新形势下火灾调查工作存在的问题及建议

李洪晖 方瑞

安徽省公安消防总队防火监督部火调处，安徽省合肥市 230000

新形势下火灾调查工作存在的问题及建议

李洪晖 方瑞

安徽省公安消防总队防火监督部火调处，安徽省合肥市 230000

2009年5 月1 日，新《消防法》颁布实施后，随之配套的《火灾事故调查规定》也进行了相应的修改，新的《火灾事故调查规定》对火调工作提出了更高的要求，本文对新《火灾事故调查规定》实施一年多来火调工作开展情况进行深入剖析，找出当前形势下火调工作面临的困惑和问题，寻求产生这些困惑、问题的根源，并就解决这些问题提出自己的看法和建议。

火灾事故调查；问题；建议

火灾事故调查工作是公安机关消防机构的一项基础性工作，具有很强的专业性和技术性，涉及经济、法律、社会科学等领域，是公安消防机构的一项重要工作，是面向社会工作的一个窗口，也是直接检验公安消防机构是否严格、公正、文明执法的重要环节，它直接维系着广大人民群众的切身利益，直接影响着党委、政府和公安机关的形象和社会的稳定。2009年5月1日，新《消防法》实施后，随之配套的《火灾事故调查规定》也做出了重大的调整。新的《火灾事故调查规定》对火调工作提出了更高的要求，笔者根据新《消防法》实施以来火调工作开展情况，结合多年火灾事故调查工作实践，就当前火调工作存在的问题及如何加强和改进火调工作谈几点粗浅的认识。

1.新《消防法》实施以来火灾调查工作开展情况

新《消防法》的实施，对火调工作提了更高的要求，火调工作的任务更加艰巨，以笔者所在的安徽省为例，自2009年5月1日至今，全省各级公安消防机构共查处火灾5691起。其中，因电气线路故障或电器产品质量低劣引起火灾1990起，用火不慎引起火灾1026起，生产作业时违章操作引起火灾304起，小孩玩火或燃放烟花爆竹引起火灾228起，纵火165起，吸烟引起火灾270起，其他原因引起火灾1386起，火灾原因不明206起。当事人对公安消防机构火灾原因及灾害成因认定不服，申请复核的5起，经上一级公安消防机构或主管公安机关维持原认定结论的4起，责令重新认定的1起。在火灾事故调查处理中，各级公安消防机构共拘留火灾事故责任人3人，罚款累计80余万元，6人被追究刑事责任。从安徽省火灾调查工作来看，总体情况良好，特别是对一些社会影响较大的火灾事故的调查处理，查清了火因，分清了责任，依法追究了事故责任者，积极协助政府和有关部门做好事故妥善处理工作，火灾事故调查工作得到了各级党委、政府的肯定。

2.新形势下火调工作面临的困惑与问题

随着社会主义市场经济的发展，消防执法的环境发生了变化，现行火灾调查工作在某些方面与经济、社会发展和消防工作实践不相适应，有的甚至制约了消防事业的发展。

2.1.《消防法》和《火灾事故调查规定》中的部分条文和规定不能适应新形势下火灾调查工作的需要

2.1.1.灾害成因的认定缺乏科学性。从灾害成因的定义上来看，火灾的灾害成因是指在火灾中，燃烧失控并造成特定灾害结果的系列条件，它解释了起火后为什么造成灾害结果的问题。但是在实际工作过程中，火调人员往往因各种因素的影响而无法完整、准确地罗列出所有造成燃烧失控并造成灾害结果的条件，从而为一系列的复核、信访等埋下伏笔。假使火调人员抛开一切干扰因素，完整、准确的罗列出所有因素（如市政消火栓缺少、消防车没有及时到场等），则很可能会因此把矛盾引向政府或消防机构自身，从而造成工作上的被动。

