北极航道法律地位研究

王丹维

北极航道法律地位研究

王丹维*

北极地区目前尚存的海洋划界争端主要是巴伦支海(挪威vs.俄罗斯)和波弗特海(加拿大vs.美国)。①除此以外,目前最热议的无疑是北极航道的法律地位问题。随着全球气候变暖,北极海冰加速融化,一些科学家乐观预测,在未来30年内北冰洋将出现夏季无冰年,使北冰洋“黄金水道”开通成为可能。本文尝试对北极航道的法律地位进行研究,在国内外学者的研究基础上,将西北航道分为航线S和航线N,北方海航道分为极地航线、高纬度航线、中央航线和滨海航线,提出不能将北极航道的法律地位单一化,不同航线应具有不同的法律地位。

西北航道 北方海航道 法律地位 国际海峡链

一、北极航道路线

(一)西北航道路线

西北航道指的是东起戴维斯海峡和巴芬湾,向西穿过加拿大北极水域,经美国阿拉斯加北面的波弗特海,穿过白令海峡与太平洋相接的航道。西北航道实际上是由多个海峡连接而成的,其中最著名的是兰开斯特海峡、巴罗海峡、梅尔维尔子爵海峡、麦克卢尔海峡四个海峡组成的帕里海峡。2009年《北极海运评估报告》提出了5条路线:

路线1:兰开斯特海峡—巴罗海峡—梅尔维尔子爵海峡—威尔士王子海峡—阿蒙森湾;

路线2:与路线1相同,只不过将威尔士王子海峡和阿蒙森湾换成麦克卢尔海峡;

路线3 A:兰开斯特海峡—巴罗海峡—皮尔海峡—富兰克林海峡—拉森海峡—维多利亚海峡—毛德皇后湾—德阿瑟海峡—科瑞内西湾—多芬联合海峡—阿蒙森湾;

路线3B:是路线3A的一种变化,该路线不是经过威廉王子岛西边的维多利亚海峡,而是穿过该岛东边进入詹姆斯罗斯海峡、雷海峡和辛普森海峡;

路线4:与路线3 A相同,但该路线不是经过萨默塞特岛西边的皮尔海峡,而是穿过该岛东边进入利金特王子湾和拜洛特海峡;

路线5:哈得孙海峡—福克斯海峡—福克斯湾—弗瑞赫克拉海峡—布西亚湾—拜洛特海峡。

总结以上5条路线后不难发现,西北航道路线大致可以分为南北两条,南部路线(本文称为航线S)由与戴维斯海峡相连的哈得孙海峡入口,经加拿大北极水域中多处海湾及海峡,出阿蒙森湾进入波弗特海;北部路线(本文称为航线N)由与巴芬湾相连的兰开斯特海峡入口,取最短路线可经巴罗海峡、梅尔维尔子爵海峡和麦克卢尔海峡,进入波弗特海。①PAME Working Group,AMSA 2009 Report,2009,p.21.

(二)北方海航道路线

北方海航道共有58个海峡,其中具有关键意义的喀拉海峡、维利基茨基海峡、德米特里拉普捷夫海峡、朗格海峡、白令海峡等中间均有公海水域,②李志文、高俊涛:《北极通航的航行法律问题探析》,载于《法学杂志》2010年第11期,第63页。即自西向东为巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海及楚科奇海分为五段。据俄罗斯方面的相关图表显示,北方海航道中从巴伦支海东部到白令海峡之间有4条不同的航线,分别是“滨海航线”(长约3500海里)、“中央航线”(长约3340海里)、“高纬度航线”(长约2890海里)和“极地航线”(长约2700海里)。③郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第25页。

“极地航线”距离北极点最近,受到北极冰盖的阻挡,目前通航十分困难;“高纬度航线”沿法兰士约瑟夫群岛、北地群岛、泰梅尔半岛、新西伯利亚群岛及弗兰格尔岛北侧,基本位于北冰洋海域,同样因为冰盖阻挡,只有个别航段可以通航;“滨海航线”即是沿海岸而行的航线,某些航段与“中央航线”重叠;最为复杂的是“中央航线”,该航道路线详述为:(1)由巴伦支海,经瓦伊加奇岛南端的尤戈尔斯基沙尔海峡,或经瓦伊加奇岛与新地岛之间的喀拉海峡,进入喀拉海;(2)过北极研究所群岛、基洛夫群岛,经布尔什维克岛(北地群岛最南端的岛屿)与切柳斯金角之间的维利基茨基海峡,或经布尔什维克岛与十月革命岛(北地群岛岛屿之一)之间的修米斯基海峡,进入拉普捷夫海;(3)经新西伯利亚群岛与俄罗斯内陆之间的德米特里拉普捷夫海峡或桑尼科夫海峡,进入东西伯利亚海;(4)经弗兰格尔岛与俄罗斯内陆之间的朗格海峡进入楚科奇海,再经白令海峡进入白令海。①PAME Working Group,AMSA 2009 Report,2009,p.23.

