凝心聚力 共创奇迹——汶川地震四川水利灾后恢复重建的回顾与启示

冷 刚

（四川省水利厅，610017，成都）

“5·12”汶川特大地震使四川水利基础设施遭受重创，不仅影响全省经济社会发展，更严重威胁人民群众生命财产安全。四川省水利系统在省委省政府的坚强领导下，发扬伟大的抗震救灾精神，按照“三年重建任务两年基本完成”的总体目标，坚持恢复与提升相结合，以科学规划为龙头，以民生水利为重点，以强化措施为抓手，攻坚克难，奋力拼搏，经过近三年的时间，全省防洪减灾、供水保障和农村水利基础设施等保障能力得到恢复并超过震前水平，水利灾后重建工作取得了显著成效。

一、重创，水利灾后重建面临考验

“5·12”汶川特大地震造成四川省防洪减灾、供水保障、农村水利、水土保持等水利基础设施严重损毁，部分河道淤堵形成堰塞湖（坝），各类水利工程安全及正常运行受到严重影响，给人民群众生命及财产安全构成极大威胁。经估算，地震造成全省各类水利设施直接经济损失323.74亿元，间接经济损失666亿元。其中51个重灾县（市、区）各类水利设施直接经济损失294.45亿元，纳入国家规划的39个重灾县水利设施直接经济损失284.1亿元。水利灾后重建工作不仅时间紧、任务重、责任大，在推进中还面临三大挑战：

1.前期工作耗时长

灾后重建项目要求 “提速不越轨”，规模以上项目必须进行招标投标。按照相关法规，水利招标投标程序较繁琐，招标投标、财政评审耗时长，项目从立项到招标周期较长，影响了前期工作的推进，在一定程度上影响了水利灾后恢复重建的进程。

2.技术及监理力量不足

水利灾后恢复重建项目多、资金大。极重灾县（区）一个县灾后重建资金投资最多的达10亿元。由于水利工程建设具有很强的季节性，需要一定的施工强度，工程监管难度相对较大，对人员的要求较高；加之大部分重灾县水利重建工程等级低，基础条件差，项目分散，而有水利施工及监理资质的单位较少。面对繁重的任务，从基层的行政组织到技术人员、监理人员，都显得力量不足。施工和监理问题成为灾后重建初期制约各重灾县重建任务质量和进度的重要因素。

3.客观因素影响施工

部分水利重建项目受汛期、余震和次生灾害、迁建方案调整实施等因素影响，不能加快推进建设。水利工程兼顾春灌供水和防汛抗旱的重要任务，施工受季节影响，扣除两个汛期和春灌期，有效施工时间更短，水利灾后恢复重建实际上是要求三年任务一年多时间完成。受灾地区工程地质条件复杂，工程量大、余震不断、次生灾害频发，工程选址和施工困难。同时汛期灾害较多，严重影响重建工程进展。2010年，四川省发生了“7·17”“8·13”特大暴雨、洪水及泥石流灾害，灾区的主要人力物力都投入到紧急的抗洪抢险工作中，水利灾后重建项目建设进度客观上受到了影响。

二、拼搏，五大措施奋力推进重建

面对水利灾后恢复重建的严峻形势，全省水利系统统一思想，迎难而上，及时成立了以厅长为组长的四川水利灾后恢复重建领导小组，下设水利灾后重建办公室，积极抽调各部门技术骨干，迅速展开灾后恢复重建工作。同时，按照“先应急，后重建；先除险，后完善；先生活，后生产”的原则，统筹考虑防洪安全、群众饮水困难等突出问题和灾后恢复生产要求，结合灾区水利中长期发展战略规划，强化五大措施，推进水利灾后恢复重建工作上轨提速。

1.狠抓科学规划

震后第二天，就按照水利部、省政府以及省级有关部门要求，着手编制灾后重建初步规划。明确规划的总体要求为：坚持以人为本，优先保障防洪安全，优先保障人民群众生活用水需求，努力恢复生产用水设施，全面做好受损水利设施应急修复和灾后重建工作，并以《汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建总体规划》为依据，全面启动了水利灾后重建规划编制工作。部省高度重视规划工作，成立了以水利部矫勇副部长、四川省政府张作哈副省长为组长的水利灾后重建规划协调领导小组。水利部组织成立了规划咨询指导组，并派出专家驻地指导，全过程参与四川水利灾后重建规划工作。在恢复重建中期，为了进一步科学实施规划，我们对全省水利灾后重建项目进行了中期调整。39个重灾县水利灾后恢复重建规划投资调整为210.79亿元 （不含水产规划投资7.28亿元）。