2.1.2.火灾损失统计依据的法律性质不明确。公安消防机构对火灾损失进行统计，并按规定时限进行汇总、上报，是一项正常的业务工作，目的是便于掌握火灾情况，分析火灾规律，为消防工作决策服务，是一项专业性很强的统计行为。但在实际工作中，公安消防机构火灾统计往往被视为针对火灾损失所作出的具体行政行为，这就导致火灾统计往往成为诉讼和争议的焦点，引起行政诉讼。

2.1.3.《消防法》中规定的火灾事故认定不属行政行为的规定不被司法部门采信。《消防法》中虽明确规定火灾事故认定属于证据范畴，不属行政行为，但在实践中，一些地方人民法院仍将火灾事故认定和火灾损失统计纳入了行政诉讼的受案范围，造成了基层火灾调查人员在工作中的困惑。

2.1.4.办理纵火案件时，缺乏与刑侦部门之间的协调。从目前实际工作看，公安消防机构对涉嫌纵火的火灾事故，在向刑侦部门移交时，由于公安机关实行“命案必破”的制度，所以在受理放火案件，特别是对于放火杀人的案件时，刑侦部门在办理接收时十分谨慎，一旦接收后破不了案件，将直接影响刑侦部门工作目标考核成绩，故而刑侦部门大多不愿意接收，常常以证据不足等理由予以推脱、搪塞，这样一来，案件调查就被搁置起来，极易造成不必要的扯皮和纠纷。

2.2.火灾调查人员业务能力无法适应新形势下火调工作的要求

2.2.1.火灾调查人员缺乏业务理论的学习培训，工作能力不高，工作责任心不强。面对火灾现场，调查目的不明确，针对性不强，仅凭主观设想查找所谓的“证据”和“原因”，随意认定，出现了一些不应有的错误。新的《火灾事故调查规定》实施后，很多单位适用简易调查程序的火灾远远低于适用一般调查程序的火灾，这些对于火灾事故调查而言，都是不正常现象。

2.2.2.起火原因日趋复杂，调查难度增大。 随着社会经济的迅速发展，一大批新材料、新工艺、新技术被广泛应用于生产、生活的各个领域，其中一些引发火灾的机理在短时间内还不被广大火调工作人员所熟悉认知，火灾调查工作难度相应增大。此外，一些地方、单位在经济社会发展过程中，社会局部矛盾、纠纷增多，在一定程度上导致纵火案件的增多。以安徽省蚌埠市为例，2008年至今已有6起因情、仇、财而发生的火灾。很多放火案件错综复杂，关键证据和情节很难得到及时固定，虽然根据法律规定，放火案件是由公安刑侦部门负责侦查，但前期的火灾调查工作仍主要由公安消防机构实施，给火灾调查工作提出了很高要求。上述客观因素的存在在一定程度上造成了火灾原因、责任认定不明的增多。

2.2.3.火灾当事人的法律意识不断增强，对火灾调查工作提出更高要求。随着社会的发展，教育的普及，广大人民群众利用法律武器保护自身权益的意识明显增强，一些损失较小的火灾也要求查明原因，出具《火灾事故认定书》。特别是近年来租赁业与出租业日益发达，此类场所火灾一旦发生，极易引起纠纷或诉讼，他们有着向公安消防机构查清火灾原因，以此向火灾责任方索赔的强烈诉求，以取得民事赔偿。一旦公安消防机构出具的《火灾事故认定书》与他们的看法、利益不一致时，就会提出复核，对复核结论不服的，就可能上访申诉。在群众法律意识迅速增强，对自身利益保障观念日益强化的今天，如果公安消防机构火灾调查工作没有相应地增强，就极易造成认定被改变甚至败诉的可能。

