贯彻新水土保持法做好水保规划工作

乔殿新,鲁胜力,王 莹

(水利部水土保持司,北京100053)

2011年3月1日起正式施行的新水土保持法的亮点之一是把规划单独成章,突出了规划的法律地位,提升了规划的权威性和约束性,强化了水土保持规划制度,增强了规划的地位和作用。因此,贯彻新水土保持法要求做好水土保持规划工作,搞好顶层设计,统筹水土保持改革发展,奠定水土保持工作基础,意义重大。

1 水保规划的地位和作用

规划是开展水土保持工作的基础,是履行政府职能的重要手段,有了水土保持规划,各项工作才能纲举目张、有序开展。

(1)规划是水土保持工作实行的方针之一。新水土保持法第三条规定:“水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针”,明确了规划是水土保持工作的一项重要内容,要求实行全面规划,统筹各项工作,为水土保持全面发展奠定基础。

(2)规划是明确任务和安排资金的依据。新水土保持法第四条规定:“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导,将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划,对水土保持规划确定的任务,安排专项资金,并组织实施”,明确要求县级以上人民政府要重视水土保持工作,要根据规划确定的水土保持任务,采取有效措施,落实专项资金组织实施。

(3)规划是预防水土流失的依据。新水土保持法第十六条规定:“地方各级人民政府应当按照水土保持规划,采取封育保护、自然修复等措施,组织单位和个人植树种草,扩大林草覆盖面积,涵养水源,预防和减轻水土流失”,明确了水土流失预防工作要以水土保持规划为依据开展,主要采取封育保护、自然修复等措施。

(4)规划明确了水土保持方案适用范围。新水土保持法第二十五条规定:“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目,生产建设单位应当编制水土保持方案”,明确了需要编制水土保持方案的生产建设项目的地域范围为四类,即山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域。

(5)规划明确了水土保持补偿费缴纳地域范围。新水土保持法第三十二条第二款规定:“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动,损坏水土保持设施、地貌植被,不能恢复原有水土保持功能的,应当缴纳水土保持补偿费,专项用于水土流失预防和治理”,明确了水土保持补偿费的征收地域范围为山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域。

(6)规划明确了国家扶持社会力量的范围。新水土保持法第三十三条规定:“国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理,并在资金、技术、税收等方面予以扶持”,明确了单位和个人在水土保持规划的范围内治理水土流失,国家将予以扶持。

2 水保规划分级分类

根据《水利规划管理办法(试行)》,水土保持规划可分为三级三类,即国家、流域和区域三级,战略规划、发展规划、专项规划三类。目前,全国初步建立了水土保持规划体系,组织开展了国家、流域、区域等层面的水土保持规划编制工作,为科学有序开展水土保持工作奠定了扎实的基础。

(1)国家规划。一是战略规划,主要有《全国水土保持规划纲要(1991—2000年)》(国务院批复)、《全国水土保持生态环境建设规划(1998—2050年)》、《全国水土保持规划(2011—2030年)》(在编);二是发展规划,主要有《全国“十一五”水土保持规划》、《全国“十二五”水土保持规划》等;三是专项规划,主要有《全国水土保持生态修复规划》、《全国水土保持监测规划》(在编)、《全国坡耕地水土流失综合治理规划(2011—2020年)》(在编)、《全国水土保持植被建设规划》(在编)、《国家农业综合开发水土保持项目规划(2008—2020年)》、《国家水土保持重点建设工程实施规划(2008—2012年)》(水利部和财政部联合批复)、《全国水土保持预防监督纲要(2004—2015年)》(水利部印发)、《全国水土保持监测纲要(2006—2015年)》(水利部印发)、《全国水土保持信息化发展纲要(2008—2020年)》(水利部印发)、《全国水土保持科技发展规划纲要(2008—2020年)》(水利部印发)、《水土保持从业人员培训纲要(2004—2008年)》(水利部印发)等。