二、北极航道法律地位的争议分析

(一)航道沿岸国对北极航道法律地位的界定

1.加拿大对西北航道法律地位的界定

(1)界定过程

自1880年英国将北极群岛的主权移交给加拿大之后,加拿大便开始了对包括西北航道在内的北极领土主权的主张。虽然随着时势的变化,这一主张内容稍有不同,但总的都是认定西北航道属于加拿大的内水或领海,或由内水和领海构成的国内管辖水域。这一过程大致可分为三个阶段:②郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第108～140页。第一阶段为1880年英加移交主权后至1970年前后,加拿大以扇形原则为法律基础认定其对北极群岛地区的主权;第二阶段为1970年后至1985年划定直线基线前,以扩大领海范围至12海里及提出历史性权利的理由,取得对西北航道的控制权;第三阶段为1985年之后,出台《领海与地理坐标法》(即普遍所称的《加拿大直线基线法》),③郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第76页。利用直线基线将西北航道划入本国管辖范围。

加拿大对西北航道管辖权的主张来源于其对北极水域主权的主张。北极群岛南起北美大陆北缘,北至埃尔斯米尔岛,是加拿大北冰洋沿岸众多岛屿组成的岛屿群。这些岛屿及其间各部分水域便被称为加拿大北极水域。从地图上看,西北航道从东向西穿越了整个水域。加拿大于1907年最早提出扇形原则,声称位于两条国界线(经度线)之间直到北极点的一切土地应属于邻接这些土地的国家,以此作为加拿大对北极地区岛屿主张领土主权的依据。至于对海域的主权,虽然加拿大明确指出并不在海洋区域内主张扇形原则,但事实上却是换了一种途径来扩大对北极海域的管辖权:先以“历史性权利”为理由主张其海岸之外的水域为其内水,之后以直线基线的方式巩固这一主张。在国际法上,较“历史性权利”而言,采用直线基线法获得对某海域主权的做法对主张国来说更为有利。因为对历史性所有权的举证通常带有争议性,“历史”的起算点及标准也带有模糊性,而直线基线作为《联合国海洋法公约》中明文规定的划界方式,更具有合法性和确定性。况且《联合国海洋法公约》中也规定“有关地区所特有的并经长期惯例清楚地证明其为实在而重要的经济利益”,①UNCLOS,Art 2(5).即历史性因素,可作为采用直线基线划界的考量之一。

(2)界定依据

①扇形原则

加拿大以扇形原则主张对西北航道的控制权依据来源于1907年由议员帕埃利约提出的陆地扇形原则。当时,加拿大内阁已出版了两份地图:第一份是1904年《加拿大北方和相邻的部分格陵兰和阿拉斯加探险图》,第二份是1906年《加拿大第一领土分区地图集》,两者均把西经141°和西经60°作为边界线。前者将边界线延至北极点,后者则最大限度地囊括了其所有北方岛屿。②Leonid Timtchenko,The Russian Arctic Sectoral Concept:Past and Present,Arctic,Vol. 50,No.1,1997,p.29.但是,帕埃利约本人当时无意将该理论应用于水域,加拿大政府对该理论也未有明确的表态。直到1970年《北极水域污染防治法》中对“北极水域”按子午线划分范围的规定才首次在官方文件中出现了扇形原则的影子。而当时的加拿大总理特鲁多在答复美国就《北极水域污染防治法》的抗议中也明确表示,北极群岛间的水域属于加拿大。③郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第112页。

②历史性权利

加拿大首次官方正式主张北极水域是其历史性内水是在1973年由法律事务部声明:“加拿大同时主张,基于历史原因,加拿大北极水域为本国内水,尽管类似声明此前未在任何条约或立法中做出。”④Donat Pharand,The Arctic Waters and the Northwest Passage:A Final Revisit,Ocean Development&International Law,Vol.38,2007,p.11.2002年,外事及国际贸易部官员亦发表如下观点:“基于历史性权利,且任何通行权未在此被承认,加拿大对包括西北航道在内的这些水域享有完整的主权。经从远古以来便在这些海域上覆冰层居住的因纽特人的长期使用及占领,加拿大的这一主权地位更甚加强。”⑤Hugh Kindred,Phillip Saunders,Jutta Brunnee,Robert Currie,Ted McDorman,Armand L.C.Demestral,Karin T.Mickelson,Rene Provost,L.C.Reif,Stephen Toope and Sharon Williams,International Law Chiefly as Interpreted and Ap plied in Canada,7th,Toronto:Montgomery Publication,2006,p.461.此外,加拿大2003年签署加入《联合国海洋法公约》之时曾附声明,排除在公约第15条、第74条和第83条项下涉及海洋定界及历史性海湾、历史性权利争端的裁决。⑥Declarations and Statements:Canada,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Canada,25 February 2011.

