加强和创新农村社会管理需要深化农村综合改革

■ 钟庆君

加强和创新社会管理，全面提高社会管理科学化水平，确保我国社会既充满活力又和谐稳定，成为全国上下正在努力破解的一项重大课题。农村社会管理能否得以加强和创新，事关我国社会主义建设事业的全局。加强和创新农村社会管理形式，需要深化以变革上层建筑为核心的农村综合改革，加强基层群众性自治制度建设，提高农村社会管理的民主化程度，切实解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。

农村社会的深刻变革要求加强和创新农村社会管理

随着改革开放的深入，我国农村的开放性在不断加深，社会状态更加活跃，社会管理的难度在加大。突出表现在农村社会的人口流动性增强，农民组织化程度在下降，农村社会利益阶层不断分化、干群矛盾突出，不稳定因素增多。

（一）农村社会异质化程度加强，利益冲突加剧。经过30多年的改革开放，我国农村已经从改革开放前的同质的单一性社会转向异质的多样性社会。随着改革的深入，我国的社会经济基础已经发生重大变化。拿农村来说，家庭联产承包责任制的建立彻底打破了人民公社体制下“三级所有、队为基础”的农村社会经济基础；社会主义市场经济体制建立后，我国的整个经济基础发生了重大变化，农村社会的市场化进程进一步加快；作为对社会分配领域的一次重大调整，农村税费改革完成后，国家对农民和农村社会的控制进一步放松，农村的社会状态更加活跃。社会经济基础的重大变化，使我国社会利益结构也随之分化、重组，在农村主要表现为农民的贫富分化程度加剧，形成了不同的利益阶层。而在这些不同的利益阶层中，一些既得利益者致富手段的不合理性，以及一些人利用当前在体制中所处的优势地位进一步加强对现有资源的控制和支配，加剧了农村社会中不同利益阶层之间的矛盾。

（二）农村社会开放程度加深，信息传播速度加快。随着改革开放的深入，特别是随着统筹城乡发展的开展和城市化的快速推进，农村的开放程度和开化程度进一步加深，即城郊农村逐步被城市化，边远地区农村的闭塞落后局面逐渐被打破。而科技的进步和社会的开放则加快了信息的传播。广播、电视的普及，手机和互联网的广泛应用，人口流动的加强，都使信息传播的速度在加快。党和国家的法律政策能够通过现代信息传播手段从中央迅速传达到农村，基层政府和村干部通过信息截流来封锁和歪曲国家政策的做法，所产生的效果会越来越小，甚至适得其反。农村开放程度的加深，对农民原有的传统观念和生活方式都产生了很大冲击；社会信息的传播在加快社会生产水平的提高、推动人类社会的进步的同时，对政府的执政能力和农村社会管理提出了更高的要求。

（三）农民的文化素质提高，维权意识加强。青年农民尤其是80后和90后的新生代农民，在文化素质上与他们的父辈相比有了很大进步。他们普遍接受过义务教育，很多人接受过职业技术培训，知识结构跟现代农业、工业生产要求逐步靠近，应用农业科技知识提高生产的能力增强。同时，由于受教育水平和文化素质的提高，新生代农民的政治意识、民主意识和法律意识也相对提高，自身维权意识和维权能力也相对增强。

（四）农民的谋生能力增强，组织化程度下降。随着我国改革的深入和社会主义市场经济的发展，国家对社会和个人的控制进一步放松，人们的活动范围进一步扩大，随着独立性、流动性的加强和谋生能力的增强，人们对村集体、村庄和原有的家族等的依赖进一步减弱。人们的逐利行为进一步加强，发展经济，增加收入成为人们的主要目标追求，而一些人的公益心在减弱。有的地方，村级领导班子失去了号召力，村庄失去了凝聚力，农民的组织化程度进一步下降，以至出现了一盘散沙、公共事业没人管理的局面。

农村社会管理中存在的主要问题

我们党和国家对农村社会的管理，从总体上来说，是成功的,农村社会基本上稳定，并处于不断发展中。但从我国农村社会的巨大变化看，在农村社会管理方面，还存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：

（一）一些地方的党组织在弱化。农村基层党组织是党在农村工作的基础，是贯彻落实党的方针政策、推进农村改革发展的战斗堡垒，是领导农民群众建设社会主义新农村的核心力量。推进农村改革发展，关键在党。但当前一些村庄的基层党组织建设，出现了一些与党的要求不一致的问题。譬如：有的村庄的党组织出现了家族化问题，村党支部成为宗族或利益集团控制村庄的工具；有的村庄的党组织涣散，战斗力、凝聚力不强，村党支部的号召力还不如当地的宗教组织。