(2)流域规划。一是综合规划,主要有《长江流域水土保持规划》、《黄河流域水土保持规划》(在编)、《海河流域水土保持规划》(在编)、《淮河流域水土保持规划》(在编)、《珠江流域水土保持规划》(在编)、《松辽流域水土保持规划》(在编)、《太湖流域水土保持规划》(在编);二是专项规划,主要有《长江上中游水土保持重点防治工程实施规划(2006—2010年)》(水利部批复)、《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划(2004—2020年)》(国务院批复)、《丹江口库区及上游水土保持规划(修订本)》、《三峡库区水土保持规划》(水利部与重庆和湖北联合批复)、《金沙江干热河谷水土保持植被建设与开发规划》、《黄河流域黄土高原地区水土保持建设规划》、《黄河上中游水土保持重点防治工程实施规划(2006—2010年)》(水利部批复)、《黄土高原地区水土保持淤地坝规划(2003—2020年)》、《黄河上中游多沙粗沙区治沟骨干工程建设专项规划》、《黄河内蒙古河段十大孔兑治理规划》、《珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持工程建设规划(2006—2020年)》(水利部批复)、《珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持综合防治工程建设规划(2006—2010年)》(水利部批复)、《东北黑土区水土流失综合防治规划(2006—2020年)》(水利部批复)、《东北黑土区水土流失综合防治工程建设规划(2006—2010年)》(水利部批复)等。

(3)区域规划。一是综合规划,主要有《西部地区水土保持生态环境建设规划》、《革命老区水土保持重点建设工程规划(2011—2020年)》、《人口较少少数民族地区水土保持规划》、地方水土保持综合规划;二是发展规划,主要有地方水土保持五年规划;三是专项规划,主要有《南方崩岗防治规划(2008—2020年)》(水利部批复)、《岩溶地区石漠化综合治理水利专项规划》、《京津风沙源治理工程水利防沙治沙规划(2001—2010年)》、地方水土保持专项规划等。

(4)其他相关规划。一是战略规划,主要有《全国生态环境建设规划(1998—2050年》(国务院批复)、《全国生态保护与建设规划(2011—2020年》(在编)、《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》(国务院常务会议通过);二是发展规划,主要有《全国水利发展“十一五”规划》、《全国水利发展“十二五”规划》;三是专项规划,主要有《黄河近期重点治理开发规划》(国务院批复)、《全国城市饮用水水源地安全保障规划》、七大流域综合规划(在修)、七大流域防洪规划(国务院批复)、《21世纪初期首都水资源可持续利用规划(2001—2005年)》(国务院批复)、《岩溶地区石漠化综合治理规划》、《京津风沙源治理工程规划(2001—2010年)》、《黄土高原综合治理规划大纲(2010—2030年)》(国家发改委、水利部、农业部和国家林业局联合印发)、《三峡后续工作规划(2011—2020年)》(国务院常务会议通过)以及渭河、汉江、金沙江、嘉陵江、怒江、鄱阳湖、洞庭湖等重要江河湖泊综合规划等。

近年来,全国水土保持规划编制工作得到了大力推进,取得了显著成效,为水土保持改革发展明确了方向、奠定了基础。但目前相比较而言,水土保持规划工作依然存在一些问题:一是规划体系不完善,各级各类规划名录不明确,一些重要规划尚未及时编制;二是规划的法律地位弱,缺少权威性和约束力,不按规划实施的现象经常发生;三是有的规划编制水平和质量不高,影响了规划的指导性和可操作性;四是缺少规划编制经费,影响了编制工作的正常开展。

3 水保规划工作的重点

贯彻新水土保持法的要求,编制好新时期水土保持规划,为水土保持新发展奠定坚实基础,应着重做好以下8个方面的工作。

(1)夯实规划基础。新水土保持法第十条规定:“水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上,遵循统筹协调、分类指导的原则编制”,明确了规划的编制基础和原则。因此,要着力做好水土流失调查和“两区”划定工作,为规划编制奠定基础。全国水土保持普查及结果公告(含水土流失调查)工作一般每10年开展一次,由水利部组织进行;各省(自治区、直辖市)水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果;县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果,及时划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。同时,要加强专题研究,为规划编制提供技术支撑。

(2)明确规划分类。新水土保持法第十三条第二款规定:“水土保持规划包括对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署,以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署”,基本明确了规划分为国家、流域和区域三级,战略和专项两类。另外,根据《水利规划管理办法(试行)》,水土保持规划还应包括发展规划。规划不同,其目标、内容、规划期、修订期、编制和审批要求等也不相同,所以要明确规划分类,实施分类指导。

(3)确定编制主体。新水土保持法第十四条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划”,明确了规划由水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制。因此,在规划编制工作中,除应成立领导小组和专家咨询组、加强组织协调和指导、发挥高层的推动作用外,还应确定规划编制承担单位。根据《水利规划管理办法(试行)》,规划编制承担单位应为政府有关部门及所属事业单位,或具有相应资质的勘测、设计、咨询机构。