加拿大是否需要对其主张承担举证责任的关键在于该主张是以权利的历史性巩固(如“直线基线理论”)为基础,还是以历史性权利为基础。①刘惠荣、刘秀:《北极群岛水域法律地位的历史性分析》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第2期,第4页。因此,加拿大需要承担举证责任。依法兰德判定历史性水域的六要素标准来看,②Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in International Law,Cambridge:Cambridge U-niversity Press,2009,pp.97～106.转引自刘惠荣、刘秀:《北极群岛水域法律地位的历史性分析》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第2期,第3页。加拿大提出的理由有以下几方面:

A.国家对水域行使排他性权利及法律上有效的保护

加拿大针对北极海域的法规涉及污染防治、环境保护、航运安全等方面,其中的核心法规有:1997年《海洋法》,确定12海里领海、24海里毗连区、200海里专属经济区及外大陆架制度;1970年《北极水域污染防治法》,该法修订后其适用范围已延伸至200海里专属经济区;③Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries,European Commission,Sum mary Report of Legal Aspects of Arctic Shipping,2010,p.14.1985年《加拿大航运法》,该法修订后适用范围延伸至100海里以外的航海活动,详细规定了船舶制造标准、航海操作程序及沿海国登临检查、指定航行路线等执法权。④郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第176～177页。

B.长时间地使用和通行

在1880年转移北极群岛主权之前的300多年里,英国探险者和捕鲸者就发现并“访问”了所有加拿大北极群岛。加拿大认为这些活动可以作为历史性权利的前身。而且1880年加拿大继承了北极群岛后不久就开始对其北部探险,目的是针对捕鲸船,巩固其权力并行使控制权。⑤Donat Pharand,Canada’s Arctic Waters in International Law,London:Cambridge University Press,2009,p.113.并且,加拿大对北极水域的主权因因纽特人的占有并长期使用而得以加强。⑥Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones, Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008,p.3.

C.外国的默认

虽然在加拿大划定其历史性水域的范围后,美国、日本和欧共体成员国抗议不断,但现阶段美国等外国船舶进入西北航道航行或捕鱼,还是必须得到加国政府的事先许可。而且尽管加拿大允许美国在其某些北极岛屿上建立气象观测站,但美国海军也必须提前获得通行许可。此外,加拿大对包括兰开斯特海峡在内的北极水域的环境控制和保护也已经得到了包括美国在内的绝大多数国际法主体一定程度上的承认和默许。⑦刘惠荣、刘秀:《北极群岛水域法律地位的历史性分析》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第2期,第4～5页。

D.重要利益

加拿大在北极水域的重要利益主要有三种:国家安全利益,土著居民利益及环境利益。并且,这些利益关系的存在和持续在国际上是被普遍认可的。①③刘惠荣、刘秀:《北极群岛水域法律地位的历史性分析》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2010年第2期,第4～5页。直线基线

1906年,加拿大主张哈得孙湾为历史性水域;1967年,加拿大在拉布拉多和纽芬兰划定直线基线,1969年在新斯科舍省、温哥华岛和夏洛特皇后岛划定直线基线;1970年通过Bill C-203法将领海从3海里扩展至12海里,将西北航道的大部分水域都纳入领海范围。以上三步成为加拿大1985年划定直线基线的依据。②James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,pp.263～264.针对1985年美国海岸警卫队“极地海”号破冰船事件,加拿大官方宣布了两项措施:(1)国会通过一项在北极群岛周围划定直线基线的指令,该指令将于1986年1月生效;(2)在《加拿大离岸适用法》的施行中,将联邦和各省的法律适用范围延伸至沿岸近海地区。③因西北航道位于所划直线基线向陆地的一侧,因此属于加拿大内水。④Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones, Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008,p.3.

(3)争端的管辖权保留

加拿大于2003年加入《联合国海洋法公约》,但就公约第十五部分一些条款的适用做了排除性声明。《联合国海洋法公约》第十五部分是关于争端的解决。其中第一节规定争端可先由争端各方以协商、调解等和平方法解决;第二节规定若诉诸第一节而仍未得到解决,则经争端任何一方请求,应提交根据本节具有管辖权的法院或法庭,导致有拘束力裁判的强制程序;第三节规定了适用第二节的限制和例外。加拿大便依据第三节中的第298条第1款,“一国在签署、批准或加入本公约时,或在其后任何时间,在不妨害根据第一节所产生的义务的情形下,可以书面声明对于下列各类争端的一类或一类以上,不接受第二节规定的一种或一种以上的程序”,就“关于划定海洋边界的第15条、第74和第83条在解释或适用上的争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端”提出管辖权保留。⑤Declarations and Statements:Canada,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Canada,25 February 2011.

