全国矿业权实地核查发现问题分析与处理建议研究

2011-02-15曹希绅王丽艳易继宁徐树强

中国矿业 2011年7期

曹希绅,王丽艳,易继宁,徐树强

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

自2008年至2010年底，在国土资源部和全国矿业权实地核查工作项目办公室统一部署协调下，全国各省(区、市)开展了矿业权实地核查工作。开展矿业权实地核查，核准矿业权实际范围，摸清探矿权采矿权分布现状及规律，对于更新探矿权采矿权登记数据库，提高探矿权采矿权管理水平，保证矿产资源规划的科学编制，保障矿产资源勘查开发秩序，加强矿政管理，均具有十分重要的意义。

以全国矿业权实地核查数据资料为基础，对实地核查中发现的问题进行分析并提出问题处理建议，是全国矿业权实地核查工作的组成部分。为此，“全国矿业权实地核查发现问题分析与政策研究”课题组开展了深入细致的调研工作，并对矿业权实地核查发现的问题及相关法律政策进行了深入系统的分析。

1 全国矿业权实地核查发现问题情况

矿业权实地核查发现问题的包括：矿界位移、超层越界、矿界交叉重叠、库证信息缺失有误(库证信息不符/不全、许可证/数据项有错误)等。全国矿业权实地核查发现问题共计10万多个，其中属于矿界位置(含矿界位移、超层越界、矿界交叉重叠)方面的问题共计6万多个，占实地核查矿业权总数的44.80%。各类问题占核查发现问题总数的比例分别为：矿界位移占22.65%，超层越界占28.92%，矿界交叉重叠占9.29%，库证信息缺失有误占31.43%，其他问题占7.71%。

1.1 矿界位移

矿界位移，是指矿业权范围大小和形状没有变化，而实际位置发生较大距离位移的情况。发生矿界位移的范围分布广，全国各省(区、市)均有发生，尤以市、县级发证的砂石黏土、建筑石材等矿种最为普遍。本次核查中，共计发现矿界位移矿权21447个，占发现问题总数的22.65%，其中湖南、山东、内蒙古三省(区)最多，其次是江西、贵州、云南、福建、重庆、内蒙古等省(区、市)。

1.2 超层越界

超层越界，是指矿业权平面坐标范围或立体空间标高范围超过法定许可范围一定程度的情况。此次核查中，发现超层越界矿权共计27170个，占发现问题总数的28.92%，其中贵州、山西、云南和江西等省最多，其次是安徽、四川、河北、湖南、辽宁、广西和新疆等省(区)。

1.3 矿界交叉重叠

矿界交叉重叠，是指矿业权之间平面(或立体)交叉、重叠的情况。矿界交叉重叠包括：采矿权与采矿权、探矿权与探矿权、采矿权与探矿权发生平面交叉或立体投影重叠的现象。矿界交叉重叠多发生在煤矿等沉积型矿区，本次核查中共计发现10070个，占发现问题总数的9.29%。山西发现矿界交叉重叠数量最多，其次是安徽、云南和贵州等省。

