完善环境政策体系 控制环境污染形势

杨朝飞

(环境保护部，北京 100035)

完善环境政策体系 控制环境污染形势

杨朝飞

(环境保护部，北京 100035)

编者按：环境政策体系是实现环境保护工作历史性转变的重要保障之一，日前，环境保护部核安全总工程师杨朝飞（曾担任环境环保部自然生态保护司、政策法规司司长）应本刊之邀，对近几年我国在环境政策领域取得的进展进行了总结和阐述。

目前，我国总体环境形势可概括为：局部地区和行业的部分环境指标有所改善，环境恶化状况未得到根本遏制，环境形势依然十分严峻，未来的环境压力将继续加大。要想从根本上解决问题，就必须从实际出发，加强应对污染事故的机制建设，建立环境保护长效机制。其中，极为重要的一环是完善环境政策、法规、标准、制度体系。

环境政策;绿色信贷;环境污染责任保险;环境税

为改善我国的整体环境状况，扭转环境恶化趋势，必须从实际出发，建立环境保护长效机制，其中环境政策是非常重要的一个组成部分。

环境政策主要包括税收、信贷、价格、保险、证券、贸易、政府采购和生态补偿等。本文主要论述了我国在绿色信贷、环境污染责任保险和环境税等方面取得的进展。

1 绿色信贷

我国自2007年开始着力推行绿色信贷政策。其主要包括两个核心内容：一是利用优惠的信贷政策和手段（包括贷款期限、利率和额度等）支持环保、节能项目或企业；二是对违反环保和节能等相关法律法规的项目或企业采取停贷、缓贷甚至收回贷款等处罚措施。

实施绿色信贷政策，将企业的环境行为与融资行为进行了有效结合，显著提高了环境监管的综合效果。银行减少对环境违法企业的新增授信，甚至回收已发放的贷款，都可能使污染企业直接面临生存危机，促使这些企业加强污染治理、整改其环境违法行为，以尽早取得环保部门的认可。因此，绿色信贷是一种行之有效的环境保护手段。

1.1 目前我国实施绿色信贷的基本情况

2007年7月，环境保护部会同人民银行和银监会下发了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，标志着我国绿色信贷政策的正式启动。2008年3月、2009年5月，环境保护部与人民银行两次下发通知，规范环保部门报送环保信息的范围、方式、时限等，并制定了统一的填报格式。据统计[1]，截至目前已有超过4万条企业环境违法信息，超过7000条项目的环评审批、竣工验收、强制清洁审核等信息纳入了人民银行的征信系统。

同时，各地环保部门也与银监机构建立了信息交流与共享机制，提供企业环境信息、环保政策标准等供银行机构查询。据不完全统计，已经有1.3万条企业环境违法信息被银监会转发商业银行。

1.2 地方政府积极参与实施绿色信贷

据不完全统计，已有超过20个省市制定了当地的政策来细化绿色信贷政策的实施程序及规则。有些地区将绿色信贷政策纳入区域合作机制中加以落实。如江苏省、上海市、浙江省三地从2009年起，对长江三角洲区域内的企业按环境行为分为5个等级，并将评价结果及时通报金融管理部门。

1.3 银行业金融机构积极推进绿色信贷

大多数银行积极完善和落实绿色信贷政策。中国进出口银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行等银行机构都已经实行“环保一票否决”制度，针对存在不符合产业政策、没有通过环境影响评价审批等问题的项目，不予贷款。同时，大部分银行也都加大了对符合条件的节能减排、污染治理等项目的信贷支持，进而改善了信贷结构。

我国实施绿色信贷的做法表明，这项政策借鉴了国际可持续金融实践经验，同时又带有明显的中国特色。国际的绿色信贷实践是在自发、自愿的基础上逐步展开、深化的，这项工作自始至终都发生在非官方的民间系统之内。我国绿色信贷是在政府领导推动下进行的，带有一定的强制性色彩，现在已经成为经济与环境宏观管理的重要手段。银行机构在政府的指导下，通过调整信贷结构，对经济结构调整、企业的技术进步以及节能减排起到了重要的促进作用。

1.4 地方取得的经验

河北省对银行业金融机构执行绿色信贷的效果进行评价，将评价结果作为银行机构评级、表彰的重要依据。该省采取百分制考核方法，对90多家银行金融机构2008年及2009年上半年执行绿色信贷政策情况进行了评价，所有银行的综合评价得分均在70分以上，全部为绿色信贷达标单位，其中6家机构被评为绿色信贷优秀单位。