2.俄罗斯对北方海航道法律地位的界定

(1)界定过程

与加拿大相同的是,俄罗斯对北方海航道控制权的夺取也经历了三个阶段,可分别以三部国内法作为界点:第一部是1926年《关于苏联北冰洋土地和岛屿领土的声明》(以下简称1926年《边界法》),其中划定沿子午线(东经32°04′35″—西经168°49′30″)至北极点为苏联国土范围,隐含扇形原则;第二部是1960年《苏联国家边疆法》,规定历史性海域和历史性海峡属于苏联内水;第三部是1985年《关于系列地理测量,对北冰洋、波罗的海和黑海领海、专属经济区和大陆架的确认》,以直线基线法将超过24海里宽度的喀拉海峡、维利基茨基海峡等划为本国内水。①郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第212～224页。

但与加拿大不同的是,首先,俄罗斯提出了“历史性海峡”的概念,即长期远离基本国际航线而只为海峡沿岸国所控制并使用、通往历史性海湾及海域、对沿岸国具有重要经济和军事价值的一类海峡。②William Elliott Butler,Northeast Arctic Passage,Netherlands:Sijthoff&Noordhoff, 1978,p.87.据此定义再加上政府的外交实践,可以确定俄罗斯主张的“历史性海峡”是指桑尼科夫海峡、德米特里·拉普捷夫海峡、维利基茨基海峡和绍卡利斯基海峡。③苏联学者P.D.Barabolia所指历史性海峡为桑尼科夫海峡、德米特里·拉普捷夫海峡、鞑靼海峡和因德雷斯海峡。另有一些美国学者认为胡安德富卡海峡和长岛海峡也应归于历史性海峡。See William Elliott Butler,Northeast Arctic Passage,Netherlands:Sijthoff &Noordhoff,1978,p.87.其次,俄罗斯并未笼统地将北方海航道视为本国内水,而是作为国内管辖水域。广义上的国内管辖水域指既包括国家行使完全的、排他的主权的水域(内水、领海),也包括国家行使主权性权利的水域(毗连区、专属经济区)。

(2)界定依据

①扇形原则

苏联1926年《边界法》以子午线的方式划定国界,但其中明确规定仅适用于该区域内的土地和岛屿。④郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第212～224页。苏联1974年教科书中也指出,扇形区域中除内水、历史性水域和领海以外的水域属于公海,⑤郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第212～224页。即扇形区内的水域并非完全是苏联内水。苏联政府从未官方宣布对“扇形原则”的认可,官方也从未对扇形区内的水域正式提出主权要求。⑥虽然苏联1926年《边界法》规定东经32°04′35″至西经168°49′30″直到北极点的地区内,已经发现和尚未发现或将来发现的所有土地和岛屿,均属苏联,但苏联外务人民委员会法律顾问萨波宁解释说,该法令只是规定苏联提出的已发现和未发现的领土要求,这不意味着苏联承认了极地扇形的边界。但苏联在与其他国家谈判划分海上边界的实践中,都有利用扇形线这一简便法,例如与美国就楚科奇海的划界便是遵循了苏联的东部扇形线。⑦郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第216～217页。

苏联的扇形原则主要活跃在理论界。苏联学者拉克钦在其专著《北极地区的权利》中,提出垂直的扇形原则,即北极国家在扇形区内的主权及于所有空间,包括空域。①Leonid Timtchenko,The Russian Arctic Sectoral Concept:Past and Present,Arctic,Vol. 50,No.1,1997,p.30.

俄罗斯虽然在南极问题上反对其他七国对南极的扇形分割,但却极力维护自己在北极扇形区内的利益,比如2007年在北极海底插旗并对俄罗斯扇形区内的大陆架提出权利要求。②新华网:《俄罗斯插旗引爆北极争夺战》,下载于http://news3.xinhuanet.com/world/ 2007-08/06/content_6481294.htm,2011年4月5日。

②历史性权利

苏联对北极海域历史性权利的主张先是通过外交活动声明,继而以国内立法确定。比如1920年苏联致挪威的外交照会中,宣布白海为内海,1956年《苏联海洋法手册》即把白海划作历史性海域;1964年苏联向美国提出德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡为历史性海峡,1966年《海军国际法手册》即对此加以确定。1993年俄罗斯《国家边疆法》重申了其对北极海峡的历史性权利,并宣布将列一个有关历史性水域的清单。③郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第220～221页。俄罗斯一些学者认为,喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海和楚科奇海都为历史性水域。

俄罗斯所主张的历史性权利依据,按照法兰德提出的六要素,无外乎也有如下几点理由:

A.国家对水域行使排他性权利及法律上有效的保护

俄罗斯的北方海航道法规涉及航道控制、航道服务费、环境保护、科研、打捞搜救等方面,此外,俄罗斯还对北方海航道进行刑事和民事管辖。④郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第260～267页。苏联根据1971年《北方海航道管理局法》建立了北方海航道管理局。为具体实施该法, 1975年又制定《北方海海事活动指挥部规则》,规定北方海航道管理活动的具体实施者是“海事活动指挥部”。1991年俄罗斯颁布《北方海航道海路航行规章》,规定北方海航道对所有国家、所有船舶包括战舰在内,无歧视性开放。但其对通行设置了很多限制性条件,比如:必须事先通知北方海航道管理局,在管理局下属的海上活动指挥部的指挥下通行;必须由管理局安排领航员负责领航。而且规章中的收费制度也与《联合国海洋法公约》第234条规定的“照顾航海”和“非歧视”原则相违背。

