中国共产党党内民主制度创新实践及启示

□吕 楠

(中央编译局马克思主义研究部，北京 100032)

中国共产党党内民主制度创新实践及启示

□吕 楠

(中央编译局马克思主义研究部，北京 100032)

党内民主是党的生命。中国共产党90年的奋斗历程既是带领人民追求民主、自由和幸福的光辉历程，也是不断加强自身建设发展党内民主的光辉历程。中国共产党几代领导集体结合我们党在各个历史时期的任务在实践党内民主问题上积极探索，不断推进着党内民主制度的创新发展。这对于提高党的执政能力、永葆党的先进性有着重大意义。

中国共产党;党内民主;实践;启示

中国共产党在90年的历程中，一直没有停止对党内民主的探索。充分发扬党内民主是中国共产党在长期的革命和建设实践中形成的优良传统，是巩固和发展党的必要步骤，是党的各项事业兴旺发达的重要保证。

一、新民主主义革命时期中国共产党对党内民主制度的探索

在新民主主义革命时期，以毛泽东为主要代表的中国共产党人创造性地坚持和发展马列主义建党学说，从中国实际出发开创了党的建设伟大工程，在发展党内民主方面进行了艰辛的探索和实践。

(一)发展民主集中制

1921年7月，中共一大通过的《中国共产党纲领》规定了必须实行少数服从多数的原则。1927年，党的五大通过的《中国共产党第三次修正章程》，正式提出了“党部的指导原则为民主集中制”，强调党的执行机关必须通过选举产生，地方党组织对于地方部分问题有自行解决的权利等。1928年，党的六大制定的党章首次提出了党的民主集中制的三条根本原则:(1)下级党部与高级党部由党员代表会议及全国大会选举之;(2)各级党部对选举自己的党员应作定期的报告;(3)下级党部一定要承认上级党部的决议，严守党纪，迅速且恰当地执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。党的七大详细阐述了民主与集中的内涵，“民主集中制是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”。

(二)开展民主教育

1938年10月召开的中共六届六中全会提出:“必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样才能做到:一方面，确实扩大党内的民主生活;又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”［1］P529从 1942 年到 1945 年七大召开，中共大规模地进行了以提高广大党员的马克思主义理论水平，肃清“左”、右倾错误思想，增强党员民主意识的整风运动，使全体党员的党性修养和党内民主意识大大提高。加强对党员的民主思想教育，解决了在农民、小资产阶级成分的党员占多数的马克思主义政党内，如何增强党员的民主意识，保持和发展党内民主的首要问题，为马克思主义政党民主建设作出了创造性贡献。［2］

(三)完善党的代表大会及会议制度

1948年9月，《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》规定:(1)必须遵照党章的规定，按时定期召开党的各级代表大会及代表会议，不得用普通的干部会议去代替;(2)对各级党的代表大会和代表会议，必须赋予党章所规定的一切权力，不许侵犯，但代表行使权力时，也必须严格遵守党章的规定;(3)党的下级组织的代表大会、委员会及代表会议的重要会议，必须呈报党的上级组织批准以后，方准执行;(4)各级党的领导机关，必须将代表大会，或委员、或代表会议上的不同意见争论及时地、真实地向上级报告，其中重要的争论必须报告中央，以便上级和中央及时地明了党内的思想动态，给以指示;(6)健全党委制是良好地实现全党民主集中制的重要环节。［3］P350-355

在中国共产党党内民主实践中，党的章程、党的代表会议和党的代表大会构成了党内民主生活的基本框架，形成了以党章为基础、党的代表大会和党的代表会议为核心、党委会为关键的党内民主生活的基本框架，党内民主实践得到健康向上的发展。