1.4 库证信息缺失有误

主要包括矿业权登记库信息与矿业权证信息不符、库证信息不全、许可证或数据项有错误等。此类问题发现较多的省包括：安徽、山西、贵州、陕西、福建、四川、云南、甘肃等。

1.5 其他问题

核查中还发现其他一些问题，其中安徽、湖南两省数量最多。这些问题主要包括矿业权证书过期、大矿小开、矿业权申请后实际勘查投入达不到最低要求等。

2 问题产生原因分析

矿业权实地核查中发现的问题，从其成因来看，可以概括为四个方面，即：技术原因、历史原因、矿政管理方面的原因以及矿业权人自身的原因。

2.1 技术原因

本次矿业权实地核查中发现的涉及矿界位置方面的问题，大多由技术原因所致，主要包括坐标系统不统一、矿山划界手段落后两个方面。我国的地质资料许多都形成于20世纪70年代以前，这一时期的地质图件和成果报告大多采用1954北京坐标系，地矿系统一般也都沿用1954北京坐标系；与此相适应，我国的探矿权、采矿权主要采用的也是1954北京坐标系。然而随着测绘技术的提高，误差较大的1954北京坐标系逐渐被精度更高的1980西安坐标系所取代。此外，还存在一些地方独立坐标系。多个坐标系同时并存、互不统一，使得测量数据相互转换存在很大的误差，造成核查的矿区范围与登记的矿区范围出现偏差，从而造成矿界位移、矿界交叉重叠等现象。其次，我国基层国土资源管理部门，受编制、经费等条件所限，缺乏熟练的技术人员和先进的仪器设备，致使测量数据和矿山划界不准确，从而出现矿界位移、矿界交叉重叠等现象。

2.2 历史原因

在矿产资源管理领域，我国长期实行多头分散管理体制，各工业部门缺乏矿产资源开发的统一规划和技术标准，致使矿业权登记缺失错漏、矿业权交叉重叠、多个部门重复发证等现象较为严重。直至1998年国土资源部成立，实现了两权许可证的统一发放，情况才有所好转。此外，在1998年我国开始对矿业权证进行重新登记和换证工作，并根据新登记的矿区范围收取探矿权、采矿权使用费。有些矿山企业为了尽可能少缴纳一些矿业权使用费，在重新登记时便人为地缩小了矿区范围，但原有的矿区范围仍然保留并在使用，进而造成越界开采。

2.3 矿政管理方面原因

矿政管理方面的原因，主要体现在四个方面：一是目前我国实行探矿权两级发证、采矿权四级发证体制，由于各层级机构间协调机制不完善，容易造成矿业权重合及重复勘查等现象发生。二是目前我国缺乏采矿市场准入条件的具体规定，在《矿产资源法》中只原则性地规定了设立矿山企业必须符合国家规定的资质条件,但具体资质条件却没有细化。因此，实践中各矿产资源主管部门审查权限随意性较大，造成有些企业取得矿业权后，在开采过程中由于不具备必要的采矿检测等技术手段而越界开采。三是矿业权信息化管理手段不足，基层矿政管理技术力量薄弱。2007年以前，我国各级矿业权登记管理机关一直未能实现全部联网运行，各矿业权审批登记数据库处于相对分离状态，加之各市、县基层矿政管理技术力量薄弱，使得矿业权审批登记信息不能及时反馈和汇总，进而造成了不同级别所核发的矿业权证存在范围交叉重叠等现象。四是矿产资源法律法规不够完善。采矿企业资质标准规定不够明确，这就使得一些与矿山开采条件不相适应的企业获得了采矿许可，客观上造成了大矿小开、资源浪费等问题产生；矿业权管理方式不够科学，由于我国矿业权没有按照矿产种类的不同特性进行区别性管理，使得砂石黏土类分散结构的矿产在其管理标准上与其他矿产趋同，加重了开采者不必要的责任负担，客观上造成了矿业权管理的低效率和混乱现象。

2.4 矿业权人自身的原因

矿业权人是矿权管理的相对人，一方面矿业权人要接受矿权管理机关的监管，要在国家法律法规允许的权限范围内从事探矿、采矿业务。另一方面，矿业权人作为“经济人”，受利益驱动往往又会采取各种方式逃避监管。有些矿业权人自身素质不高、法律意识淡薄或技术手段落后，也是出现问题的一个原因。

3 问题处理的政策法律依据及处理方法

3.1 问题处理所依据的政策及法律

3.1.1 涉及矿业权核查的矿产资源管理法律法规及政策文件

这一层面的政策法律针对性较强，是处理矿业权审批登记管理问题的主要依据。目前，涉及矿业权审批登记管理的法律和行政法规有：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《地质勘查资质管理条例》等；涉及矿业权审批登记管理的部门规章及政策文件主要有：《国土资源部关于贯彻〈中华人民共和国物权法〉的通知》、《关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》、《关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》、《关于加强对矿产资源开发利用方案审查的通知》、《关于加强国家规划矿区内矿业权管理的通知》、《关于矿产资源开发整合中采矿权登记有关问题的通知》、《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》等。