B.长时间地使用和通行

北方海航道的重要战略意义开始于1904年的日俄战争。该航道使得俄国舰队能低风险并迅速到达远东地区。第二次世界大战期间,北方海航道更是成为美英盟国援助苏联物资的重要通道。此外,北方海航道还是苏联国内一条重要的运输木材、石油等物资的经济线。在20世纪50年代至80年代的航运高峰期,每年大约有400艘破冰船往来于北方海航道,1987年的运输量曾高达660万吨。①郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第235页。

C.外国的默认

苏联主张未经其特殊的护航服务,北方海航道上的水域及海峡从未被用于国际航行。②William Elliott Butler,Northeast Arctic Passage,Netherlands:Sijthoff&Noordhoff, 1978,p.87.但其实与加拿大相比,苏联对北极群岛的历史性权利的主张在他国默认方面处于更加劣势的地位。苏联提出的四处历史性海峡均遭到美国等国家的挑战。③郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第219页。

D.重要利益

北方海航道相对俄罗斯而言具有安全、经济等重要的战略价值,另外还是北冰洋式核潜艇的最佳潜射基地,利用冰层可阻挡卫星的侦测。俄罗斯50%的战略导弹是由北方舰队的核潜艇携带。另一方面,北方海航道也是俄罗斯的北极地区和西伯利亚地区资源开发中的重要运输通道。④郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第188～194页。

③直线基线

为在国际法上寻求比历史性权利更有效、更明确的法律支持,苏联也于20世纪80年代在其北极海域划出了直线基线,包括群岛海峡直线基线和沿海直线基线。如:维利基茨基海峡西端入口直线基线长60.1海里,东端入口处直线基线长42海里;绍卡利斯基海峡西部入口两段直线基线长度分别为27.2海里和26.8海里,东部入口为27海里;桑尼科夫海峡西部入口36海里,东部44海里;拉普杰夫海峡西部入口32海里,东部30海里;喀拉海峡西端29海里,东端32海里。⑤R.Douglas Brubaker,The legal Status of the Russian Baselines in the Arctic,Ocean Development&International Law,Vol.30,Issue 3,1999,p.207.

(3)争端的管辖权保留

苏联在1982年12月10日加入《联合国海洋法公约》。1997年3月12日,俄罗斯做了类似加拿大的排除性适用声明:“关于划定海洋边界的第15条、第74条和第83条在解释或适用上的争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端”,不接受《联合国海洋法公约》第十五部分第二节规定的“一种或一种以上的程序”。⑥Declarations and Statements:Russian Federation,at http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/convention_declarations.htm#Russian Federation Upon Signature, 25 February 2011.

(二)航道使用国对北极航道法律地位的界定

许多航道使用国声称西北航道并非加拿大内水,各国根据海洋法享有航行权。据此,存在两种可能性:第一种可能性是用直线基线划分海域使原来并不是内水的区域被包围在内成为内水,依据权利保留,其他国家享有无害通过权;第二种可能性是随着时间的推移,西北航道将会成为国际海峡,则其他国家享有过境通行权。①Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones, Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008,p.2.这其中尤以美国和欧盟的呼声最值得关注。②欧洲国家对加拿大关于西北航道主张的反对意见多为学者提出,但这些反对意见很少成文。相关文章如Rob Huebert所撰Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage一文。See Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims over Arctic Waters and Maritime Zones,Library of Parliament,PRB 07-47E,10 January 2008, p.8.美国和欧盟认为,单就“外国政府承认”这一点就不足以使西北航道和北方海航道成为加拿大和俄罗斯的国内管辖水域。

1.美国对北极航道法律地位的界定

美国虽未加入《联合国海洋法公约》,但却认为航行及飞越自由符合国际习惯法。③James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,p.269.航行自由原则也是“威尔逊十四条”之一。此外,美国也反对“冰地主权”,认为不能以冰水连接处为始点划定领海基线,因为冰块的位置和形状在不断变化之中。④James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,p.270.有关冰层在国际法上的地位可参见Christopher C.Joyner,The Status of Ice in International Law,in Elferink A.G.Oude and D.R.Rothwell,ed.,The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction,The Hague:Martinus Nijhoff Publishers,2001,pp.23～48.

美国一直主张西北航道为国际海峡。1969—1970年油轮“曼哈顿”号和1985年破冰船“极地海”号的两次航行加剧了美加之间在这个问题上的立场冲突。美国援引国际法院的判决作为支持,认为国际通行量与认定一个海峡的国际性无关。⑤See Michael Byers,Intent for a Nation:What Is Canada for:A Relentlessly Optimistic Manifesto for Canada’s Role in the World,Vancouver:Douglas&Mclntyre Ltd,2007.此外,美国反对“用于国际航行”中的使用仅指“实际使用”,认为西北航道作为国际海上要道的“潜在使用”也足以使之成为国际海峡。⑥Donald Mcrae,Arctic Sovereignty?What Is at Stake?,Behind the Headlines,Vol.64, 2007,p.15.因此,“曼哈顿”号和“极地海”号是航行于国际海峡,无须事先征得加拿大同意。

1988年,出于商定美加自由贸易协定的需要,双方在西北航道上的分歧被暂时搁置,并在这一年达成了北极合作协议。协议承诺美国破冰船将会在加拿大政府的同意下航行。除此以外,该协议未改变双方各自在北极水域的立场。现任美国驻加拿大大使威尔金斯重申了美国长期以来的立场:西北航道是国际海峡。①Doug Struck,Dispute Over NW Passage Revived:U.S.Asserts Free Use by All Ships; Canada Claims Jurisdiction,at http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/11/05/AR2006110500286.html,26 March 2011.