（二）农村基层民主建设亟待加强。从我国以村民自治为主要内容的农村基层民主建设的情况看，农村基层民主建设亟待加强。开展村民自治，目的是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。从目前很多地方的实践情况看，村民自治的现状并不乐观。村委会行政化现象严重，村民自治在一些地方带给农村的不是自治而是混乱。村委会行政化主要表现为“村支两委”成员交叉任职、村党支部书记和村委会主任由一人担任的“一肩挑”的推广。“一肩挑”的推广，虽然解决了“村支两委”的矛盾问题，但导致许多地方的农村出现了村党支部包办村务的现象，影响了村民自治的开展。帮派斗争、家族斗争、黑恶势力渗透其中等一些不正常现象使村委会选举成为利益争夺的角逐场，导致村民自治在一些地方并没有起到真正自治的作用。当前，村民自治中存在的最大的问题是，当处于体制内的村民自治在没有起到使村民真正自治作用的时候，缺乏有效的制度救济，从而导致农村基层民主建设出现了止步不前的局面。

（三）公权力缺乏有力监督。村干部能够滥用手中权力，问题的关键在于公权力缺乏必要的约束和监督。行使村庄内公权力、代表和维护村庄公共利益是村干部的基本职责。但实际情况却是，一些村干部利用手中的权力为自己谋取私利而损害公共利益。2009年，人民论坛杂志发起的我国“未来10年10个最严峻挑战”问卷调查结果显示，排在前三位的分别为：“腐败问题突破民众承受底线”，“贫富差距拉大，分配不公激化社会矛盾”，“基层干群冲突”。在农村，从某种程度上说，这三个问题实际上是一个问题的不同表现，实质是一些人利用手中的公权力支配公共资源，侵占公共财富，导致群众不满。公权力是为维护和增进公益而设立的，目的是保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步，同时，公权力又具有异化特质。因此，为防止和遏制公权力的异化，确保公权力维护和增进公益的作用，应加强对公权力的监督。但是，就目前农村的情况而言，由于监督和制约机制建设滞后，公权力在一些地方出现了严重的异化。譬如，村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的做法，使权力进一步失去了约束和监督；一些地方，村党支部变成了家族支部、村民自治成了村委会成员的自治，腐败问题严重。

（四）利益诉求表达不畅通。十六届六中全会要求：要“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。”利益诉求表达机制是构建社会主义和谐社会的重要机制之一，是指通过加强各社会共同体、社会组织的交流，增强国家与群众的沟通，依法及时、合理地处理群众所反映的问题的机制；利益诉求表达机制也是群众通过合法正当的途径和方式，表达自身需求和意见，以实现和维护自身利益的机制。多元的利益诉求离不开广泛的公众参与。事实证明，公众参与度越高的国家，它的社会也越稳定，社会氛围也越和谐。滋生社会不稳定因素的一个重要原因是老百姓的利益诉求存在梗阻。农村是一个熟人社会，村庄内的信息是相对公开的，对于村务和自身利益，很多情况下，村民缺少的是表达利益诉求的渠道。正是由于利益诉求渠道不畅通，才出现了一些农民越级上访、甚至进京“告御状”的问题，给社会稳定造成巨大压力。

（五）政府职能转变不到位，旧有的管理方式的惯性依然很大。社会主义市场经济体制的建立和农村税费改革的完成，使农村的经济基础发生了重大变化，但农村上层建筑的变化却滞后于经济基础发展变化的要求，最突出的表现就是政府职能转变不到位，社会管理中行政命令的彩色依然很浓，对公共产品和服务提供不足。具体表现主要是乡镇政府用行政命令的手段给村庄下达经济发展任务，对农村基层干部进行数字化考核，而这种发展模式，很多情况下与农村的实质发展进程无关。市场经济体制下，市场是配置社会资源的重要手段。为了考核而考核的这种带有浓重的计划经济色彩的管理方式，很多情况下，违背了市场经济的发展要求，也是导致基层矛盾频发、影响农村社会稳定的重要原因。当然，很多情况下，旧有管理方式的惯性依然强大的根本原因在于当前的行政管理体制，而不在于基层政府。