3.1.2 专门针对矿业权核查的文件

此类文件不具有法律上的效力，但其为矿业权核查工作提供具体内容、步骤、方式上的指导，也是矿业权核查发现问题的处理依据。这部分专门性文件，主要有国土资源部发《关于开展全国矿业权核查工作的通知》、国土资源部发《全国矿业权实施地核查总体实施方案》、国土资源部办公厅关于进一步做好矿业权实地核查工作的通知(国土资厅函〔2009〕936号)、国土资源部办公厅发《关于做好探矿权采矿权登记与矿业权实地核查工作衔接有关问题的通知》等。

3.2 各类问题的政策法律分析及处理方法

3.2.2 矿界位移

3.2.1.1 政策法律分析

国土资厅函〔2009〕936号规定，应区分主客观原因进行处理，如果属于因地质资料不准确或登记管理机关管理、技术等客观原因造成，在不影响其他矿业权人权益的前提下，原登记管理机关可按照实际矿区范围予以变更登记；如果属于矿业权人主观原因，造成勘查开采范围与矿业权登记坐标范围不一致的，由国土资源行政主管部门视具体情节，依法作出处理。矿界位移大都属于该文件所述由于客观原因造成开采范围与许可范围不一致的情况。

3.2.1.2 处理建议

鉴于矿界位移属于客观原因所致，因此按照国土资源部办公厅〔2009〕936号函的规定，在不影响其他矿业权人权益的前提下，原登记管理机关可按照实际矿区范围予以变更登记。处理时应查看该矿区申请时的材料，如果原矿区地形图上的地物现在实地还存在，则实测这些地物的拐点获得坐标，然后再从矿区地形图上图解相对应的坐标，在计算机上进行处理找到转换关系，将原图进行平移、纠偏，然后在经处理的图上进行矿区拐点坐标的查询，并用这些坐标到实地放样；如果找不到对应的明显地物，本着尊重历史、妥善处置的原则，由县、市国土资源部门、矿业权人和核查作业单位共同到达现场，征求矿业权人意见，共同确认界址并埋设界桩后，由作业单位进行现场实测。上述情况都必须要求矿业权人向登记发证机关提出纠正矿区范围申请，以矿业权变更的形式为其办理变更手续。

3.2.2 超层越界

3.2.2.1 政策法律分析

超层越界应区分主客观原因。根据我国现有法律和政策文件的规定，主观性的超层越界勘查和开采是一种违法性的行为，应由行政主管机关给予责令停止勘查和开采、给予警告及罚款等处罚，对拒不停止开采行为造成资源破坏的，还可以吊销采矿许可证。停止勘查和开采、警告、5万元以下的罚款，由县级政府国土资源管理部门行使；5万元以上的处罚在签署具体处理意见之前，应当报上一级主管部门审核同意；吊销采矿许可证的由原发证机关决定。客观性的超层越界应按照国土资源部办公厅〔2009〕936号函的规定，在不影响其他矿业权人权益的前提下，原登记管理机关可按照实际矿区范围予以变更登记。

3.2.2.2 处理建议

如果造成超层越界勘查和开采是因为地质资料不准确或原来测量精度不够等客观原因造成的，其超出原界的部分又没有其他争议，由县级国土资源部门责令矿业权人提交相关情况说明。对符合扩界条件的，可以由采矿权人按实测结果申请划定矿权范围，办理采矿权变更登记；对不符合扩界条件的，可责令退回原矿区勘查和开采。

如果是因为矿业权人主观原因造成超层越界开采的，可依照相关法律责令其退回本矿区范围内开采、没收违法所得并可处以一定数额的罚款；拒不退回本矿区开采造成矿产资源破坏，还可处以吊销采矿许可证的处罚。除吊销采矿许可证的处罚外，在不影响其他矿业权人合法权益且符合扩界条件的，矿业权人也可以申请重新划定矿权范围，办理采矿权变更登记。