2.欧盟对北极航道法律地位的界定

在环北极八国(俄罗斯、美国、加拿大、挪威、芬兰、瑞典、格陵兰岛(丹麦)、冰岛)中,芬兰和瑞典是欧盟成员国,②丹麦的欧盟成员国资格并未给予格陵兰岛。冰岛和挪威是《建立欧洲经济区协定》缔约国。因此,欧盟在北极地区有特殊的利益存在。由欧盟委员会制定的《欧盟与北极地区》全面反映了欧盟的北极政策。通过对该政策的解读,可以发现欧盟北极政策的核心在于环保和资源。欧盟非常看重自身在北极的“特殊存在”。③The EU and the Arctic Region,at http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/arctic_overview_ en.html,25 January 2011.

欧盟反对加拿大用直线基线法划定整个北极群岛的做法,认为加拿大并非群岛国。加拿大此举将影响其他国家对西北航道法律地位的判断。④Rob Huebert,Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage,at http://www.navyleague.ca/eng/ma/papers/huebert_e.pdf,26 March 2011.

3.界定依据:国际海峡

《联合国海洋法公约》中没有出现其他的附加要求,也没有权威的规定说国际海峡必须满足诸如最低限度的航运量、一定数量的通行、按时间表或常规性的通行、通过船舶的类型或船舶是否由破冰船护航等条件。判定国际海峡的标准很简单,就是连接两部分公海或专属经济区的海峡。国际海峡的过境通行与无害通过不同,沿岸国家无权禁止通行。⑤James Kraska,The Law of the Sea Convention and the Northwest Passage,The International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.22,No.2,2007,p.274.

三、北极航道的特殊法律地位

(一)界定北极航道法律地位依据的合法性缺失

1.主张扇形原则的合法性缺失

加拿大、美国、丹麦、前苏联和瑞典等五个最靠近北极的国家,已依扇形原则,即各自以其邻接北极的领土东西两端为起点,向北极画两条直线,这两条线和连接该两点而成的纬度线,构成一个扇形地区。各扇形内的地区,现在已分别划归该五国主权下。虽然其他国家仍然怀疑这种领土划定或主权主张的妥当性,却未见有新的变动。①陈治世著:《国际法》,台北:台湾商务印书馆1990年版,第178页。

扇形原则在1959年《南极条约》制定时获得了某种程度上的默认。各国以扇形线作为所谓的“边界”,但其事实上只是被视为一条地理线,②郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第113～114页。且国际社会并未认同这种划分领土的方式。1975年,国际法院在关于西撒哈拉问题的咨询意见中指出:“凡是在社会上和政治上有组织的部落或民族居住的土地,就不能认为是无主土地。”因此,用现代国际法的基本原则衡量,这种领土取得方式已经不合法。③邵津主编:《国际法》(面向21世纪高等学校法学专业核心课程教材),北京大学出版社&高等教育出版社2006年第2版,第105页。

2.认定为历史性水域的合法性缺失

历史性权利的主张在国际上还未得到充分的支持。1985年美加“缅因湾案”中,国际法庭拒绝了双方提出的“历史性权利”。此外,在美国国内法院,该主张也难以胜诉。在1975年的“库克湾案”和1986年的“楠塔基特海峡案”中,美国最高法院也分别驳回了阿拉斯加州和马塞诸塞州的历史性权利主张,理由分别是管辖权行使不充分和不存在特殊利益事实。④United States v.Alaska,422 U.S.184,1975,pp.186～187;United States v.Maine,475 U.S.89,1986,pp.98～101.

加拿大必须提交在北极地区长期实施排他性的司法权证据以及得到其他重要利益相关国家默认的证据。而大量证据证明加拿大处于不利地位:一是当英国和加拿大探险者对北方群岛提出主权时,无人对周围水域提出主权要求;二是加拿大只是从1973年开始提出“历史性权利”;三是加拿大的“历史性权利”立即遭到了其他利益相关国的抗议;四是加拿大并未成功迫使其他所有国家船只,特别是美国船只事先提出请求才予放行。

俄罗斯的北方海航道情况也是如此。有学者认为,俄罗斯北极海峡中除桑尼科夫海峡和德米特里·拉普捷夫海峡外,其余的海域都无法得到是历史性水域的有力支持,外国船舶在这些水域中可以享有无害通过权。⑤刘惠荣、林晖:《论俄罗斯对北部海航道的法律管制——兼论其与〈联合国海洋法公约〉的冲突》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年第4期,第10页。

