围绕家庭发展积极推动人口和计划生育公共服务拓展

国家人口计生委副主任 赵白鸽

·特稿·

围绕家庭发展积极推动人口和计划生育公共服务拓展

国家人口计生委副主任 赵白鸽

1 人口和计划生育公共服务拓展转型是在统筹背景下的民需我为、势在必行

公共服务是现代公共行政和政府治理的核心理念,包括加强城乡公共设施的建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利和社会保障等公共事业,为公众参与社会、经济、政治、文化等活动提供保障。公共服务强调政府的主导责任,强调公民的参与权利。公共服务需要满足公民生活、生存与发展的直接需求,使公民受益或享受。公共服务可以根据其内容和形式分为维护性公共服务、经济型公共服务、社会性公共服务。基本公共服务是在一定经济社会发展阶段,维护公民基本的生存和发展所需要的基本社会条件,包括 3个基本点:一是保障基本生存,如就业保障、基本养老保障、基本生活保障等;二是满足基本尊严和基本能力,如基本的教育和文化服务;三是满足基本健康的需要即基本的健康保障。

党的十七大提出了进一步强化公共服务、促进基本公共服务均等化的重要使命。人口和计划生育以个人、家庭为服务对象,是基本公共服务的重要方面,集“行政管理、宣传倡导、科技服务、信息综合、群众工作”于一体,最贴近家庭,与他们的需求、愿望、权利保持最近距离的接触,是最为综合、覆盖最广的公共服务网络,具有突出的公益性和综合性,同时具有提供公共服务的坚实组织基础和丰富政策经验。新时期人口和计划生育的战略目标从注重人口数量转向统筹解决人口问题、实现人口长期均衡发展。新千年以来,我们先后经历了 2003年更名、2004年国家人口发展战略研究、2006年出台关于统筹解决人口问题的决定,2008年“三定”明确统筹解决人口问题的职责,2010年中央“十二五”规划建议“全面做好人口工作”等一系列具有重大意义的进展,谋划了统筹的战略部署,突显了人口和计划生育公共服务拓展转型的必要性和紧迫性。同时,转型时期公民对公共服务的需求也日益增长,呈现了多元化迫切化的特征,人口和计划生育公共服务拓展转型正是体现了民需我为的势在必行。

改革的深入推进和人口形势的重大变化给人口和计划生育公共服务的可持续发展带来了深刻的影响,服务对象、服务内容、服务重点都有了重要变化。因此,拓展转型是关系自身建设和发展的大计,只有通过拓展转型,发挥优势、克服不足、提升服务能力、拓展服务内容,才能应对外部环境变化带来的机遇和挑战,突破瓶颈、保持生机。我们需要清醒地看到,及早着手,就有可能实现较低成本的拓展转型,从而赢得更为广阔的发展空间;反之,如果贻误时机,则很可能逐渐丧失优势,最终削弱萎缩。在人口和计划生育公共服务拓展转型问题上,机会之窗不会永远大开,我们必须迅即行动。

人口和计划生育公共服务拓展转型过程中的一个重要特点是重视家庭发展,也就是围绕家庭发展的服务模式。家庭是社会的基本单位,也是最为活跃、最能释放功能、最有希望的社会细胞。是人力资本形成、公民社会发展的基础环境,是现代公共服务和社会政策得以落实的重要依托。家庭发展具有丰富的内涵,包括保健健康、经济收益、子女教育、福利保障等等,人口和计划生育公共服务需要对这些问题予以关注,制定政策、设计项目、保证投入,特别是要保障计划生育家庭的利益。

2009年,李克强副总理来委视察时曾明确要求,“当前和今后几年,要注意利用人口和计划生育网络健全、基层力量较强的优势,结合正在推进的医药卫生体制改革,为促进基本公共卫生服务逐步均等化做更多的工作。”计划生育服务机构在以往三十年中为稳定低生育水平、提高人口素质、促进生殖健康水平提高做出了卓越的贡献,所提供的公共服务也经历了从单纯的计划生育服务到扩展的生殖健康服务,到针对家庭 /全人群生命全过程的、综合了健康教育健康检查健康咨询的服务。技术服务是人口和计划生育公共服务的核心部分。在统筹战略更加重视人口素质,农村卫生资源不足、网络薄弱、卫生服务不公平问题突出,计划生育传统的服务对象整体结构性流失、技术服务的数量和种类不断变化的形势下,必须系统地、自上而下地、整建制地推进计划生育技术服务的拓展和转型,改变服务内容单一和服务能力不足的问题。

