我国矿业税费制度与矿产资源国家所有权益研究

万 会,万贵龙,张德会

(1.国土资源部矿产资源储量评审中心,北京 100035；2.中国地质大学(北京) ，北京 100083)

我国《宪法》明确规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”。《矿产资源法》也规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”，这就决定了我国矿产资源的准公共物品属性。然而，我国现行的矿业税法中却存在着许多不利于维护矿产资源国家所有权益的规定，不但给国家造成了损失，还直接或间接地造成了资源开采中的浪费，不利于资源的保护。在资源供给紧缺的今天，及时研究我国矿产资源税费体制存在的问题，对于保护矿产资源和维护其国家所有权益具有重要意义。

1 矿业权价款

1.1 矿业权价款征收与其定义矛盾

根据《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，探矿权价款是指“国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款”；采矿权价款是指“国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款”。但现实中，各省(区、市)的做法并不统一，许多省(区、市)是对所有的矿业权不论国家是否出资勘查均收取价权，使得该费目与探矿权价款定义不符。

1.2 矿业权价款的评估基础不统一

从矿业权价款的评估基础上来看，全国各省(区、市)的做法也不统一：有的省(区、市)是以通过评审备案的资源储量为基础，再通过摇号的方式交给矿业权价款评估公司进行评估，以评估公司所评估的金额作为征收矿业权价款的依据；有的省(区、市)则不经过评估公司的评估，而是直接用通过评审备案的资源储量乘以一个系数，直接得出矿业权价款金额。这种做法的不足之处是显而易见的，因为资源储量的多少取决于矿体的体积、小体重值和品位。小体重值和品位的确定又取决于采样的数量和代表性，在不同的位置采取不同数量的样品，所求出的小体重值和平均品位显然会有一定的误差，再加之地质规律本身就存在着诸多不确定性因素，评审通过的资源储量只是一个估算的数，不可能太准确。由于采样及工程控制程度的不同，从普查、到详查、再到勘探阶段所估算的资源储量自然会有差异。直接以评审通过的资源储量作为矿业权价款评估的依据，势必会影响价款的真实可靠性。比如：某勘查区在普查阶段估算的资源储量为5亿t，并依此评估的探矿权价款，随着控制程度的提高，到勘探阶段所估算的资源储量可能是4.5亿t，也可能是5.5亿t，这种在10%以内的资源储量变化是符合地质规律实际的，却使探矿权价款金额相差巨大。这种以评审通过的资源储量作为矿业权价款评估依据的做法，影响了矿产资源国家所有权益的实现，也给广大储量评估师造成了很大的压力。

1.3 采矿业权价款征收的环节脱离实际

目前，矿业权价款征收的环节问题突出。比如采矿权价款，多数省份是要求在办理采矿许可证时一次性缴清。首先，矿山的服务年限一般都是几十年，有的长达上百年，让企业一次性上缴所有的采矿权价款，会使企业背上沉重的债务负担，影响正常运营；其次，当届政府把几十年、甚至上百年的采矿权价款一次性收齐了，在当时是为财政创收，有良好的业绩，但这种吃子孙后代口粮的做法必然会影响未来的政府财政来源；再次，近年来矿业市场并不稳定，矿产品价格一路走高，提前按当时的矿产品市场价格一次性收齐了采矿权价款，在未来矿业市场波动的条件下，已不能再体现矿产资源的国家所有权益。根据矿产资源赋存的特点及地质规律，应把采矿权价款征收环节后置，在开采过程中实现。如果把实际采出量作为采矿价款评估的依据，逐年征收，不但可以避免资源储量估算误差及不确定因素造成的偏差，还可以适应矿业市场的变化，更符合可持续发展的理念。

2 资源税

2.1 资源税的性质与征收方法相悖

1984年财政部发布的《资源税若干问题的规定》指出，资源税主要是为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用而对资源产品开征的。是以实际销售收入为计税依据，对销售利润率大于等于12%的单位和个人进行征税，按照矿山企业的利润率实行超率累进征收，这符合调节矿山企业的级差收益的目的。1986年的税费改革，财政部分别发布了《关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》和《关于对原油、天然气实行从量定额征收资源税和调整原油产品税税率的通知》。在1994年税制改革，资源税全部改成了从量计征的方法，不再考虑矿床的质量或品级，背离了调节级差收益的初衷。

2.2 资源税的征收范围狭窄

1984年征税范围仅限于“原油、天然气、煤炭、金属矿产品和其他非金属矿产品资源”，对矿产资源的征收范围较窄；在1994年税制改革以后，将资源税的征收范围扩大到了所有矿种，根据所开采或者生产应税产品的资源状况适用区别税率。并且，课税对象局限于矿产品，对大部分非矿资源没有征税。这就不能有效保护自然资源，使大量非税自然资源遭受掠夺和破坏。

2.3 计税依据存在的漏洞

现行资源税的应纳税额计算公式为：应纳税额=课税数量×单位税额；课税数量为：“纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量。纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。”这就意味着，在没有销售或使用之前是不能对企业征税的，在矿产品价格持续上升的情况下，就有可能造成囤积居奇。鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成大量资源的积压。应及时弥补这一漏洞，把已开采的资源均应视为应税产品。

2.4 税收优惠政策单一

现行资源税没有对开采未达工业品位矿产资源的减免税实行减免规定，优惠政策也仅有“减税、免税”的形式，没有更多优惠政策，缺乏有效的环保优惠和高新技术鼓励机制。致使坚持贫富兼采、综合利用的企业税负沉重，鼓励了矿山企业采富弃贫，浪费资源。应及时制订相应的高新技术鼓励政策和贫矿开采奖励政策，鼓励企业加强采、选、冶技术研究，提高采矿的回采率和选矿的回收率，提高综合回收利用水平，充分利用资源。