建议性措施

针对我国农村社会所发生的重大变化以及当前农村社会管理中存在的一些主要问题，对于如何加强和改革农村社会管理，提出如下建议性措施：

（一）变革农村上层建筑，使其适应经济基础的发展。

温家宝总理在2006年的全国农村综合改革工作会议上指出：继家庭联产承包责任制和农村税费改革后，我国的农村改革进入了第三个阶段，即以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。上层建筑适应经济基础的发展是人类社会发展的基本规律。我国的社会生产关系在发生重大变化后，必然要求其上层建筑进行相应的调整。基层政府职能转变不到位、农村基层党组织弱化、村委会行政化等问题，都是上层建筑不适应经济基础发展要求的表现。解决这些问题，需要变革农村上层建筑，使其适应经济基础发展的要求。变革农村上层建筑，需要在以下三个方面实现突破：

1.深化政府机构改革，转变政府职能。只有深化政府机构改革，转变政府职能，使基层政府的职能由行政命令向服务和管理转变，才能真正建立起法制型政府和服务型政府，使政府职能适应社会主义市场经济体制的要求。

2.加强和改善党在农村基层的领导。加强党的领导，就是确保党在农村的领导地位，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，确保党的路线、方针和政策的顺利贯彻和落实；改善党的领导，就是要使农村的党员干部接受群众监督，坚决贯彻从群众中来、到群众中去的优良工作作风，避免农村基层党组织的家族化问题，避免党员干部脱离群众的问题，确保党的全心全意为人民服务的宗旨的实现。

3.加强基层群众自治制度建设，提高村民自治程度。十七大首次提出把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴，并明确指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家做主最有效、最广泛的途径，必须做为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”加强基层群众自治制度建设，实现村民的真正自治，使农村上层建筑适应其经济基础的发展，是深化农村综合改革、实现农村上层建筑有效变革的重要体现。

（二）加大农村公共产品的提供力度。

有研究指出：农村公共产品不仅是经济问题，更是社会和政治问题；当前一系列农村问题的深层次矛盾在于，建立在现行农村政治基础之上的公共产品供给体制已经严重滞后于市场经济和公民政治的发展，从而难以适应农村经济增长和社区自治的要求。2011年的中央一号文件指出，目前，“我国8万多座水库中，病险水库达3万余座”。2009年，发生于我国西南地区的严重干旱，就是我国农田水利等农村基础设施建设长期欠账的反映。西南地区发生严重干旱，自然灾害只是一个方面，长期以来，地方政府过度追求GDP的增长而忽视农村公共产品的提高是深层次的原因。公共产品供给在促进农村发展中具有重要地位和作用，农村公共产品供给不足，已经到了严重制约农村社会进一步发展的程度，解决农村公共产品供给不足的问题，既是促进农村经济社会发展的要求，也是加强和创新农村社会管理形式、转变政府职能的体现。

（三）解决群众切身利益，提高农村社会凝聚力。

利益决定民心，民心决定向背，物质利益决定人们的政治取舍。一项政策能否调动群众的积极性，关键在于这项政策能否给群众带来实惠。当前，在我国的一些地方，村领导班子缺乏凝聚力和号召力，村民缺乏有效组织，村庄出现了“散、乱、差”的情况。提高农民的组织化程度，增强村庄和农村社会的凝聚力，是当前加强和创新农村社会管理中面临的一个切实需要解决的问题。要解决这个问题，需要调动村民参与的积极性。而要调动农民参与村务的积极性，提高农民的组织化程度和村庄的凝聚力，就需要切实关注民生，解决好广大农民最直接、最关心、最现实的利益问题。实践证明，与民生直接相关的村庄内的公共事业是调动群众积极性、塑造村庄凝聚力的有效载体。

（四）拓宽农村群众的利益诉求渠道，将矛盾化解在基层。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。而当前基层的许多社会矛盾，正是由于利益分配不合理造成的。像农村地区由土地征用、房屋拆迁等引发的冲突，已成为影响社会和谐稳定的热点问题。这些冲突，很多时候是由于不尊重农民的意愿和损害农民的利益造成的。解决多元社会各阶层的利益诉求问题，需要发扬民主，为社会各阶层提供一定的利益诉求渠道。因此，创建公平有效的协商博弈平台，将相关群体的利益诉求纳入和平协商的机制轨道，可以说迫在眉睫。只有为各阶层创建有效的利益博弈平台，提供有效的利益诉求渠道，通过舒缓而不是堵塞的手段解决问题，才有利于将社会矛盾化解在基层，缓解基层政府维稳的压力。