2.3.消防刑事案件（失火案、消防责任事故案）的办理不规范

根据公安部公通字[1999]19号《公安部关于公安消防机构办理刑事案件有关问题的通知》明确规定失火、消防责任事故刑事办案由公安消防机构承担。但是在实际工作中，大部分火调人员和所在单位遇到符合标准的火灾案件，由于办案手段缺乏，办案经验不足，“两案”办案工作存在许多问题，总是想方设法地大事化小，小事化了，不愿意进行刑事案件的办理，致使部分犯罪嫌疑人未能受到应有的法律制裁。即使在上级消防机构的督办下进行消防刑事案件的办理，也往往是依托刑侦部门开展调查，一切以刑侦部门为主体，消防机构只是起到辅助作用，严重缺乏独立办理消防刑事案件的能力和经验。从两类犯罪案件的构成看，包括火灾事故调查在内的消防监督工作是办理消防刑事案件的前提和基础。特别是火灾事故调查工作是否到位，证据是否收集全面、及时、客观、合法，直接关系到消防刑事案件能否成立，更关系到犯罪嫌疑人能否依法得到惩处。当前，火灾原因、灾害成因认定不准确，监督检查不到位等现象在一些单位仍一定程度存在。因此，进一步规范消防监督工作，夯实办理消防刑事案件的基础已刻不容缓。

3.上述困惑与问题产生的原因

在当前形势下，产生这些困惑和问题，原因来自多个方面，有外在因素的影响，也有内部条件的制约，有基层执法人员的自身问题，也有政策制定者对实际工作缺乏必要的认识。

3.1.火灾调查工作的外在环境

从外部环境看，随着“依法治国”方略逐步实施，法制观念日益深入人心，人民群众法律观念明显加强，利用法律武器保护自身权益已是大势所趋，对作为公安消防机构重要执法内容之一的火调工作提出了更高要求。

3.2.火灾调查工作的内部制约条件

3.2.1.部分规定标准的制定不够缜密。在新的《火灾事故调查规定》实施之后，很多基层单位在开展火调工作时，发现新规定中部分条文与实际工作不相适应，甚至发生冲突，致使很多基层单位在开展火调工作中，无法妥善协调各种关系，处处授人以柄，导致工作陷入被动局面；

3.2.2.个别基层单位领导观念陈旧，认为火调工作只要及时“摆平”就行，不需要深入细致地工作，一旦当事人因权益问题不服又提出异议，因前期勘验询问所得的证据不够充分，不够全面，重新调查时难以弥补，一旦引发信访、诉讼，后果不堪设想；

3.2.3.调查人员素质跟不上工作的要求。火调工作专业性、技术性很强，涉及物理、化学、法律、心理学、行为学等多方面的知识，需要丰富的理论功底及调查经验。目前，我省火灾调查人员大多数为半路出家，未经专业学习和培训，难以胜任日益繁重的火调工作任务；

3.2.4.公安消防机构人少事多矛盾突出，投入火调工作的时间、物力、财力经常难以保证。一些火调人员还对火调工作持畏难情绪，工作上放不开手脚。这些都是造成当前火灾调查工作质量不高，面临较多困难、问题的原因所在。

4.加强和改进火灾调查工作的建议

随着我国法制建设的逐步完善，要在广泛调研的基础上，加快《火灾事故调查规定》等法律、规章的修改和完善，加强火灾调查装备建设，提高火场勘验、原因认定的技术含量，进一步改进火灾调查工作方法，公正、科学、准确地认定起火原因，分清事故责任，依法处理火灾事故责任者，维护公安消防机构的权威：

4.1.转变观念，加强对火灾调查工作的领导

火灾调查是公安消防机构一项重要的基础工作，查明火灾原因，统计火灾损失，分析火灾形势，是为消防工作决策的重要依据。各级公安消防机构要高度重视火灾事故调查工作，紧紧围绕改革发展稳定的大局，要将火灾事故调查列入“依法治火”的主要内容，作为公安消防机构履行的重要职责中一项长期性、基础性工作来抓。要建立健全火灾调查工作制度，规范操作程序，切实加强人、财、物的保障。要注意实践经验的积累，不断丰富工作知识，使火灾调查工作提高到一个新的水平。要从维护部队整体形象的高度对待与火灾调查相关的复核诉讼案件，树立忧患意识，不断提高火调工作质量。

