人性本善，尤其是对领导干部更是设定为觉悟都是比较高的人。其实，对于管理者，设定为人性本“私”（自利性）也许更为合适，制度未必能引导出精神的超越性，但最起码能明示一个不可逾越的底线。伦理问题归根结底是是人的精神世界的问题，解决这种问题的根本途径只能是精神世界的改造，只能靠主体的自律。解决问题要从现实入手，不能说除了根本途径之外，就没有其它的途径。因此，伦理法治化对我国行政伦理建设具有积极的意义。外部的强制约束规定了道德伦理的底线，在一定程度上起到“防恶”作用，有利于提升个体道德行为的水准，也有利于整体水平的提升。我国已经有许多法律、制度涉及到行政伦理，如《中华人民共和国宪法》规定的国体、政府机构职责，《中华人民共和国公务员法》对公务员的义务做出了规定，当时并没有一步全面的行政伦理法律，《公务员行为规范》、《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等；虽然这些法规制度直接或间接与行政伦理建设相关，但这些制度多数是政府条例和党内制度，法律效力不足，操作性也不强。因此我们要借鉴国外的成功经验，对现有的行政伦理规范加以修改、补充、完善，使之形成体系；同时，将那些相对成熟的基本行政伦理规范上升为法律规范，明确违反者应当承担的法律责任，增强约束力。

第二，推进公共行政公平化。法律规定人人平等，但事实上行政官员因为历史惯例、制度设计、权力实际运行等多方面的原因而享有一些特殊的权利，这是违反法律平等精神的，是不道德的，也是政府和公务员最受公众指责之处。只有行政权力这种资源向政治资源和经济资源都匮乏的人们倾斜时，才能体现出行政权力只享有法定权力的平等这种德性的本质特征。人们已经认识到，不论社会如何拥护平等的原则，社会将不得不存在由于天赋、受教育程度和其他偶然因素等等而产生的等级差别，绝对的平等是不存在的，平等只能是相对的，正因为如此，人们对机会的平等抱有更多的期望。公民应有机会参与对公共事务的管理，即机会平等的权利，公民有资格与行政官员共同分享管理公共事务的权力资源，这是一种特殊意义上的权利。在行政伦理中，作为一种权利意义上的机会平等不仅是“目的平等”而且也是“手段平等”，它是二者的有机结合，这才是机会平等的权利。也只有这样，公民才能与行政官员平等地享有管理公共事务的资源，即平等分享管理权。

第三，增强行政伦理监督的独立性。行政伦理监督和权力监督是紧密相连的。公共行政过程也是权力运行的过程，政府、公务员能否在法律法规、道德伦理规定的框架下使用权利，这既是民主政治建设、法制建设问题，也是行政伦理建设问题。权力需要监督是个亘古不变的道理。当代西方发达国家，在行政伦理建设中充分地采纳了多元化的监督方式，结合了内在与外在的多重力量参与其中，建立了多层次、立体化、多中心的监督模式。不仅如此，这种多元监督始终保持了自身的独立性，而不受其他主体的干预。权力如需得到必要的监督就必须将其独立地监管起来。英国正当性和伦理小组直接对内阁秘书和内政部长负责，其报告可以直接呈交首相。英国公共事务标准委员会也是一个独立的机构，对发挥该委员的效力具有重要作用。当前，解决监督的独立性问题，是我国行政伦理建设和廉政建设至为关键的环节。我国由于长期集权的政治文化影响，行政权始终得不到有效的监督，不能对相关人员形成有效的监督制约机制。其中，缺乏对一把手的监督，是我国腐败问题多发、行政伦理失范的重要原因之一。西方发达国家的行政伦理建设的经验启示我们，要突破行政伦理建设的瓶颈、提升公共行政的水平，就必须要强化行政监督的独立性，真正地把权力驯服起来。

第四，增强公众对行政伦理建设的参与程度。公民社会的成熟是政治现代化的必然，公民的政治参与也是近年来我们民主政治建设的努力方向。首先，从行政伦理建设的角度看，行政伦理的内容制定需要公众参与。政府是为公众行使公共权力的，政府伦理、政策伦理、公务员伦理的具体规范应该是符合公众要求的，不从公众那里倾听意见，行政伦理难免出现偏颇。其次，行政伦理的监督仅靠政府部门、公务员内部监督是不够的，更多的要依靠外部监督，尤其是来自公众的监督。一个包含着公众参与的有效的道德问责体系对于确保执政为民是极为重要的，否则，监督与问责就可能起不到应有的作用，相关的制度就可能被虚化。

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