二、社会主义革命和建设时期党内民主制度的发展与曲折

社会主义建设时期党内民主的发展经历了一个曲折的发展过程。中国共产党在原有的比较成熟的党内民主的基础上，创造了一些执政党党内民主的新理论、新内容。

(一)新中国建立至1956年

这一时期的党内民主建设紧紧围绕着国家政权建设、党的组织建设和党风建设来展开，取得了不小的成绩。

首先，党内民主建设和国家政权建设联系在一起，把党内民主延伸到国家政治生活之中。新中国成立后，中国共产党实行党领导的多党合作和政治协商制度，建立联合政府，较大比例地吸收党外人士进入政府，并通过中央人民政府委员会会议和最高国务会议来协商重大问题，进行民主决策。

其次，党内民主建设和党的组织建设联系在一起。一是建立纪律检查委员会。1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，强化了纪律对党员和党员干部的约束作用，为新时期党内民主发展提供了重要的组织保障。二是全面加强组织建设。1951年，在中共中央第一次全国组织工作会议上，刘少奇对党的组织建设工作作了全面分析和部署，强调提高党的统一性和纪律性，扩大和落实党内民主。

第三，党内民主建设和整党整风建设联系在一起。1950年，中央发出在全党全军开展整风运动的指示。紧接着，又开始了从1951年至1954年的整党运动。不论整风还是整党，党的自我整顿都与现实的国家政权建设密切结合。在这种结合中，确定了发展党内民主是保持党的优良传统、改善党的作风、提高党的领导力的重要途径的思想理念。当然，整党整风出现的过激现象在客观上对党内民主也有一定影响和冲击。

这一时期，党内民主建设的突出成果还体现在党的八大上。一是决定采取一项“根本的改革”，即决定对党的全国、省一级和县一级的代表大会实行年会制和常任制。二是明确提出反对个人崇拜。三是制定了执政后的第一部党章，明确指出“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”，并强调“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督”，把“严格地遵守党章和国家的法律”、“实行批评和自我批评”作为党员的法定义务予以确认。［4］四是扩大了党员的权利，增加了党员的保留意见权、申诉和控告权以及当党组织对党员作出处分或鉴定时的知情权。

(二)1957年至文革结束

从1957年反右扩大化开始到文革结束这20年，是党内民主遭受严重曲折的时期。虽然这期间党内民主建设也取得了一些进展，但总体来看，这一时期的党内民主生活是不正常的。正如邓小平所指出的:“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决。”［5］P330

1959年庐山会议后期，毛泽东错误地发动了对彭德怀等人的批判，把党内正常的意见分歧等同于阶级斗争，把党员正常行使权利的行为看作是对党的攻击和挑衅，从而把阶级斗争引入党内乃至党的高层，造成了严重的后果。庐山会议后，全党范围内开展了一场声势浩大的“反右倾”斗争，一大批干部、党员受到了错误批评，我们党和国家的政治生活更加不正常了。

由于“左”倾思想长期得不到根本的纠正，而且愈演愈烈，终于导致了“文化大革命”的发生。1966年开始的“文化大革命”历时十年之久，对党内民主造成了严重破坏，广大党员一度被迫停止组织生活。九大党章取消了七大、八大党章关于党员权利的规定，使党员行使权利的行为失去了党法上的依据和保护，这不但破坏了党内民主和党的团结统一，也破坏了党对国家政权的正常领导，教训非常深刻。

三、改革开放以来的党内民主制度建设进展

(一)党的第二代领导集体对党内民主的恢复

十年“文化大革命”使党的民主集中制原则遭到极大破坏。粉碎“四人帮”后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体总结了中国革命以及建国以来党内民主问题上的经验教训，并结合中国通过改革开放建设有中国特色社会主义的伟大设想和实践，赋予了党内民主新的内容。

首先，恢复民主集中制。民主集中制是社会主义制度不可缺少的组成部分，是党的民主生活的基本准则，必须首先得到恢复和完善。邓小平认为，坚持民主集中制必须做到:第一，重大问题集体决策制。“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。”第二，表决制。集体决定重大问题时，“严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”。第三，集体领导与个人分工负责相结合制。“要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。……集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。”第四，集体领导要有核心。“集体领导也要有个头，各级党委第一书记，对日常工作负责第一位的责任。”［5］P341这四条制度使民主集中制成为一个更具有操作性的制度。［6］

