全国矿业权实地核查及其成果应用

谭永杰,杨建锋,付晶泽,李景朝,康高峰

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037;2.中国煤炭地质总局航测遥感局，陕西 西安 710054)

为了核准矿业权的登记数据，保护矿业权人的物权利益，更好地履行矿产资源合理开发利用管理的职责，国土资源部于2007年启动了全国矿业权实地核查工作，主要任务是核实全国范围内的有效矿业权(不含油气)登记数据与实际情况的一致性，重点核准矿业权实际位置是否在法定许可范围内，获得全面、真实、可靠的矿业权基本数据，摸清我国矿业权“家底”，夯实矿政管理的矿业权数据基础。全国矿业权实地核查是我国矿政管理的一项基础性工作，与全国矿产资源潜力评价、储量利用调查两项工作一起，共同构成了我国矿产资源领域的一次基本国情调查。

全国矿业权实地核查自2007年8月启动至2010年底结束，历时三年半。在实施过程中，累计投入人员28694人，其中技术人员22968人，涉及的实地核查承担单位1081个；野外实测累计投入测量设备12338台套；累计投入经费225607万元，其中中央财政投入11570万元，地方财政投入126094万元，矿业权人投入87943万元，完成了147248个矿业权的实地核查工作。作为一项宏大工程，全国矿业权实地核查工作意义重大，成果丰硕，影响深远，对于提升我国矿政管理水平具有重要的基础意义。

1 矿业权实地核查背景

我国现行的矿业权管理制度发端于1986年《矿产资源法》的颁布实施[1]。随着改革开放和矿业经济发展，1997年国家对《矿产资源法》做了重要的修改和完善。为配合修订后的《矿产资源法》的实施，国务院在1998年连续颁布了3个矿业权管理行政法规：《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》[2]。随着矿业权管理行政法规的发布施行，我国现行的矿业权管理制度逐步形成[3]。按照新的矿业权管理行政法规，1999～2000年全国开展了勘查许可证、采矿许可证换证工作，各级国土资源管理部门建立和使用探矿权、采矿权登记数据库，初步形成了包括区块范围图、矿区范围图等信息在内的矿业权登记数据，奠定了矿业权管理的数据基础。

进入21世纪以来，随着我国经济持续快速增长，矿产品需求旺盛，矿产资源勘查开发活动活跃，并逐渐热起来成为社会的焦点。由于管理基础薄弱和管理制度存在一定漏洞，各种违法违规行为时有发生，严重扰乱了正常的矿产资源勘查开发秩序[4-5]。为了迅速扭转矿产资源开发秩序混乱的不利局面，国务院启动了专项性治理工作，全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作。随着矿业权开发秩序的不断推进，矿业权基础数据不实、相互矛盾的问题日益凸显。为了解决矿业权基础数据存在的问题，国土资源部先后采取了多项措施：加快矿业权管理信息化建设，提升矿业权登记管理的技术手段；实行矿业权统一配号制度，规范各地国土资源管理部门矿业权管理程序；开展矿业权室内数据核实整理，解决和纠正探矿权、采矿权登记数据库存在的数据问题等。这些措施有力地推动了矿业权管理工作的加强，但是尚未能从根本上解决现有矿业权基础数据不实、不全、矛盾的问题。

2007年10月，《物权法》颁布实施。《物权法》首次明确了探矿权、采矿权为矿产资源所有权人依法设置的用益物权。将矿业权确定为用益物权，从法律层面要求国家必须对经由特许而获得的矿业权给予保护[6-7]。为了切实保护矿业权人的合法权益，矿政管理部门首先要清晰、准确界定矿业权的空间范围。《物权法》的颁布实施对矿业权管理提出了更高的要求，在客观上要求国土资源管理部门具备全面、真实、可靠的矿业权数据基础。

