发展小型农田水利要注重承接主体建设

■ 刘孟山

2011年中央一号文件和中央水利工作会议都强调，要突出加强农田水利等薄弱环节建设。并对灌排毛渠、提水泵站、机井等小型农田水利建设的新机制作出制度安排，即按照“政府主导、农户主体”原则、以一事一议财政奖补为政策平台、采取民办公助形式进行。农户作为直接受益者和建设主体，应采取合适的组织形式积极响应。而以小型农田水利设施为纽带，将受益农户结成风险共担、利益共享的合作社，将是承接农田水利建设的有效载体。

由于水利设施成本较高，受益面积比较大，单个农户投资能力不足，而且同时存在多套水利设施会造成资源浪费，所以单个农户不宜独立承接农田水利项目建设；实行家庭承包经营以后，农村集体组织逐步退出小型农田水利工程建设和管理，目前其资源动员能力不足。近年来国家大力培育农民用水户协会来组织建设和管理农田水利设施，根据水利部等三部门关于加强农民用水户协会建设指导意见，水协属于不以营利为目的的社会团体，不是经济实体，国家要求承接主体筹劳筹资相配套，而水协无能为力。水协实际上属于供水单位与用水户的连接桥梁，是水管部门管理职能在农村的延伸。而且许多水协由行政命令推动建立，组织结构不尽健全，民主管理水平不高，其行政组织功能不如村级集体组织，而投入动力和能力又逊于农户；社会资本承接农田水利建设也受限制。灌溉服务受水资源、地形、地理条件限制，具有天然的垄断性。水利设施作为耕地的附属物，即为特定的耕地服务，也要占用一定的土地，社会资本取得土地使用权和专属供水权会与农户产生博弈，容易形成对农户的控制，引发矛盾。

农田水利设施是天然的连接纽带，由于单个农户无力投资而且同时存在多套水利设施会造成资源浪费。所以，以水利设施直接共用为界限、按照地域相近原则，分片划组，建立水利合作社来承接农田水利设施建设，就成为经济而现实的选择。采取“一事一议”财政奖补的方式，以政府资金为主，合作社群众按照受益土地面积投劳和筹资参加工程建设。改变过去政府一手包办、农户很少参与决策和监督的做法，推行农户全过程参与的建设模式。工程前期，为确保工程技术方案合理和工程顺利实施，地方政府和水利部门通过召开村民大会，在工程建设内容的选择、工程布局、工程技术方案、筹资投工方案和工程管护，征求群众的意见，充分尊重和体现农民的意愿。在工程建设中，建设难度大、技术要求较高的工程通过公开招投标选择施工队伍建设，而凡是农民可以依靠自身能力开展的，水利合作社组织农民自己干，就地消化农村剩余劳动力，增加农民收入。工程投入使用后，由水利合作社负责管理与维护。

以水利合作社为主要载体承接小型农田水利建设具备以下优势：其一、可以实现水利设施的所有权、使用权和直接受益权的统一，提高效率。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的原则，水利合作社既是建设主体，又是管理主体，可以解决小型农田设施由于管护机制不健全，管护主体缺位造成的“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的问题。水利合作社在农民自己土地上修建水利设施其所有权与使用权、直接供水权与最终受益权相统一，产权明晰、权责一致，可以减少许多建设与管理上的扯不清、理还乱的矛盾纠纷。相对其他供水服务，水利合作社同农民的联系更紧密，能够根据气候变化和农作物生长需要及时提供灌排水服务；其二、扩大水利合作社发展外延有利于促进农民全面合作。水利合作社不只开展单纯的灌溉与排水服务，还可以帮助农民进行其他的农业生产服务，比如提供生产、销售信息，帮助采购生产资料和销售农产品。水利设施一般要求统一管理、集中供水服务，客观上要求社员种植相同品种植物，有利于推行规模化种植和标准化生产。水利合作社在实现一定发展和积累经验后，社员之间合作意识加强，可以向全面合作的农业合作社转变；其三、有利于理顺管理职责，完善小型农田水利管理体系。水合是所属水利设施的直接管理者，负责其建设、使用和维护。村级集体组织作为组织者，统筹规划村域农田水利设施布局，统筹安排项目建设，负责跨村及覆盖全村的水利设施建设和管理。成立水利合作社后，水协可作为水利合作社协会，属于行业协调机构，较小的村两者可以合二为一。水协应在村集体组织领导下，承担对外联系和对内协商职能。