其次，完善干部的选拔任用制度，废除领导干部终身制，实行任期制。邓小平明确指出，“干部缺少正常的录用，奖惩退休、退职、淘汰办法，反正好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下”，这种现象必须改变。“任何领导干部的任职都不能是无限期的”［5］P331-332，邓小平主张用领导职务的退休制和任期制来解决党的接班人问题及党的领导职务的新老交替问题。这一主张随后被写进了1982年的中华人民共和国宪法。他本人也身体力行，作出表率，在中共十三大上实现了半退，在十三届五中全会上实现了全退。

再次，健全监督制。党内民主建设离不开民主党派及人民群众的党外监督。邓小平指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。［5］P332“在今后的建设中，我们党还要同所有的爱国民主党派和爱国民主人士长期合作”，［7］P4“需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督”。［5］P205党的十二大报告明确提出了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针。

(二)党的第三代领导集体对党内民主的推进

党的十三届四中全会后，以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体借鉴了国际共运中的经验教训，立足中国国情、党情，继往开来，与时俱进，对党内民主进行了新的科学定位，指明了我们党在新时期发展党内民主的极端重要性。“党内民主是党的生命”，“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证”等重要论断是第三代领导集体在总结民主建设的经验教训基础上得出的。

第一，健全民主集中制，完善党内民主决策机制。第三代领导集体创造性地提出了逐步建立领导、专家和群众有机结合的决策机制的主张，强调要在决策前坚持走群众路线，深入基层调查研究，以形成正确的意见;在决策中必须进行充分的民主讨论，允许党员发表不同的意见，包括反对的意见;在决策执行的过程中要及时补充和完善原有的决策，纠正各种偏差。“上级党组织应充分听取党员和下级党组织的意见，集思广益，不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常务会的决策程序。”

第二，明确了我们党在当前和今后一个时期发展党内民主的具体思路，即要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。

(三)十六大以来的党内民主新实践

党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央根据新形势、新任务，把推进党内民主建设作为保持和发展党的先进性的一项根本性建设，以改革创新精神，在理论和实践上对党内民主建设作出了新的贡献。

1.以党内和谐促进社会和谐

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:“坚持和完善民主集中制，扩大党内民主，推进党务公开，严格党内生活，严肃党的纪律，增进党的团结统一，以党内和谐促进社会和谐。”党的十七大进一步指出:“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”这就深刻阐明了党内民主与党内和谐、社会和谐之间内在的本质联系，科学阐明了发展党内民主对于构建和谐社会的重大作用。

2.围绕党员民主权利推进党内民主制度建设

2004年10月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》指出，党的任何一级组织和任何党员都无权剥夺党章规定的党员享有的各项权利，在党的纪律面前人人平等，不允许任何党员享有特权。党的十六届四中全会明确规定:“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党的组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”党的十七大提出了“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推行党务公开，营造党内民主讨论环境”的重要思想。党的十七届四中全会进一步提出“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”

3.完善干部选拔任用的民主化、制度化体系

十六大以来，党在选拔和任用干部的民主性方面显著提高，民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度进一步完善。

首先，将改革成果及实践经验以制度加以巩固，初步形成干部人事工作制度体系。2002年，中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》。2004年，中央集中颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等文件。2005年，中央印发了诫勉谈话和函询、述职述廉两个法规文件，全国人大常委会审议通过了公务员法。2006年，中央印发了《干部教育培训工作条例(试行)》及职务任期、交流、回避等法规文件。2007年，中组部、人事部联合下发《公务员考核规定(试行)》。公务员法配套法规的相继问世，对于全面贯彻落实科学发展观，不断深化干部人事制度改革，完善公务员制度有重要意义。