根据国际习惯法,主张历史性权利最重要的一条是得到国际社会或相关国家的默认。在1951年“英挪渔业案”中,国际法院指出,挪威长达200多年的排他性管辖期间英国没有表示抗议,因此国际法院视之等同于默认。而无论是加拿大,还是俄罗斯,其对西北航道和北方海航道的控制从未得到过国际社会或是利益相关国家的默认。①郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第221页。故历史性权利的主张无法得到支持。

3.依直线基线划界的合法性缺失

直线基线法是1951年国际法院在处理“英挪渔业案”时确立的划定领海基线的国际习惯法规则,后被写入《联合国海洋法公约》作为划定领海基线的方法之一。在“英挪渔业案”中,国际法院提出在以下情况下,可以不遵循低潮线划定规则中的平行轨迹法,而采用另一种划法:在海岸线较破碎(严重向里缩进或被切分,如芬兰东部)或海岸边界是群岛(如石垒)时,领海基线可以几何法的方式划定,且在合理的限度内可偏离海岸的地理线。②United Kingdom v.Norway,Fisheries Case,Judgment of December 18th,I.C.J.Report, 1951,pp.129～130.但也应考虑到:1、沿海国采用该方法必须是出于划界的实际需要和当地需求。领海与陆地紧密相连。领海基线不得偏离海岸的大致走向,一般认为是20°;③郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第222页。2、特定海域及其陆地构成,无论是分割还是包围的状态,都应存在或多或少的关系。海洋对陆地的比率一般不得超过“英挪渔业案”中的3.5:1;④郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第222页。3、在纯粹的地理因素之外,还须考虑特定地区某些特殊的经济利益,且该利益的现实性和重要性已为长期的惯例所清晰证明。⑤郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第133页。《联合国海洋法公约》第7条第1款规定“在海岸线极为曲折的地方,或者如果紧接海岸有一系列岛屿,测算领海宽度的基线的划定可采用连接各适当点的直线基线法。”

在俄罗斯划定的群岛海峡直线基线中,新地岛、北地群岛和新西伯利亚群岛与大陆并未紧密相连,构不成一个整体,且岛屿边缘比较平直,并没有“向大陆深深凹进和嵌入”,因此不符合用直线基线的条件。此外,苏联/俄罗斯主张的四个领峡——北地群岛的维利基茨基海峡和绍卡利斯基海峡,新西伯利亚群岛的德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡,其基线均超过领海长度线的2倍,⑥郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第222～223页。虽然当事国以历史性权利作为直线基线的支撑,仍是法源无力。

俄罗斯在北冰洋沿岸的海湾、河口划出了28条直线基线,其中只有5条长度不超过24海里。⑦郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第223～224页。根据《联合国海洋法公约》第10条第5款规定:“如果海湾天然入口两端的低潮标之间的距离超过24海里,24海里的直线基线应划在海湾内,以划入该长度的线所可能划入的最大水域”。照此规定,作为《联合国海洋法公约》成员国的俄罗斯北极大陆沿岸最多只有5个湾口或河口的直线基线符合相关法律的规定。⑧郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第224页。

4.认定为国际海峡的合法性缺失

从北极航道的地理位置和对国际贸易的重要性来看,该航段中的海峡确实可被认定为国际海峡。虽然在海峡的通行史上,尚未存在其他使用国家的船舶多次通行的记录,但北极航道的通行量与科孚海峡或是一般可接受的国际海峡的通行量标准不具有可比性。应结合极地气候状况及航道的冰情,降低该标准。①Donald R.Rothwell,The Canadian-U.S.Northwest Passage Dispute:A Reassessment, Cornell International Law Journal,Vol.26,1993,p.357.

但从整体来看,无论是西北航道还是北方海航道,都不单单是仅由某个或某几个海峡连成的单一航道,而是一个区域的概念,存在多条航线。如此笼统地将北极航道定性为国际海峡,不仅模糊了国际海峡的判定标准,也难以自圆其说。

(二)西北航道的法律地位

1970年加拿大颁布Bill C-203法,将领海从3海里扩展至12海里,使得西北航道西端的威尔士王子海峡和东端的巴罗海峡成为加拿大领峡。如此一来,即在西北航道东西两端形成封闭之势,无论是沿航线N经巴罗海峡,还是沿航线S经威尔士王子海峡,外国船只都必然经过加拿大领海。②郭培清等著:《北极航道的国际问题研究》,北京:海洋出版社2009年版,第74页。

根据本文第一章第一节的分析,在西北航道中,航线N由四个海峡构成,即兰开斯特海峡,巴罗海峡,梅尔维尔子爵海峡,麦克卢尔海峡;航线S则比较复杂,除了海峡外,另有哈得孙湾、毛德皇后湾、阿蒙森湾等海湾。以下便简要分析两条航线各自的法律地位。