全省水利灾后重建规划内容包括震损水库、震损堤防工程、农村供水设施、堰塞湖治理、震损灌区、山洪防治及防汛预警、水文设施、微型水利设施、水土保持设施、水资源监测设施、水产等工程类型。我们在重建中分清轻重缓急，优先实施保障关系防洪安全的震损水库、堰塞湖、重点震损堤防工程和保障民生的农村供水工程，并力争在两年内使灾区防洪减灾、供水保障及农村水利基础设施的支撑保障能力恢复到或超过灾前水平，保障灾区经济社会可持续发展。同时，严格按规划内容实施项目，把水利规划的严格执行贯穿于灾后重建的全过程。

2.狠抓前期工作效率

针对重建项目前期工作审批程序多、中间环节复杂、耗时较长、对整体进度影响较大的情况，从改进工作方法上入手找突破口，尽量压缩中间环节的时间消耗。一是主动出击。积极与发改、国土、财政等部门联系衔接，疏通协调，缩短手续审批时间，下放了大部分项目的审批权限，加快了灾后重建项目前期工作进度。二是及早部署。要求各受灾县提前编制项目实施方案，做深做细前期工作，确保资金一到即可实施。同时将前期工作交叉进行，多头开展，压缩中间环节，加快前期工作进度。三是强化培训。通过培训，使其系统掌握项目建设程序，把握工程建设技术要求，在工作中少走弯路，提高效率。

3.狠抓资金筹措

中期调整后，批准的水利重建规划投资与中央下达的水利重建基金相差较大，很多纳入规划的项目未能落实中央资金，或规划投资额度大而中央重建基金安排少，要全面完成灾后重建规划任务面临巨大的资金压力。在重建早期就积极采取措施，不等不靠，调动受灾群众和项目业主的主动性，鼓励其自主筹资、自力更生。同时采取“向上提、银行贷、市场引、社会筹”等方式，多方筹措资金。对大中型项目，重点争取中央重建基金的投入；对震损水库，积极利用欧洲投资银行优惠紧急贷款资金；对小型水利工程鼓励“谁投资、谁受益”的方式，吸引信贷资金、民间资金、个人和企业投资。

4.狠抓建设管理

在重建过程中，加强科学管理，建立了一套保障规范、提速重建的体制机制。

一是建立目标责任机制。坚持以目标管理为抓手，落实项目责任制度和项目全过程运行监控制度。及时制定了一系列加快全省水利灾后重建的规范性文件，并与39个重灾县水务局签订灾后重建目标责任书，分解年度目标和工期的控制节点，确定了阶段任务，加强了目标管理。分别以文件将水利重建任务分解到灾区各级水利部门，将目标细化、责任细化、监控细化，要求各地及时实施，按期完成任务。每个项目落实具体责任人，并将病险水库、堰塞湖处置的行政负责人和技术负责人在媒体上公示。

二是建立协调服务机制。建立领导分级协调、重建办定期协调、会议集中协调、现场指导协调、指派专人协调等全方位的协调机制，及时解决水利灾后重建中出现的各种问题。一方面，做好上下沟通对接。加强省、市、县水利部门上下纵向联系,及时深入基层，加强调研，发现并协调解决具体问题，为市县提供实实在在的指导、帮助和服务。另一方面，加强部门横向衔接。主动加强与发展改革、财政等部门的联系沟通，寻求配合，争取支持。特别是针对前期工作和配套资金方面存在的问题，努力争取发改、财政等相关部门提前介入，加强指导，有针对性地解决具体问题。

三是建立建设管理机制。及时建立了灾后重建项目进展情况的日报、周报、半月报、月报制度，要求各地全面、及时、准确报送水利灾后重建信息，为灾后重建提供科学决策依据。严格项目管理。项目建设必须经过严格的审批程序，按照批准的建设规模、建设标准、投资概算来组织实施，严禁超规模、超标准或擅自变更建设内容。严格建设管理。严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制以及工程质量终身责任制，建立健全质量监督、检查、控制和保证体系，切实做到质量、进度、效益的统一。严格资金管理。要求各地灾后重建资金必须用于规划内的项目，不得随意更改资金用途，不得任意改变或扩大资金使用范围。