其次，引进竞争机制。从2003年到2006年底，全国共公开选拔党政领导干部1.5万余人，其中厅局级390余人，县处级3800余人。有的地方探索厅处级联考、分类选拔的方式改进和完善公开选拔工作，即省(区、市)、市(地)联合公选厅、处级领导干部，统一发布信息、组织报名、考试阅卷、公布结果。这一系列措施拓宽了选人渠道，规范了操作程序。

再次，健全干部退出机制，严格控制选任制领导干部任期内的职务变动。在地方领导班子换届工作中，各地按照任期制的相关规定，对任期届满的干部不再提名，民主推荐得票不过半数或在全委会述职中，获赞成票不过半数的领导干部也不再继续提名。

4.改进党内选举制度

十六大以来，党内选举制度方面的工作力度不断加大。坚持和完善差额选举制度，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，各级党代表和领导人的选举都可以不断扩大差额选举的范围和差额的比例，并由预选差额逐步向正式选举差额过渡。逐步改革和完善候选人提名制度，各级领导机关和领导人除它们的派出机构和非党组织中的党组外，一律由选举产生，不得以任命或变相任命取而代之。进一步完善党的代表大会制度，扩大在市、县实行党代会常任制的试点。

党的十七大代表的选举工作不仅扩大了差额选举比例和提高了生产、工作一线代表的比例，而且在代表产生程序的各个环节都注重充分发扬党内民主，切实保障党员的民主权利。党的十七届四中全会更是将加强党内基层民主建设为基础的渐进式改革作为发展党内民主的突破口。

5.健全党内监督制度和党务公开制度

十六大以后，党内监督的力度进一步加大。2004年2月17日，中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》。前者首次以党内法规的形式确立党内监督的重要对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。后者不仅对违纪处分作出了详尽的规定，而且始终强调在对党员干部进行处分时，需要坚持党纪面前人人平等及民主集中制两项原则。

十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出推行党务公开的要求。2005年1月，中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，要求“建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开”。党的十七届四中全会指出，要“推进党务公开，健全党内情况通报制度，及时公布党内信息，畅通党内信息上下互通渠道。建立党委新闻发言人制度，办好党报党刊和党建网站，拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度”。

四、几点启示

纵观中国共产党党内民主制度实践的发展历程，可以得到以下启示:

(一)发展党内民主对党的事业和社会主义建设事业具有重要意义

第一，发展党内民主是党自身生存和发展的需要。党内民主对于党的事业的极端重要性是由党内民主的性质和功能决定的。从本质上讲，党内民主就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。发展党内民主的“基本出发点和落脚点，在于充分调动党的各级组织和全体党员的积极性和创造精神”，从而在党内形成解放思想、畅所欲言、生动活泼、开拓创新、团结奋进的局面;才能使广大党员以主人翁的姿态积极参与到党的工作和党内事务中来，正确行使党员的民主权利，及时发现和纠正党内出现的各种问题和失误，以保证党内各种机制的有效运行;才能凝聚全党的意志和力量，使党永远站在时代前列，并真正成为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队。

第二，发展党内民主是发展社会主义民主政治的需要。首先，发展党内民主是坚持党的解放思想、实事求是思想路线的重要条件，是改善党的组织领导的重要保证，是实现党的政治领导的必要前提。其次，发展党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用。发展党内民主的目的是改善党的领导，党的领导的实质是支持和保障人民当家作主。再次，发展党内民主是实现依法治国的重要保证。民主是法治的前提和基础，没有民主或没有充分的民主，绝不可能实现法治。

第三，发展党内民主是构建社会主义和谐社会的需要。民主是和谐社会的本质要求，没有民主就没有和谐社会。我们党作为构建和谐社会的领导核心，应当成为团结和谐的示范者和实践者。要加强党内和谐，最重要的就是要发展党内民主，积极营造党内民主与和谐的氛围。［8］