2007年，国土资源部组织开展了矿业权室内数据核实整理工作，据部分省份的统计结果，矿业权室内交叉重叠达到19%以上，通过个别点调查发现还有部分矿业权实际情况与登记数据库有较大差别。国土资源部认识到，有必要在全国范围内开展矿业权实地核查，通过实地测量和现场调查，获得全面、真实、可靠的矿业权基础数据。

在矿业权管理需求的推动下，恰逢《物权法》发布施行，国土资源部决定从2008年起，对2009年6月30日前全国范围内的有效矿业权进行一次全面系统的实地核查。按照国土资源部部署，矿产开发管理司负责组织实施，中国地质调查局发展研究中心提供技术支撑，按照要求开展工作。

2 矿业权实地核查总体思路

通过对浙江长兴、重庆南川、山东平邑、云南个旧等典型地区实地考察和与各级国土资源管理部门进行研讨，梳理出矿业权基础数据存在如下主要问题：

1) 矿业权边界不清、交叉重叠现象突出。由于技术水平、历史遗留等原因，我国相当数量的矿山存在边界界定不清的情况。由此导致的矿业权交叉重叠、超层越界等情况时有发生，部分地区甚至引发纠纷冲突不断，安全隐患突出。

2) 探矿权、采矿权登记数据库数据缺失错漏严重。由于各地信息化建设水平不一、矿业权审批登记分级管理等原因，部分地区登记数据库库矿业权存在缺失、重复以及无效记录等情况；登记信息更新不及时，两权登记数据库数据缺失、错误情况普遍；矿业权发证坐标存在交叉重叠等。

3) 矿业权坐标系统不统一。现行的矿业权管理办法没有明确规定矿业权拐点坐标采用的坐标系，造成登记数据库中矿业权所采用的坐标系既不统一，又没有加以注明。从实地调研的情况看，大部分地区探矿权、采矿权登记主要采用1954年北京坐标系，部分地区采用1980西安坐标系，少数地区或矿业权采用地方独立坐标系，个别矿业权采用了美国WGS84坐标系。多个坐标系统的混用，在客观上造成了一些矿业权实际位置的交叉重叠。

4) 矿业权实际情况与登记数据项不符。实地调研表明，矿业权实际情况与发证时的登记数据项不一致在一定程度上普遍存在。造成这方面的原因主要包括基本办证人员操作不规范、矿业权拐点坐标确定技术方法落后等。

鉴于上述情况，将本次矿业权实地核查的目标任务进一步明确为：对全国范围内的有效矿业权(不包括油气)现状进行实地核查，核准矿业权实际范围，摸清矿业权分布现状及规律，对发现的问题进行分析，研究提出问题处理方法与建议，为履行矿政管理职责提供基础。

矿业权管理是矿政管理的基础，矿业权的空间范围是矿业权最基本的属性，也是物权法和矿产资源法要求的最基本的内容。只有把矿业权的范围和其他数据项搞清楚，才能准确计算矿业权的保有储量和资源状况，才能摸清我国矿产资源的家底。因此，本次矿业权实地核查的核心是：核实矿业权实际位置与法定许可范围的一致性；同时，在实地核查过程中对矿业权登记证书上的其他数据项给予现场调查。

围绕矿业权实地核查的目标任务和核心，在大量实地调研基础上，逐步形成了矿业权实地核查基本思路：

1) 界定矿业权实际范围。探矿权的实际范围是探矿权人实施勘查工程所涉及的范围；采矿权的实际范围是采矿权人实施开采工程所涉及的范围，包括开拓工程和采掘工程。实地测量主要的勘查工程或开采工程的位置，并将实测结果投影到平面图上，确定其实际位置。

2) 将勘查许可证、采矿许可证上的拐点坐标及边界投影到上述图上，通过对比分析，确认矿业权实际位置是否在登记证许可的范围之内。

3) 在实地核查过程中，对矿业权登记证书上的其他数据项给予现场调查，核实数据的真实性。

4) 对汇交的数据建库并进行分析，摸清矿业权分布现状和规律，为矿政管理提供基础数据支撑。

依据此总体思路，提出以单矿业权为基本单元进行实地核查，并提出了单矿业权实地核查成果“四个一”的基本要求，即向矿区引入的“一”组测量控制点、实测“一”张勘查或开拓采掘工程分布图、填写“一”张矿业权实地核查对照表和编写“一”个矿业权基本情况说明。