3.2.3 矿界范围交叉重叠

3.2.3.1 政策法律分析

我国现有法律只规定了矿业权争议的处理方式，而没有就矿业权交叉重叠进行具体的规定。但根据我国对矿业权审查登记的规定来看，处理交叉重叠问题应把握两个原则：一是协商原则，争议双方尽可能通过协商解决问题，如果协商取得成功，可由双方当事人共同向矿权登记机关申请变更登记，登记机关审查后认为变更矿区范围并不违反国家相关法律法规的应予变更。二是时间在先、权利优先原则。如果争议各方不能协商取得一致意见，应按照矿业权设置时间优先、权利优先的原则进行解决，赋予先设矿权的合法效力，依法对后设的矿权予以变更。

3.2.3.2 处理方法

第一，两个探矿权交叉重叠的，应由当事人协商解决；协商不成的，由发证机关中级别较高的登记管理机关裁决。

第二，两个采矿权交叉重叠的，应由当事人协商解决；协商不成的，由矿产资源所在地县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理；跨省、自治区、直辖市的矿区范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的由国务院地质矿产主管部门提出处理意见，报国务院决定。

3.2.4 库证信息缺失有误及库证不符

3.2.4.1 政策法律分析

我国《物权法》将探矿权、采矿权放在第三编用益物权中加以规定，虽然没有明确规定其法律性质，但可以看出我国物权法将矿业权的法律性质定位为用益物权或视为用益物权进行规范。

根据物权法关于用益物权和不动产的规定，矿业权应该进行登记并遵循物权法关于不动产登记的相关规定，即矿业权的物权效力应该自记载于矿业权登记簿时发生效力，矿业权的设立、变更、转让和消灭都要进行登记，未经登记，不发生法律效力。不动产物权的归属与内容，以不动产登记簿为根据；不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿应当一致，不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。也就是说，在除有证据证明不动产登记簿确有错误外，不动产登记簿的效力大于不动产权属证书。因此，如果矿业权的证书与登记簿不一致，则应以登记簿为准。由于当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。

《矿产资源勘查区块登记管理办法》第三十条和《矿产资源开采登记管理办法》第二十二条的规定，对登记有误或库证不符的，应责令矿业权人限期改正，逾期不改正的，由原发证机关吊销相应的证照。

3.2.4.2 处理方法

第一,对登记库中的信息不全或不存在的情况处理。经核查矿业权存在，但登记库信息不全或不正确的，分两种情况：①如果属于矿业权人的主观原因，未能填报具体信息或出现变更事由后没有及时申报，应责令矿业权人限期改正，逾期不改正的，由原发证机关吊销相应的证照。②如果属于登记机关管理人员的原因漏填或误填的，应及时通知矿业权人按实际核查情况提交补正申请，并予以更正及公告。

第二,对库证不符的处理。根据物权法的规定，应以登记簿为依据，除非经过核查证明信息库确有错误的，则由相关当事人提出，以实际核查的信息为准予以更正并进行公告。

4 进一步措施建议

为了进一步规范矿业权管理，保证矿业权管理的良好秩序，需要从制度、流程等各方面进行科学规范。

4.1 进一步规范矿业权审批发证流程

4.1.1 统一实测坐标系

坐标系不统一，是导致矿界范围不准确、矿界交叉重叠、矿区位移等问题的重要原因。2009年国土资源部发布第17号公告，要求矿业权人自2009年7月1日起，新立探矿权登记申请和探矿权勘查范围变更登记申请，向国土资源部、各省(区、市)国土资源行政主管部门申报的规定要件中，一律提交基于1980西安坐标系测算的经纬度范围拐点坐标，同时须提交所在地县级国土资源主管行政部门签署意见的《探矿权申请范围核查表》；自2009年7月1日起，划定矿区范围申请、新立采矿权登记申请及采矿权矿区范围变更登记申请，向国土资源部、各省(市、区)、市、县国土资源行政主管部门申报的规定要件中，一律提交1980西安坐标系的范围拐点坐标，高程采用1985国家高程基准，同时须提交有资质的测量单位和所在地县级国土资源行政主管部门签署意见的《采矿权申请范围核查表》。这些措施，对于堵塞矿业权审批、登记和发证过程中的漏洞，提升流程化、规范化水平具有重要的现实意义。