5.狠抓监督检查

灾后重建既要按时完成重建任务，更要千方百计确保建设质量，让重建工程经得起时间和历史的检验。在监管上，水利灾后恢复重建牢牢把握资金和项目两个重点，采取有力措施，构建监管体系，加强监督管理，完善监管制度。一是坚持有效监管。始终贯穿“加快不越轨、提速不违规”的理念，把严格监管与加快进度有机结合，以监督检查工作的实际成效推动“两个加快”。二是形成监管合力。从上到下，层层落实监督责任，各级纪检监察审计机关、政府有关职能部门积极参与，社会各界和新闻媒体共同参与，形成加强监管的工作合力。三是强化督促检查。由水利厅领导带队成立了6个灾后重建督察小组，定期深入灾区检查督促水利灾后重建项目，促进工程建设有序推进。

三、成效，有力保障灾区水安全

按照“以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建”的原则，全省水利灾后重建工作实现了三年重建任务两年基本完成的目标。已建成的水利重建项目成效显现,为灾区群众提供了财产和生命安全保障，维护了灾区正常的生产生活秩序，有力支撑了灾区经济社会的恢复和发展。2009年、2010年主汛期，在地震灾区反复遭受暴雨洪涝和山洪泥石流灾害的严峻形势下，震损水库无一垮坝，震损堤防无一决口，堰塞湖无一溃塌，无一人因水利工程出险致死。

灾区群众饮水得到保障。地震造成全省39个重灾县38.2万多处供水设施受损，823.6万人饮水困难。我们始终坚持把解决人民群众反映最强烈、要求最迫切的问题放在重建工作首位，优先考虑安排饮水项目，与灾后民房建设、新农村建设一起谋划布局，集中力量，全力推进。目前，灾区群众的饮水问题全部解决，绝大部分群众的生产生活用水条件已达到或超过灾前水平。

震损水库安全除险。地震造成39个重灾县1222座震损水库出险，严重威胁下游群众生命财产安全，农业生产也受到极大影响。在确保水库安全并发挥自身灌溉效益的前提下，争分夺秒加紧施工，除紫坪铺水库外所有震损水库都已顺利除险，消除安全隐患。紫坪铺水库经过科学论证，通过应急处置和除险加固，保证了汛期安全和供水、发电、生态用水的需要。

安全快速处置堰塞湖。地震在全省范围内形成规模以上堰塞湖113座。按照“安全、科学、快速”的原则，采取“宜炸则炸，宜挖则挖，宜冲则冲”的办法，坚持排险措施与避险措施相结合，迅速排除堰塞湖险情。其中，唐家山堰塞湖成功应急排险，确保了下游36万余人的生命财产安全。目前，除唐家山堰塞湖预计在主汛期前全面完成主体工程之外，其余112座堰塞湖都得到安全处置。

震损堤防无一决口。主要江河干流及支流抗洪能力达到10年一遇～50年一遇标准，其中成都、绵阳等大中型城市沿江河段达到50年一遇以上防洪标准，防洪减灾能力得到增强。

灌区恢复供水能力。地震灾害使39个重灾县 785万亩 （52.3万 hm2）灌溉面积、大型灌区665.36万亩（44.4万hm2）灌溉面积受损。目前，已恢复灌溉面积约1200万亩（80万hm2）。灌区恢复重建不仅提高了工程的输供水保证率，增加了抗御自然灾害的能力，还提高了工程的运行管理水平，增强了应对突发水事件的能力。