2 人口和计划生育公共服务拓展转型必须实现制度创新和政策完善

围绕统筹解决人口问题和人口和计划生育公共服务拓展转型,近年来各个方面都进行了积极而成功的探索,积累了丰富的经验。

国际合作实践成为拓展转型的先导。中国 /联合国人口基金生殖健康计划生育项目特别是第五第六周期积极从理念和操作的层面,倡导和践行以人为本、以权利为基础生殖健康计划生育优质服务,推动规范服务、知情选择,特别关注了流动人口、青少年和艾滋病易感人群;即将开始的第七周期也将公共服务的拓展转型作为重要目标和内容。中日合作“加强中国中西部地区生殖健康家庭保健服务能力建设项目”,总结出面向妇女儿童、青少年和中老年的健康教育、健康检查和健康咨询的 3X3服务模式,进行了成功探索,并推广到更大范围,开发了教材、指南和服务框架,海南、江西、河南等省人口计生委还在全省进行了系统的整建制推广。中日合作新一轮项目将在规范化标准化的家庭保健服务基础上,注重系统推广、制度创新和政策完善,责任重大、使命光荣。同时,优质服务和性与生殖健康综合咨询能力建设项目、艾滋病预防与生殖健康服务相结合国际合作项目、中澳合作中西部妇女生殖健康权利项目、中德流动人口和社会性别项目、社会工作项目、中日合作贵州省综合扶贫项目等都从不同角度、不同层次就人口和计划生育公共服务拓展转型进行了探索。

与此同时,各个方面也围绕家庭发展,在公共服务拓展转型方面积极实践。2009年《国家人口计生委关于进一步深化综合改革创新体制机制的指导意见》和《国家人口计生委关于推进县乡人口和计划生育服务机构管理机制改革的指导意见》明确指出要“根据群众需求不断拓宽服务领域,积极推进生殖健康家庭保健服务”,“县级人口和计划生育服务指导中心是本辖区计划生育、生殖健康、家庭保健服务中心,承担本辖区内人口和计划生育公共服务职能,包括计划生育技术服务和家庭保健服务”。已在两批 220个试点县 (区市)实行的国家免费孕前优生健康检查是人口和计划生育公共服务拓展转型的成建制系统拓展。“全国创建幸福家庭活动”围绕文明、健康、优生、致富、奉献 5个方面,开展宣传倡导、健康促进、致富发展“三大活动”。在滇川藏开展的“大香格里拉地区人口健康促进计划”体现了在老少边穷地区的探索,使住院分娩率、避孕普及率等得到了改善;江苏省完善“世代服务”体系建设,将服务机构改造成计划生育 /生殖健康 /家庭保健服务中心,目前又在筹划“健康家庭促进计划”;借鉴大连“健康家庭计划”的辽宁省“家庭健康促进计划”以家庭为单位,针对健康、亚健康人群提供全方位的计划生育、生殖健康、家庭保健等系列服务;河北省实施“民心工程”,依托多年来形成的计划生育服务制度,为妇女提供免费服务,覆盖数千万人次、实现惠民价值数十亿元;青海省实施以群众需求为导向、以家庭为载体、以健康幸福为主题的“康福家行动”;上海市贯彻“创新驱动、转型发展”思路,以家庭为核心,围绕全人口和生命全过程开展多样化、个性化的家庭计划指导服务,区级已经和卫生部门联合制定了方案,市级正在积极进行协调;天津市、宁波市认真规划“人口与家庭公共服务中心”,将突出围绕家庭、针对全人群的以生殖健康为中心的公共服务拓展转型。