3 矿业权实地核查主要成果

本次矿业权实地核查形成了丰硕的成果，包括单矿业权实地核查成果、省级汇总成果、全国汇总成果等。其中，单矿业权实地核查成果是本次实地核查最基本、最重要的成果，也是各级汇总成果的基础。

3.1 单矿业权实地核查成果

经过实地核查，每个矿业权形成了4项基本成果：矿区的一组测量控制点、勘查工程实际材料图或开拓采掘工程分布图、矿业权实地核查对照表和矿业权基本情况说明。对于露天采矿权，还按照规定埋设了界桩。

1)基础控制点和矿区控制点。在矿业权实地核查中，全国除台湾省外31个省(区、市)利用国家已有高等级控制点(包括GPS国家A、B、C级以上控制点、等级三角点和大地水准点)，采用静态GPS、网络RTK等进行平面控制测量，结合水准测量、大地水准面精化等进行观测，在全国范围内布设了多级控制点网，向每个矿业权引入了2～3个矿区控制点，实现了对全国所有矿业权的覆盖。通过联网平差，加密控制点获得了两套坐标和高程数据：一套为1954年北京坐标系下坐标、1956年黄海高程系高程，一套为1980西安坐标系下坐标、1985国家高程基准下的高程。矿区控制点利用测区转换参数获得了两套坐标：54坐标和80坐标。

2)探矿权勘查工程实际材料图或采矿权开拓采掘工程平面图。探矿权勘查工程实际材料图或采矿权开拓采掘工程平面图的编绘，以野外实测数据为依据。图面内容包括矿业权边界拐点及编号、边界线，控制点及编号，勘查工程(钻孔、探槽)，开拓工程(井口、巷道)，采掘工程(采剥面、采区及编号、采空区)等要素。除专题内容外，还包括居民地、公路、铁路、水系等标识性地理标志。煤炭探矿权以及详查阶段以上的非煤探矿权，均实测绘制了勘查工程实际材料图；所有采矿权包括露天开采采矿权、井工开采采矿权，均实测绘制了开拓采掘工程平面图。

3)矿业权实地核查对照表。矿业权实地核查对照表，是实地核查所获得的数据与收集的矿业权登记库的数据的对照性表格，是纠正核查中发现问题、更新探矿权、采矿权登记数据库的重要依据。矿业权实地核查对照表的登记项来源于登记数据库，核查项来源于本次矿业权实地核查数据。对于许可证上的坐标，是1954年北京坐标系或独立坐标系的，通过测区54-80坐标转换参数进行坐标转换，统一换算为1980西安坐标系坐标。

4)矿业权基本情况说明。矿业权基本情况说明，是核查对照表和核查成果图件的重要补充，包括矿业权的基本情况、地质特征、矿体特征和勘查开发情况四项内容。核查人员通过收集、查阅各种矿业权人证书、文件、报表、报告等资料，以及现场调查等方式获取矿业权相关基本信息。

5)露天采矿权界桩。矿山实地测量的外业实测工作完成后，核查人员及时对实测数据进行内业处理，将实测数据或经检验过的图件数据与转换为80坐标后的矿业权拐点坐标投影到同一张底图上，判断矿业权是否存在交叉重叠或者超层越界等问题。根据地方国土资源部门的要求，对没有争议的露天采矿权进行设桩定界。

3.2 省级汇总成果

1) 矿业权实地核查数据库。各省(区、市)将各市、县提交的矿业权属性数据和空间数据导入矿业权实地核查数据库，形成集查询、统计、汇总、分析等功能的省级矿业权实地核查数据库管理系统。部分省还开发建设了实地核查空间数据库系统，除基本的检索查询统计等功能外，有的省还具有三维模拟和展示等扩展功能。