4.1.2 将实地测量和埋设界桩作为审批发证的必经程序

按照我国现有法律规定，采矿权人取得采矿权后，可以自愿向矿管机关选择申请埋设界桩，实践中很多采矿权人因实测、埋设界桩需要花费费用和履行相关手续，都没有向矿管机关提出申请，进而造成矿界交叉重叠、实际开采范围和许可范围不一致等问题产生。因此，国土资源部《关于印发〈全国矿产资源千里评价总体实施方案〉和〈全国矿业权实地核查总体方案〉的通知》(国土资发〔2009〕55号)明确要求，自2009年7月1日起，所有新设探矿权、采矿权必须按照本次矿业权实地核查工作要求，经过实地测量和埋桩设标后方可配号。

在矿业权人申请矿业权成功以后，还应该设立“供矿”环节，“供矿”由地方国土资源管理部门实施。对于探矿权，由地方国土资源管理部门根据勘查许可证上的许可坐标和相关登记数据，按照矿业权实地核查的技术标准，对拐点进行放样、设桩；探矿权人实施重型勘查工程时应告知地方国土资源管理部门备案，地方国土资源管理部门适当予以抽查；对于露天采矿权，要求与探矿权相同；对于井工开采的采矿权，采矿权人开始实施基本的开拓工程时，应请地方国土资源部门放样标定位置，包括主井、副井的井口位置。

4.2 加强矿业权设置与管理的科学化、制度化

4.2.1 逐步完善分类管理制度

目前，我国除石油、天然气等少数矿产外，其他各类矿产均采取了大致相同的管理方式，在实际管理过程中，导致了管理程序繁琐、管理效率低下等问题。此种现象在砂石黏土类矿产管理中表现尤为突出，如登记项较多、手续繁琐等。借鉴世界通行做法，须逐步完善矿产分类管理制度，特别是对砂石黏土类矿产，要适当简化管理项目和管理程序。

4.2.2 明确采矿企业资质条件

我国《矿产资源法》只是规定了开设矿山企业必须符合国家规定的资质条件,但我国至今并没出台关于开设矿山企业资质的相关法律规定，从而造成各级发证机关审查条件不统一，使得一部分和矿产资源储量、开采规模、技术要求不相匹配的企业获得采矿权，造成大矿小开、资源浪费等问题。因此，国家需要制定相关细化标准，明确矿山开采企业的资质条件。

4.2.3 加强年检及其他日常监督管理

探矿权与采矿权年度检查是矿业权日常管理的重要手段。在许可证的有效期限内，矿管部门应通过年检制度检查矿业权人有无越权行使权利、不履行义务等行为存在，以随时予以纠正和处理。本次核查中发现的问题，有一些本可以在年度检查中发现，但实际问题存在若干年而没有发现。因此，强化矿业权年检制度、加强日常监督管理、对矿山企业实施不定期抽查，对于及时发现和处理矿权问题、提升管理效率都是非常必要的。

4.2.4 推进矿业权设置的科学化

为了使我国的矿产资源得到更好地开发利用，矿业开发秩序得到根本好转，需要大力推进矿业权设置的科学化。首先，矿业权设置应遵循地质或自然地理规律。其次，矿业权设置应充分考虑开采方式、方法。其三，矿业权设置应考虑规模开采与集约利用。

[1] 康纪田.中外矿业登记制度比较研究[J].中国煤炭，2007(10).

[2] 焦殿阳，姜宝军，马忠林，等.以铁岭县为例谈矿业权核查中的问题及其处理建议[J].国土资源，2010(2).

[3] 张文驹.矿业权市场准入资格和矿权主体资格[J].中国国土资源经济， 2006(10).

[4] 中华人民共和国物权法[ Z ].2007.

[5] 中华人民共和国矿产资源法[ Z ].1996.

[6] 中华人民共和国矿产资源法实施细则[ Z ].1994.

[6] 矿产资源开采登记管理办法[ Z ].1998.

[8] 矿产资源勘查区块登记管理办法[ Z ].1998.

[9] 国土资源部关于贯彻实施《中华人民共和国物权法》的通知，国土资发[2007]112号.

[10] 关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知，国土资发[1998]104号.