现行的资源税的税收政策存在诸多因素，不利于合理开发矿产资源，不利于保护矿产资源的国家所有权益。国务院批准的国家发改委《2009年深化经济体制改革工作的意见》中明确提出了“研究制订并择机出台资源税改革方案”，但目前的资源税收政策改革迟缓不前，建议有关部门提高认识，有力地推进这一改革的步伐。

3 矿产资源补偿费

3.1 矿产资源补偿费的定义与实际用途不一致

国际上，国家对矿产资源的所有权主要是以权利金的形式实现的，一般权利金全部上交国家财政，不用于矿产勘查，也不用于征管部门。根据1994年《矿产资源补偿费征收管理规定》第2l条，“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查”，这种界定，雷同于矿业权价款。2001年的《矿产资源补偿费使用管理办法》规定，“矿产资源补偿费纳入国家预算，主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助”。从法律上对资源补偿费的界定，不能体现国家对矿产资源的所有权益。

3.2 矿产资源补偿费率过低

矿产资源补偿费计算公式为：征收矿产资源补偿费金额=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系；数开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率。首先，开采回收率系数仅适用于固体矿藏的开采，而油气资源是储藏于地下岩石空隙中的，每个开发单元都是不可分割的整体，在开采期间是无法确定实际采收率的。因此，《矿产资源补偿费管理规定》所列矿产资源补偿费计算公式不适用于油气资源，不能维护国家对油气资源的所有权益；再次，《矿产资源补偿费征收管理规定》第l条规定，征收矿产资源补偿费是“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益”，在性质上相当于国外的权利金。国外固体矿产的权利金费率一般为2%～8%，石油天然气一般为8%～12.5%。我国资源补偿费标准按矿种分别以销售收入的0.5%～4%的费率计征，起步费率低，不仅远远低于发达国家的平均费率，甚至低于众多发展中国家[2]。因此，有必要重新审视我国的有偿开采制度，明确矿产资源补偿费的主体地位。

3.3 一成不变的矿产资源补偿费率不符合市场规律

我国目前矿山企业的矿产资源补偿费率是相对稳定的。在发达的市场经济国家，权利金率是可调的。如美国规定的权利金征收标准只是联邦和州政府按矿山生产矿产品的产值百分率征收矿产使用费的最低标准，实际收费标准要根据招标和投标中矿产品价格、市场行情、矿产资源条件的不同而变化。正因为此，1954年至1979年美国实现的权利金数额占矿业产值的14.22%，超过其最高的征收标准12.5%[3]。同样，澳大利亚的矿产使用费的收费标准也只是各州规定的标准值，实际要随着矿山生产条件和工程投标而浮动。而我国的矿产资源补偿费也应随着矿产品价格、市场行情、矿产资源条件的改变而改变。随着近年来国际矿产品价格的不断上涨，固定的矿产资源补偿费率已经严重侵犯了我国矿产资源资产的国家所有权益。

3.4 矿产资源补偿费管理体制不能体现国家所有权益

根据《矿产资源补偿费征收管理规定》，我国矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收，征收的矿产资源补偿费，应当及时上缴，并按照下款规定的中央与省、自治区、直辖市的分成比例分别入库，年终不再结算。中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。实际上，矿产资源补偿费是通过各地地矿部门征收，由财政部门监管。中国地矿管理体制，省级以上基本上是条条管理，市、县级以下是块块管理，造成政出多门，资源多头管理，势必导致矿产资源补偿费的截留和挪用，不能够体现矿产资源资产的国家所有权益。

4 税(费)目繁多影响了国家所有权益的实现

现在勘查、开采矿产资源,除了交纳各种流转税和所得税外,还要交纳矿业权使用费、矿业权价款、资源税、矿产资源补偿费及勘查登记手续费、开采登记手续费等，税费并存，名目繁多[4]。对于作为纳税人的矿业企业来说，他们只关心实际上缴的金额，并不关心是什么税或费，也不关心上缴款项的原因及用途。名目繁多的税费科目造成了纳税人对税费的不理解和不支持，收费单位随意立项收费，加重了企业的负担。混乱的税费并存制度致使各项税额零散，形不成规模，影响了矿产资源国家所有权益的实现。

5 忽略了环境破坏和地质灾害的价值评估

我国现行的矿业税收政策的制定没有考虑到采掘业的特点，对采矿导致的环境污染和破坏，没有征收税费用于治理，没有通过税收政策落实环境污染和地质灾害责任制。比如：我国现行的铁矿勘查规范推荐的一般工业指标是磁铁矿的边界品位为TFe20% (mFe15%)，随着铁矿石价格的上涨，我国某省的超贫磁铁矿边界品位甚至降到mFe6%。这种做法明显增加了我国铁矿石资源储量，对提高铁矿资源国内供给率是一件好事。然而，这是以环境破坏为代价的，边界品位的论证并没有考虑到环境治理成本。应尽早完善相关法律制度，把环境成本客观地计入矿山开采成本，真正实现绿色矿业。

总之，我国现行的矿业税费制度与矿业税费的实现过程中都存在着诸多问题，既影响了矿产资源国家所有权益的实现，又影响着矿山的正常运营。尽快完善矿业税费制度，建立遵循客观实际、行之有效的制度体系，是我国矿业健康发展的基本保障，也是更有效地实现矿产资源国家所有权益的法律依据。

[1] 朱振芳.对我国矿业税费制度的思考[J].中国地质，2000(8):24-26.

[2] 鲍荣华,杨虎林.我国矿产资源税费征收存在的问题及改进措施[J].地质技术经济管理,1998,20(4):20-23.

[3] 关凤峻.矿业权出让的几个问题[J].中国地质矿产经济,2002(3):4-7.