2) 省级矿业权分布图和矿产资源与矿业权分布综合图。根据单矿业权实地核查成果，各省(区、市)编制形成了31张矿业权分布图(1∶50万～1∶100万)和31张矿产资源与矿业权分布综合图(1∶50万～1∶100万)。部分省还编制了专题图件和图册。矿业权分布图，以行政区基础地理图或遥感影像图为底图，反映矿业权的区域分布状况。矿产资源与矿业权分布综合图，以区域地质图或矿产资源分布图为底图，反映矿业权与矿产资源的空间分布关系。

3) 省级矿业权实地核查工作报告和成果报告。各省(区、市)研究编写了全省(区、市)矿业权实地核查工作报告和全省(区、市)矿业权实地核查成果报告，共形成了31份省级矿业权实地核查工作报告和31份成果报告。

3.3 全国汇总成果

1) 全国矿业权分布图和全国矿产资源与矿业权分布综合图。以各省(区、市)矿业权实地核查成果为基础，编制了全国矿业权分布图和全国矿产资源与矿业权分布综合图。图件均采用西安80经纬度坐标，双标准纬线等角圆锥投影，中央经线110°，上、下标准纬线为25°、47°。

2) 全国主要矿业权图集。以各省(区、市)矿业权实地核查成果为基础，研究编制了《全国主要矿业权图集》，主要选择我国大宗性矿产的矿业权，规模一般达到大中型以上，主要内容由实测的矿业权开拓工程平面图、勘查实际材料图和基本情况说明构成，可以直观地反映这部分矿业权的生产开发现状、实地核查实物工作量、矿山的基本情况、地质特征和矿体特征等。图集共计11册，今年将正式出版发行。

3) 全国矿业权实地核查信息系统。包括全国矿业权实地核查成果属性数据库、空间数据库和全国矿业权实地核查数据库管理信息系统，实现了成果数据的统一存储，并通过管理信息系统平台实现成果数据管理各项功能，包括数据查询、统计、分析、叠加、绘图等。

所有成果均有数字格式，空间数据采用ARCGIS格式，并建立了相应数据库。

4 成果意义与应用前景

4.1 成果意义

本次矿业权实地核查获得了全面、真实、可靠的矿业权基本数据，夯实了矿业权的权属基础，所取得的这些成果将对我国的矿政管理产生深远的影响。

1) 夯实了我国矿政管理的矿业权权属数据基础。通过本次矿业权实地核查，系统核实了全国147248个矿业权(其中探矿权36755个)登记数据项，首次实现了所有矿业权的拐点坐标和图形数据在1980西安坐标系、1985国家高程基准内的统一，为加强矿业权的权属管理提供了支撑。同时，本次核查实测编制了18108张探矿权勘查工程实际材料图、110493张采矿权开拓采掘工程分布图，编制了全国31个省(区、市)矿业权分布图，首次完整地获得了全国有效矿业权勘查工程或采掘工程平面图的空间数据，为矿业权的精细化管理提供了支撑。

2) 推动了矿业权交叉重叠等问题的解决。本次核查共发现问题10.8万个，其中存在矿界位移、超层越界、矿界交叉重叠等“实际活动范围与法定许可范围不一致”问题的矿业权数6.6万个，占矿业权总数的44.8%。以矿业权实地核查为契机，各地国土资源管理部门分类分批集中解决矿业权实地核查发现的问题。矿业权“实际活动范围与法定许可范围不一致”问题的解决，从实践层面准确界定了矿业权的空间边界，确保了每个探矿权或采矿权在空间上的唯一性，从而一劳永逸地从根本上避免了国土资源部门因矿业权范围界定不清造成的依法行政问题。