改革是我们事业生存发展的动力,改革的过程就是制度创新的过程,制度创新必须着力于制度的改革,着力于行为和相互利益关系的改变,着力于一定机构与其外部环境相互关系的调整。改革的过程也是政策完善的过程,围绕家庭发展,积极推动人口和计划生育公共服务拓展要和建立健全人口政策体系结合,着力计划生育家庭的优先优惠、着力全面提高人口素质,着力促进社会性别平等,着力积极应对人口老龄化。

各地在制度创新和政策完善方面的探索丰富多彩,如辽宁省建立省家庭健康促进中心或指导站 (所、室),组建家庭健康指导员队伍;河北省将明民心工程纳入各级党委政府中国大事项督查督办范围以强化各级政府职责,确保投入;青海省的“康福家行动”突出制度设计,包含 6大模块 24项具体内容。就已拓展服务的筹资模式而言约有 3种模式:一是政府整体投入,如河北省的“民心工程”、江苏省“世代服务”都得到了政府的经费保障,江西省吉安县政府也联系多年划拨专项经费保障家庭保健服务;二是政府购买专项服务,比较多的是叶酸大发放和老年人特别是计划生育家庭老人的家庭保健,如江苏常州、海南澄迈和屯昌;三是利用服务的收益保障健康教育、健康咨询和基本的健康检查,例如河北省清河县、重庆市永川区等。

国际合作项目和各省市所进行的探索是极其宝贵的,体现了改革创新的勇气、胆略和主动精神。我们也将通过以体制机制创新为目标的综合改革平台推动全人群生命全过程的生殖健康家庭保健,推动公共服务拓展转型。同时,我们需要对人口和计划生育公共服务拓展转型进行系统、严谨的研究和设计,进一步明晰概念、定位、边界、标准、目录等,为人口和计划生育公共服务拓展转型提供规范指导和理论支撑。

中央对十二五规划的建议提出,“全面做好人口工作,坚持计划生育基本国策,逐步完善政策,促进人口长期均衡发展。提高生殖健康水平,改善出生人口素质…”。国家和省 (市区)需要正视国际合作项目和各地已有实践所形成的成功经验和模式,及时加以总结,进行政策研究、制度设计、高层倡导、资源调度,实现人口和计划生育公共服务拓展转型的制度创新和政策完善。

3 整合国内国际的政策、人力、技术等多方资源,合力推动人口和计划生育公共服务拓展转型

实施国际合作项目不仅在理念上要创新,而且在方式上也要创新,才能使项目所倡导的理念示范的实践得到持续发展。中日合作项目多年来坚持了外部援助结束后继续项目活动以促持久发展的做法,效果积极。在家庭保健新项目的选点过程中,湖北省人口计生委确定将竞争性选点筛选掉的两个点纳入省的项目框架,并承诺从经费、考核等方面予以支持;重庆市在借鉴湖北省做法的同时,确定将上一周期项目点作为资源和示范,发挥了其积极作用。中日合作家庭保健新项目将实现和其他国际合作项目的交流、互动、借鉴。

中日合作家庭保健新项目将和综合改革实现更加紧密的结合,在综合改革示范市引入和探索,通过示范市逐步在本省和全国推广。同时,在项目过程中,通过研究探索、试点实践和经验推广,加快形成统筹协调机制、科学管理机制、优质服务机制、利益导向机制、群众自治机制和人财保障机制等综合改革长效体制机制。还要和优质服务、强基提质、利益导向等具有全局意义的工作密切结合。

中日合作家庭保健新项目的启动和实施,在时间上正好与“十二五”规划一致。“十二五”期间,我们要应对在低生育水平、老龄化、家庭功能弱化、城镇化等方面对人口和发展以及相关的公共政策、公共服务体系提出的挑战,形成基本公共服务的方案。国际合作是推动这些重要努力的契机和资源,中日合作家庭保健新项目要继续体现探索性、示范性、先导性的优势,按照试点、建模、推广项目三级放大的步骤,整合国内国际的政策、人力、技术等多方资源,合力推动人口和计划生育公共服务拓展转型,让我们共同携手!

[责任编辑:董 琳 ]