(二)发展党内民主必须从中国国情出发，从中国共产党的具体实际出发，循序渐进，积极稳妥地推进

党内民主建设是一个随着历史条件的变化而逐步发展完善的过程，发展党内民主必须充分认识所处的时代特征。新时期党内民主的发展，不仅要反映现阶段社会主义物质文明、精神文明、政治文明的发展和社会进步的要求，而且要受经济发展水平、思想文化程度和人的素质状况等因素的制约。如果忽视我国社会主义初级阶段经济、政治、文化和社会建设的复杂性及发展的不平衡性，无视全党上下不同层级的情况和党员素质上存在的差距，单凭良好的主观愿望，误以为只要一声令下，大刀阔斧干几年，就可以使党内民主建设一蹴而就，这是不切实际的。

党内民主建设必须循序渐进、逐步稳妥地推进。首先，党内民主要坚持已有的基础，包括基本制度和改革成果;其次，要在既有的基础上不断扩大民主，不断发展创新，即“增量民主”。再次，必须准确把握试点的范围和推广时机。鼓励一些地方和基层组织率先进行试验，以此获取经验、发现问题，在此基础上决定是否推广。

(三)党内民主建设应以制度的建设和落实为重点

制度是根本，解决的是带有长远性、根本性、全局性的问题。不断实现党内民主的制度化、程序化、规范化，是中国共产党永葆生命力的机制保障。然而，如果不能很好地落实已经制定出来的制度，那么有再多、再好的制度也是无用的。

首先，今后的党内民主制度建设，应从制度的“从无到有”阶段转为制度的“精细建设”阶段。目前存在的问题是，已建立的民主制度多是比较宏观、抽象的，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范。若使这些制度真正能够得到贯彻落实，就需要进行详细的细则规定。其次，在继续完善党内民主制度的同时，应以制度的贯彻落实为重点。现在突出的问题是，党内民主制度往往得不到有效的执行。其后果是，毁坏了党的制度的权威性，破坏了党内法规的秩序，久而久之就可能使制度流于空泛，形同虚设。因此，必须建立和完善制度执行工作的责任制并监督制度执行的情况，对不执行制度的有关组织和领导人要追究责任，从而真正树立制度的严肃性和权威性。

［1］毛泽东.毛泽东选集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1999.

［2］刘文利，苗伟东.毛泽东的党内民主思想论析［J］.前沿，2008(2).

［3］中央档案馆编.中共中央文件选集:第17卷［Z］.北京:中共中央党校出版社，1992.

［4］周明.中国共产党党内民主建设的历史考察［J］.党史文苑，2007(11).

［5］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994.

［6］张广舟，袁旗.论邓小平党内民主思想的四个纬度［J］.中共云南省委党校学报，2009(3).

［7］邓小平.邓小平文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，1993.

［8］耿庆彪.论江泽民关于发展党内民主的思想［J］.攀登，2008(5).

The CPC’s Practice of Institutional Innovation in Intra-party Democracy and Its Enlightenment

LÜ Nan
(Department of Maxism Research，Central Compilation and Translation Bureau，Beijing 100032，China)

Intra-party democracy is the life of the Party.The CPC’s ninety years of struggle are a brilliant process of leading the people to pursuit to democracy，liberty and happiness，and also a brilliant process of continuously strengthening party building and developing intra-party democracy.The generations of the CPC leading collectives have actively explored the practice of intra-party democracy according to the task of specific historical period，continuously promoting the innovation and development of the intra-party democracy system.This has a great significance for improving the governing capacity and keeping the advanced nature of the Party.

CPC;intra-party democracy;practice;enlightenment

D26

A

1674-0599(2011)06-0098-06

2011-09-24

吕楠(1978—)，女，河北沧州人，中央编译局马克思主义研究部副编审，主要从事政党政治研究。

(责任编辑:徐国栋)