2 环境污染责任保险

目前，国内在发生污染事故后的民事赔偿方面大体是两种情况：1）政府出钱救助污染受害者。但政府提供赔偿，虽然可以暂时避免发生群体性事件，解决应急问题，但用纳税人的钱为违法排污企业买单的方式，不仅不能有效地处罚违法者、从根本上解决产生的环境问题，而且更不能体现社会的公平和正义。2）发生污染事故后，政府和污染企业都不出钱或者无力出钱救助污染受害者，污染受害群众只能独自承受污染带来的损害。

因此，为保护环境污染受害者和社会弱势群体利益，必须建立环境责任保险这样能够体现环境公平和正义的机制。一旦发生污染事故，就可以有机制保护他们，也能有一个机构给他们提供补偿。

2.1 环境保护部：组织开展技术规范的研究制定

（1）中国环境保护产业协会

中国环境保护产业协会受环境保护部委托编制的《环境风险评估技术指南—氯碱企业环境风险等级划分方法》已由环境保护部会同保监会于2009年底向社会发布。这是国家颁布的第一个环境污染责任保险的配套技术指南，为科学量化氯碱企业环境风险程度、合理确定环境污染责任险的费率水平，提供了具体和可操作的技术依据。

（2）环境保护部政研中心

该中心正在开展环境污染责任保险相关优惠政策的研究，其中包括全国环境污染责任保险进展情况调研报告：对开展环境污染责任保险业务的保险公司予以营业税优惠的政策建议；排污费用于环境污染责任保险保费补贴的建议。

（3）环境规划院

环境规划院开展环境污染损失评估规范的研究，组织拟定关于开展环境污染损害评估工作的文件，为环境污染损害评估工作、量化环境污染损害提供政策指导和技术依据。

（4）配套法规和政策建设稳步推进

2009年国务院办公厅转发的《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》，不仅明确要求推行重点防控企业的污染责任保险工作，而且提出要“积极引入市场机制，大力推进环境污染损害鉴定评估工作”。2009年11月，环境保护部颁布的《关于加强环境应急管理工作的意见》也明确要求，要把加快建立环境污染责任保险制度纳入环境应急管理体系建设中。

2.2 地方：试点稳步推进

目前，湖南、湖北、江苏、浙江、辽宁、上海、重庆、云南、广东9个省（直辖市）已在全省或部分地区开展试点。有关地方政府和环保部门高度重视环境污染责任保险试点，积极引导、精心谋划、大胆探索、稳步推进，有力地推动了当地的试点工作。

一些省市高度重视环境污染责任保险立法，例如沈阳市在《危险废物污染环境防治条例》中，写入支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种，支持和鼓励产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位投保危险废物污染损害责任险种的条款；株洲市对投保环境污染责任保险的企业，将其所投保险费的50%在当年的排污费中冲抵，极大地促进了企业的投保积极性。

2.3 保险产品：供给日趋丰富

环保部门和保监部门联合起来制定市场的规则，并监督规则的落实，为市场的良性运作提供了坚实的政策保障。环境污染责任保险经过逐步地培育和发展，产品供给日趋丰富，中国人保财险股份有限公司、中国平安保险（集团）股份有限公司、华泰财产保险股份有限公司等10余家保险企业，推出了环境污染责任保险产品，并通过中国保监会的审核备案最终投入市场。

3 环境税

3.1 环境税的主要内容

广义的环境税包括所有关于环保的税收，主要包括以下几方面的内容：1）取消“双高（高环境污染、高环境风险）”产品的出口退税。从2006年开始环保部门已开展了这项工作。2）对落后生产工艺征收消费税。3）抵扣环保设备的所得税。这样更有利于企业治污和采用节能设施设备。4）对环境违法企业取消税收优惠。5）研究环境税和碳税。目前这两个税环境保护部已配合财政部税务总局取得了很大的进展。6）资源税和环境税。7）对现行的排污收费制度进行“费改税”的改革。

3.2 “费改税”问题

排污收费是我国环境管理工作中提出最早并普遍实行的基本制度之一，也是落实得比较好的监管制度之一，在环境保护事业中发挥了重要作用。但是，随着国家社会主义市场经济制度的建立和完善，随着国家经济体制的深化改革和经济政策的创新调整，随着环境保护事业的深入发展，现行排污收费制度已经越来越不适应形势发展的需要，其自身的弱点逐步显现。