1.航线N的法律地位

《联合国海洋法公约》中并未规定构成“国际海峡”的是否只能是单个海峡,抑或也可以是海峡链。而根据国际习惯法确定的国际海峡判定标准,也超出了一般对海峡仅作地理意义考虑的理解,加入了功能标准。这便意味着地理意义上的海峡与法律意义上的海峡并不等同。而由两个或两个以上海峡组成国际海峡的先例也已存在,即由达达尼尔海峡和博斯普鲁斯海峡共同组成的土耳其海峡。

本文认为,航线N的四个海峡紧密相连,两端连接巴芬湾和波弗特海的公海水域,应当构成国际海峡链。

2.航线S的法律地位

若航线N构成国际海峡链,那么航线S是否也构成国际海峡链?答案并不尽然。本文认为,若要将由几个海峡组成的通道看作一个海峡链,也必须符合基本的常理,即这几个海峡必须在地理上紧密相连。而航线S的海峡中间被多个海湾隔断,无法构成一个海峡链。航线S中的海峡也不属于国际海峡,因其不符合国际海峡的地理标准。航线S的法律地位应根据《联合国海洋法公约》中各海域的分界,分为内水、领海、毗连区和专属经济区。该航线的大部分航段属于加拿大内水和领海,外国船舶的通行将受到一定限制,而一些位于专属经济区的航段则应允许外国船舶自由通行。

(三)北方海航道的法律地位

1.极地航线和高纬度航线的法律地位

极地航线靠近北极点附近,完全处于北冰洋的公海上,不在俄罗斯的管辖范围内,应适用公海航行自由原则。

高纬度航线位于苏联/俄罗斯北方群岛的北侧,也基本位于北冰洋公海上。但若沿岛屿海岸而行,则有可能位于苏联/俄罗斯的领海等管辖水域。

2.中央航线和滨海航线的法律地位

中央航线和滨海航线是否能构成国际海峡链?按照分析西北航道航线S的理由,答案当然也是否定的。滨海航线依俄罗斯大陆海岸而行,基本位于其内水或领海之内。

相较航线S,北方海航道上海峡之间的位置更分散,分别被五大海隔成五段。但与航线S所不同的是,北方海航道中的海峡属于国际海峡,因为这些海峡的两端都连接公海(俄罗斯未有充分证据证明拉普捷夫海等5个海域为其历史性水域)。因此,中央航线包括国际海峡航段和非国际海峡航段。其中非国际海峡航段除由内水、领海等国内管辖水域组成外,还有公海水域。出于便捷整条航线的需要,这些航段也具有了一定的国际性,沿岸国可通过分道通航便利外国船舶的通行。

《联合国海洋法公约》第22条规定,沿海国出于航行安全的考虑(如油轮、核动力船舶等),可在领海内实行分道通航制。但在制定航道时,亦须考虑“习惯上用于国际航行的水道”、“特定船舶和水道的特殊性质”、“船舶来往的频繁程度”等因素。该规定应适用于北极航道的非国际海峡航段。

同时,《联合国海洋法公约》第41条规定,国际海峡沿岸国在“必要时”也可为海峡航行指定海道和规定分道通航制。虽然该条未详列“必要”的情形,但是考虑到北极脆弱的生态环境及通行北极航道船舶的特殊性,在海峡水域分道通航也是十分必要的。

针对北极特殊的自然环境,《联合国海洋法公约》第234条还规定了沿海国可在专属经济区设定“冰封区域”。沿海国对于在此区域内航行的外国船舶在设计、建造、人员配备或装备标准方面的要求可高于一般国际规则和标准。①龚迎春:《专属经济区内的管辖权问题研究——特别区域、冰封区域和特别敏感海域》,载于《中国海洋法学评论》2009年第2期,第8页。

四、结 论

目前的北极航运活动仍是区域性的,范围主要集中在夏季加拿大北极水域和环格陵兰岛水域,以及北方海航道的部分航段,船舶也多从事科研、油气开采及旅游业。①Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries,European Commission,Sum mary Report of Legal Aspects of Arctic Shipping,2010,p.5.但毫无疑问的是,北极航道未来的商业价值将是不可估量的。北极航道开通后,从日本到荷兰经北极航道仅为原有航程的一半,并且,船舶将不受现今通过巴拿马运河所允许的最大规格的限制,即所谓的巴拿马型船。②Keith Fraser,Canada’s Legal Claims to the Arctic,at http://www.thecanadvocate.com/ 2009/12/10/canadas-legal-claims-to-the-arctic/,25 January 2010.此外,它还将改变当今世界的贸易结构及政治经济格局,形成以欧洲、北美、俄罗斯为主体的超强环北冰洋经济圈。③郭培清、管清蕾:《北方海航道政治与法律问题探析》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2009年第4期,第1页。明确其法律地位,对世界来说将影响国际贸易结构及政治经济格局,对中国来说将影响我国南、中、北三大国际航运中心的发展,特别是上海国际航运中心的建设。因此,界定北极航道的法律地位从而明确控制权,其意义格外重大。

(编辑:张 昕 赵菊芬)

*王丹维,所在单位:厦门大学法学院。电子邮箱:vividfish.danwei@gmail.com。