(4)优化规划内容。新水土保持法第十三条规定:“水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等”。根据《水土保持规划编制规程》(SL 335—2006),水土保持规划还应包括基本情况、规划依据和原则、分区及总体布局、环评、投资估算、效益分析与经济评价、进度安排与近期实施意见、组织管理以及改革发展、行业管理等内容。因此,要准确把握国家要求和经济社会发展需求,顺应社会公众的期盼,研究判断现状,科学预测未来,合理确定目标和任务,编制出具有前瞻性、科学性、时代性和可行性的规划。特别是规划的目标和任务,作为国家在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度的重要依据,其确定尤需科学论证。

(5)广泛征求意见。新水土保持法第十三条第二、三款规定:“水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。编制水土保持规划,应当征求专家和公众的意见”。因此,编制规划时要充分征求相关部门意见,做好与相关规划的衔接;要深入征求专家意见,集思广益,提升规划深度和高度;要广泛征求社会公众意见,倾听民声,反映民意,增强规划的全面性和代表性。

(6)及时审批规划。新水土保持法第十四条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划,报本级人民政府或者其授权的部门批准后,由水行政主管部门组织实施”,明确了规划的审批部门为本级人民政府或者其授权部门。因此,规划审批时,要及时申报并纳入审批部门的审批计划;规划审批前,要组织专家或委托有相应资质的技术咨询机构对规划成果进行审查,提出审查意见;要先根据各方面意见修改完善,再履行报批程序。

(7)适时修订规划。新水土保持法第十四条第二款规定:“经批准的规划根据实际情况需要修改的,应当按照规划编制程序报原批准机关批准”,明确了规划修订的程序和要求。不同类别的规划修订周期不一样,特别是战略规划和综合规划一般要定期进行修订,才能适应新形势、新变化和新要求;开展规划修订工作,须经原规划的批准机关批准,以保证规划的严肃性,避免随意性。

(8)推进规划实施。新水土保持法第四条规定:“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导,将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划,对水土保持规划确定的任务,安排专项资金,并组织实施”;第十四条规定:“水土保持规划,报本级人民政府或者其授权的部门批准后,由水行政主管部门组织实施。水土保持规划一经批准,应当严格执行”。规划获批后,应尽快向社会公布(涉密除外),加强社会指导和监督;县级以上人民政府要加强组织领导,明确责任分工,安排专项资金,完成规划确定的任务;各级水行政主管部门要积极协调,加强监督检查,组织实施好规划,并建立健全规划实施的评估制度,提高规划实施效益。

4 水保规划工作应注意的几个问题

水土保持规划工作是一项系统工程,涉及部门多,触及领域广,内容庞杂,程序严谨,成果要求高,是水土保持改革发展的纲领,具有很强的法律性和约束力。因此,要做好水土保持规划工作,应当注意以下几方面问题。

(1)强化水土保持规划的法律地位。新水土保持法规定,水土保持规划是政府职责,应由同级人民政府批准,并严格执行,明确了规划的法律地位。因此,要突出规划的约束功能,科学确定目标和任务,增强指导性和可操作性;要加强规划监督,对规划执行情况进行督导检查,推进规划的落实;要推动实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度,增强地方政府责任感和使命感,切实落实规划的各项任务。

(2)加强水土保持规划管理。为严格执行《水利规划管理办法(试行)》,加强水土保持规划管理工作,要从组织和领导层面提升对规划的认识,加强对规划的重视,切实发挥规划的顶层设计作用;要加强规划立项工作,建立规划项目库,有计划地开展规划编制工作;要重视规划的协调工作,充分利用各种协调机制,加强交流沟通,合力推进规划编制;要加强对与规划相关的关键问题的研究,提升专题研究成果,增强支撑规划作用;要落实规划编制经费,保障规划工作顺利进行。

(3)完善水土保持规划体系。不断完善水土保持规划体系,优化水土保持规划分级、分类,形成各类规划定位清晰、功能互补、协调衔接的规划体系;研究制订水土保持规划体系名录,加强对规划编制工作的指导,为有序开展水土保持规划编制和修订等工作奠定基础;建立健全水土保持规划数据库,提高规划的信息化水平,增强资源共享。

(4)健全水土保持规划制度。规范规划的立项、编制、审批、实施、修订、评估等程序和工作,推进规划工作制度化;推进水土保持规划评估工作,对规划质量和实施情况进行定期评估,不断提高规划编制水平;建立规划互动平台,广泛征求社会各界意见;加强规划人才培养和专家库建设,定期培训,更新知识,掌握国家大政方针,体现时代特征,编制出高水平的规划。