排污收费主要存在如下问题：1）一些地方对排污收费工作的作用认识不到位，仍然存在行政干预的问题，制约了排污收费的依法行政；2）排污费征收标准偏低的问题长期得不到解决，在逐年通胀的情况下，收费标准越来越低于企业污染治理成本的问题更加突出，排污收费推动企业治污的内生性动力日渐弱化；3）排污费征收手段不完善，征收力度不够大，普遍不能足额征收（主要是指不能按企业实际排污总量足额征收），排污收费也越来越偏离环境损害赔偿的要求；4）协商收费、人情收费的情况仍然存在，廉洁收费任重道远；5）不少基层环保部门的工作经费长期不能纳入当地财政，排污费纳入预算管理在不少地方都只是“以收定支”，基层环保部门的工作经费得不到有效解决。

针对上述问题，目前在环保部门内部主要有两种解决主张。一种主张是继续坚持排污收费制度，在现行的制度框架内进行改革；另一种主张是打破现行的排污收费制度框架，打破现行部门的职能与责权的利益格局，从国家宏观层面进行更为广泛的、深刻的、彻底的改革，即排污费改环境税。两种主张争论异常激烈，笔者认为第二种主张更为有效。

排污费改税的必要性可以简单总结为以下几方面：1）从国家“清费立税”的改革趋势来看，“费改税”是排污费改革的方向；2）从国家税收体制的改革趋势来看，“费改税”是我国税收体制与国际税收体制接轨的重要措施；3）从社会反映“企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染” 的议论来看，“费改税”是解决问题的根本出路；4）从社会反映“环保部门靠吃排污费”的议论来看，“费改税”是治本之策；5）从环保部门编制不足、人员不够的情况来看，“费改税”是减少工作量的重要途径；6）从实际工作的需要来看，排污收费作为环境监管手段的地位正在下降；7）从反腐倡廉的需要来看，“费改税”是根治环保部门权力寻租的一项根本性的措施。

此外，“费改税”后，环境税的总收入将高于排污收费的总量。目前我国排污收费年征收总额不足200亿元，正在研究的环境税方案提出了高、中、低3个方案，其中仅以低方案测算：按二氧化硫2元/公斤、废水1元/吨征收，当年环境税收入约600亿元；按二氧化碳10元/吨征收碳税，当年碳税收入约400亿元。环境税收入远高于排污收费，并且可以接近或达到企业的污染治理成本，这将对督促企业治理污染，会产生革命性的影响，同时也可为政府减轻企业其他税收提供契机。

总之，要使我国严峻的环境形势得到好转，必须综合运用价格、财税、金融等经济手段，推动经济结构调整，加快我国经济发展方式转变，建立有利于资源节约、环境保护的产业结构、发展方式和消费模式。只有统筹使用限制与鼓励相结合的各类环境经济政策，才能使我国经济社会与环境保护协调发展。

[1]国家环境保护总局.关于规范向中国人民银行征信系统提供企业环境违法信息工作的通知（环办[2008]33号）[Z].

[2]环境保护部，中国人民银行.关于全面落实绿色信贷政策进一步完善信息共享工作的通知（环办[2009]77号）[Z].

[3]河北考核金融机构绿色信贷政策执行情况信贷杠杆撬动产业机构调整各银行坚持环评不达标贷款不发放（环保部网站：http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/200912/t20091207_182685.htm）.

Perfect Environmental Policy System and Control Environmental Pollution Situation

YANG Chao-fei
(Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

At present, the general environmental situation in our country is summed up as followings: the partial environmental target in partial areas and industry is improved, the environmental deteriorative status is not basically controlled,environmental situation is still serious, future environmental pressure will continuously be increased. So, if we want to settle the problems radically we should strengthen mechanism building to response pollution accidents, set up a long eff i ciency mechanism for environmental protection. But the most important work is to perfect environmental policies, laws and regulations, standards and systems.

environmental policy; green credit; liability insurance of environmental pollution; environmental tax

X32

A

1006-5377（2011）02-0019-04

杨朝飞，男，1951年出生，先后任环境保护部自然生态保护司、政策法规司司长。2010年11月任环境保护部核安全总工程师。