3) 建立了覆盖我国所有矿山的地质测量基础设施。我国各地区测量基础条件差距很大，用于作为矿山测量基准的国家大地控制点分布很不均匀。东部地区的部分省份已经建成了覆盖全省的高精度CORS系统，而西部地区的新疆、西藏、内蒙古等省份大面积缺乏国家大地测量基础控制点。通过本次核查，以国家大地控制点为基准，全国建立加密控制点40346个，向矿区引入165182个控制点，埋设露天采矿权界桩242873个，首次系统建立了覆盖我国所有矿山的地质测量基准。以本次核查建立的控制点为基准，矿政管理部门和矿业权人可以很方便地根据监管和生产要求，完成所需要的基础测绘工作，对于全国矿山建设特别是基础测量薄弱地区的矿山建设具有重要的推动作用。

(4) 促进了矿业权申请登记管理流程的规范化。过去，由于矿山划界和矿界查重方法的存在的问题，在客观上造成了矿界位移或交叉重叠等问题。全国矿业权实地核查探索提出了探矿权和露天开采、井工开采的采矿权实地核查工作流程和技术方法、不同矿种不同基础条件下控制测量和工程测量方法，方法科学合理、可操作性强，矿业权划界准确度高。国土资源部采纳了矿业权实地核查探索出的矿业权管理模式。国土资发〔2009〕55号文和国土资厅发〔2009〕54号文明确规定：自2009年7月1日起，所有新设探矿权、采矿权必须按照本次矿业权实地核查技术要求，经过实地测量和实测查重后方可进行配号。

4.2 应用前景

矿业权实地核查成果已经得到矿政管理部门、矿业权人和社会公众等三方面群体的广泛使用，并将逐步发挥巨大的应用潜力。

矿业权实地核查成果，已经在矿产资源勘查开发监督管理和目前正在开展的矿产资源开发整合、稀土整治专项行动、找矿突破特别行动等方面得到应用。

各级国土资源管理部门以矿业权实地核查成果数据为基础，进一步加强矿产资源勘查开发的规划管理，依法维护矿产资源勘查开发秩序，保护矿山生态环境，促进矿产资源开发的节约集约和合理利用，维护矿业权人的合法权益，提高矿政管理水平，从而更好地履行国土资源管理职责。

矿业权实地核查成果可推进“矿政管理一张图”建设。基于实地核查成果的“矿政管理一张图”取得重要突破，提出了建设模式和基本方法，可为部推进“矿政管理一张图”建设提供重要基础。

矿业权人可利用实地核查成果编制生产调度图件和日常的生产管理工作以及维护自身权益。如利用矿业权实地核查形成的加密控制点，和矿区控制点作为矿区勘查或开采活动测量的基准；利用界桩作为自身勘查或开采活动范围的重要地物标志；以探矿权勘查工程实际材料图或采矿权开拓采掘工程平面图为基本用图，形成相关专题图件，开展生产调度和指挥。

实地核查成果还可服务于社会公众。各级国土资源管理部门通过向社会公众及时、准确地发布矿业权信息和审批流程及结果，推动建立矿业权信息公开查询制度，有力地推进国土资源阳光政务工程的开展。

[1] 曹晓凡, 程伯仕. 矿业权制度的历史沿革[J]. 采矿技术, 2006, 6(3): 97-98.

[2] 国土资源部矿产开发管理司. 矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编(第二版)[M]. 北京: 地质出版社， 2010.

[3] 蒋承菘. 地质矿产行政管理[M].北京：地质出版社， 1998.

[4] 刘伯恩. 对建立矿产资源管理长效机制的思考[J]. 中国矿业, 2006, 15(11): 33-36.

[5] 李晓武. 我国矿业权行使过程中存在的问题与对策[J]. 湘潭师范学院学报(自然科学版), 2006, 28(4): 85-87.

[6] 李文华. 矿业权权利属性及立法模式之初步探讨[J]. 青海社会科学, 2006(5): 107-110.

[7] 杨利雅, 马秋. 矿业权的权利性质界定[J]. 中国矿业, 2004, 13(12): 27-29.