山洪防治与防汛预警系统初见成效。2010年汛期共启动各级预案24次，转移受威胁群众12万余人，有效地减少人员伤亡和财产损失。

四、启示，凝心聚力创造奇迹

1.做好水利灾后重建工作离不开党中央国务院、省委省政府的坚强领导和水利部、兄弟省市与社会各界的大力支持

汶川地震发生后，党中央、国务院和四川省委、省政府对灾后重建工作高度重视，对如何进行灾后重建科学规划、加快建设灾后美好新家园以及如何加快发展速度作了全面部署。这对水利灾后重建进一步理清工作思路、研究落实具体工作措施具有重要的指导意义。在四川省委、省政府的坚强领导下，四川省水利厅党组以灾后重建为首要任务，多次研究部署灾后重建工作，厅领导身先士卒，战斗在灾后重建第一线，极大地鼓舞了灾区水利职工重建家园的勇气和信心。全省水利干部职工严格按照灾后重建总体部署，思想和行动高度统一，确保了全省水利灾后重建工作有序、有力地组织进行。

一方有难，八方支援。汶川地震以来，水利部和兄弟省市先后派出大批技术力量，参与四川省水利抗震救灾和恢复重建，在关键时刻给予了宝贵的支持。水利部从部领导到各司局倾力支援四川抗震救灾和灾后重建工作。2009年5月以来，受水利部委派，水规总院东北、北方、黄河、淮河、长江和珠江等6个设计单位的25名水利专家，分赴四川省雅安、广元、德阳3市的11个县，从技术上给予四川无私援助和鼎力支持。全省18个重灾县确定对口援建水利规划内项目255个，规划总投资24.69亿元。18个援建省的水利厅（局）长及时集聚一堂，交流部署，实现了水利重建项目、资金、管理、工作机制“四个对接”，有力推动了灾区水利事业的快速发展。

2.做好水利灾后重建工作，离不开以人为本、民生优先的理念

在水利重建项目实施过程中，我们坚持原则，按照轻重缓急，优先解决直接关系人民群众生命安全、生活保障、生产发展、人居环境的民生水利工程恢复重建，把震损水库、堰塞湖、震损堤防工程和农村供水工程作为水利重建的重中之重，优先安排资金、优先审批项目、优先提供保障措施。大批水利灾后重建项目的完成和投入使用，为灾区人民重建家园打下了坚实的基础，为灾区的经济发展和社会稳定作出了贡献。

3.做好水利灾后重建工作，离不开科学的规划和长远的目标

科学规划是基础。水利灾后重建不是简单的重复建设，不仅要实现“原地起立”，还要实现“发展起跳”。本着既要全面恢复，更要促进发展的思路，四川水利灾后恢复重建立足实际，着眼长远，高点定位，科学规划，按照“以人为本、尊重自然、统筹兼顾、科学重建”的原则，及时启动了水利灾后重建规划编制工作。在水利部和长委的大力支持下，四川省水利厅于2008年7月完成了 《汶川地震四川省水利灾后重建规划报告》。在规划编制完成后，水利部还组织专家对规划进行审查，保证了规划成果的科学性和可操作性。

长远发展是目标。随着水利灾后恢复重建三年目标任务的完成，四川省水利灾后恢复重建转入了全面完成重建任务和灾区发展振兴的新阶段。为巩固灾后恢复重建成果，加强灾区防灾减灾能力建设，应对突发性地质灾害，早日建成人与自然和谐的美好新家园，四川省水利厅结合编制水利“十二五”规划，立足长远，制定了灾区水利发展振兴规划，以进一步提高防洪能力，加强水利基础设施配套建设，支持灾区经济社会长远发展。

4.做好水利灾后重建工作，离不开迎难而上、乐观奋进的精神

大灾之后，水利灾后重建工作千头万绪、任务艰巨，任务之重前所未有，时限之紧前所未有，要求之高前所未有，难度之大前所未有。全省水利干部职工发扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，顽强拼搏，艰苦奋斗，勇于奉献，常常是“白加黑”“五加二”，夜以继日，忘我工作，为四川水利灾后恢复重建“三年任务两年基本完成”作出了应有的努力。灾区各级党委政府及人民群众，乐观奋进，迎难而上，自力更生，震损水利基础设施如期恢复，灾区生产生活秩序井然，群众安居乐业。

回眸过去的三年，我们抗震救灾，应急除险，最大程度减少地震对人民群众造成的危害；我们攻坚克难，推进重建，实现水利基础设施“三年重建任务两年基本完成”。如今，地震灾区美好新家园迎来了更加美好的明天，四川灾后重建所激发出来的凝聚力将成为四川水利起跳跨越的新动力！

[1]刘奇葆.尽快让灾区群众过上更加幸福美好的生活[J].求是，2009（10）.