4.2.强化培训，大力培养火灾调查人才

火灾事故调查是一项硬性工作，各级公安消防机构要通过采取必要的措施和不懈的努力，培养好专业人才。一是建立火调人员岗位培训制度。单位要积极为火灾调查人员创造必要的学习条件，定期组织火调人员集中进行岗位业务学习，系统地接受业务理论培训,从而不断提高火灾调查人员的业务理论水平。二在现有的条件下，重视火灾调查的人才培养。在条件允许的情况下，为火调干部提供尽量多的火场调查实践机会，对发生的疑难或有特点的火灾，积极组织火灾调查干部集中进行火场调查，不断提高火灾调查工作能力。三是督促提高火灾调查人员的思想认识和事业心。要督促他们自觉开展岗位业务学习，树立科学的态度和扎实的作风，坚持实事求是，公正、科学、准确地认定起火原因，分清事故责任，依法处理火灾事故责任者。

4.3.理清思路，探求火灾损失统计新理念

火灾损失统计尤其是涉及多家单位受灾的火灾损失统计工作，由消防机构独家承担，不仅工作量大，而且容易引起诉讼和纠纷。统计火灾损失，原本的目的是为了便于掌握火灾情况，分析火灾规律，为消防工作决策服务，但是在实际工作中却成为了当事人关注的重点，很多复核和信访都是由于当事人不满意火灾事故认定书中的火灾损失数额所导致的，为了避免和减少不必要的复核和信访，笔者认为，火灾损失统计工作应该从根本上进行一次新的变革。

4.3.1.大力推行火灾损失统计工作社会化，让价格鉴证机构承担火灾损失统计工作，消防部门只要对价格鉴证机构的资质进行核实即可，这样，可以把大量的人力物力投入到火灾原因、灾害成因的调查当中。

4.3.2.将统计出来的火灾损失存档备份，以便于掌握火灾情况，分析火灾规律，而在火灾事故认定书中不再提及火灾损失的具体数额，仅对火灾烧损情况进行如实的叙述，从根本上避免当事人因损失而引发的复核和信访，为消防监督工作的顺利开展创造一个良好的环境。

4.4.降低风险，大力推广火灾公众责任保险

经验告诉我们，在火灾发生后，火调工作中最敏感的问题就是火灾损失，而火灾损失的赔偿问题又是敏感问题中的敏感问题，尤其是商场、市场、宾馆、饭店、娱乐场所等公众聚集场所，重大火灾时有发生，公众伤害问题非常突出。根据统计数据表明，近10年来，全国共发生火灾191万余起，造成2.5万人死亡，直接财产损失高达145亿元。当公众场所发生火灾后，经营单位往往无力承担或不能及时履行对火灾受害者的赔偿责任，导致社会矛盾激化，在给火调工作带来重重压力的同时，也给政府财政造成沉重的负担，面对这种不确定的风险，国际上成熟的做法就强制投保责任险，建立市场化的风险转移机制，不仅解决了赔偿问题，同时也可以提高经营者抵御火灾风险的能力。笔者认为，我们可以根据《中华人民共和国消防法》、公安部与中国保监会《关于积极推进火灾公众责任保险切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》的有关规定，提请相关部门，把火灾公众责任保险列为强制险，在全社会广泛推广火灾公众责任保险，把火灾的风险转向社会，全面提高经营者抵御火灾风险的能力，从而防止了矛盾的激化，确保了社会的稳定，对火调工作有着积极的意义。

[1]中华人民共和国消防法.2008.10.28

[2]公安部.火灾事故调查规定.2009.5.1

[3]中华人民共和国行政复议法.1989.4.14

[4]姜明安.行政法与行政诉讼法.高等教育出版社.1999

[5]刘辉.关于在行政诉讼中火灾原因认定的不可诉性分析.法律图书馆网站.2002

[6]高锦田.火灾事故纳入司法审查后的应对措施.聪慧消防商务网.2004.3.20

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.12.086

李洪晖，男，汉族，安徽省公安消防总队火灾调查处处长，工程师，从事火灾事故调查工作，安徽省合肥市滨湖新区安徽省公安消防总队火调处，230000。