全力抓好《太湖流域管理条例》贯彻实施

叶建春

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理条例》的颁布施行，是太湖流域水利事业改革发展中具有标志性意义和深远影响的一件大事，标志着太湖流域综合治理工作进一步纳入了法制轨道，将为保障太湖流域防洪安全、供水安全、生态安全，推动流域经济社会可持续发展提供有力的法制支撑。

一、出台背景及立法过程

改革开放以来，太湖流域进入持续快速发展阶段，经济总量在全国所占比例逐年提高，财政收入和基本建设投入逐年增长，经济社会呈现加速发展之势。在现代化都市群快速崛起和经济繁荣发展的同时，太湖流域水资源管理与保护、水污染防治、防汛抗旱等方面出现了一些新情况、新问题。这些水问题具有系统性、综合性和鲜明的太湖特色，迫切需要出台专门的法规，将国家有关法律制度与太湖的特点和实际紧密结合起来并使之具体化，将太湖流域水环境综合治理工作中经实践证明行之有效的各项措施法治化，实行更加严格的管理和保护制度，坚持高标准、严要求，采取更有力、更坚决的措施，实现流域水资源的可持续利用，保障流域经济社会的可持续发展。

2001年国务院批复的《关于加强太湖流域2001—2010年防洪建设的若干意见》提出要制订太湖流域管理条例。自2002年起，水利部政法司组织太湖局开展了立法前期研究、调研论证和条文起草工作。2006年9月，国务院法制办召开了立法座谈会，基本明确了立法方向。

2007年无锡供水危机后，温家宝总理就加快太湖流域管理立法作出了明确指示。条例草案随《太湖流域水环境综合治理总体方案》调研报告报国家发改委。从2008年6月起,水利部会同环保部开展联合起草工作，提出了条例征求意见稿，经多次征求意见和修改后形成条例送审稿，于2009年5月上报国务院。此后，国务院法制办先后三次征求国家发展改革委等28个有关部门、单位以及环太湖地区有关地方政府的意见，并向社会公开征求了意见，最终形成了条例（草案），于2011年5月报送国务院，8月24日，国务院第169次常务会议审议通过，9月7日，温家宝总理签署第604号国务院令公布，自2011年11月1日起施行。

条例的颁布施行，充分体现了党中央、国务院，国家有关部委，两省一市党委、政府对太湖流域水利事业的关心、重视，顺应了广大人民群众对加强太湖流域综合管理与治理的企盼，为太湖流域水利事业改革发展注入了新的活力。

二、条例为太湖流域综合治理与管理提供了有力的法律保障

条例共九章七十条，在不违背上位法的原则下，有机衔接了涉水法律法规的有关规定，充分借鉴了流域两省一市水利立法的先进经验，充分吸纳了流域治水管水的成功实践，主要对饮用水安全、水资源保护、水污染防治、防汛抗旱和水域岸线保护、保障机制和监督措施等作了更严、更细、更具操作性的规定。

一是完善了太湖流域管理体制机制。进一步明确了太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制和各部门各司其职、协调合作的管理机制；进一步明确了太湖流域防汛抗旱指挥机构统一组织、指挥、指导、协调和监督流域防汛抗旱工作的职责；进一步明确了国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构的地位以及流域性监督、协调、综合管理等方面的职责。

二是强化了防洪和水资源调度。条例进一步明确了调度权限，加强了防洪和水资源的统一调度，以保障防洪和供水安全。条例规定，发生供水安全事故，需要实施跨流域或者跨省、直辖市行政区域水资源应急调度的，由太湖流域管理机构对太湖、望虞河、太浦河、新孟河（以下简称“三河”）的水工程下达调度指令；对于日常水资源调度，明确“三河”控制性枢纽由流域管理机构调度；对流域水资源配置影响较大的水工程，由流域管理机构商地方下达调度指令；其他由地方调度；对于防汛抗旱调度，明确“三河”控制性枢纽，以及国家防总规定的对流域防汛抗旱影响较大的水工程，由太湖流域防汛抗旱指挥机构调度，其他由地方调度等。

三是细化实化了最严格水资源管理制度。建立了有流域特色的水资源开发利用控制红线，水资源配置与调度，遵循统一实施、分级负责的原则，协调总量控制与水位控制的关系；推动了用水效率控制红线的建立，严格限制高耗水和高污染的建设项目，强调节水管理要求；严格了限制纳污红线的建立，强化了水功能区监督管理，明确实行流域排污总量控制。

四是建立了饮用水安全保障制度。条例强化了地方人民政府的饮用水水源保护责任，要求合理确定水源地，划定保护区，建立日常巡查和监测制度。完善了供水安全应急保障制度，要求建设应急备用水源和跨行政区域联合供水项目，编制供水安全应急预案；规范了供水安全事故应对工作，要求对供水水质进行实时监测和预警，依法启动应急预案，优先保障居民生活饮用水。

五是加强了水域岸线管理与保护。条例明确了对太湖及“三河”水域、岸线的管理职责，确立了岸线利用管理规划的法律地位。进一步明确了兴建建设项目应当符合太湖流域综合规划和岸线利用管理规划，且不得缩小水域面积等要求，从严管理涉水建设项目。对临时占用水域、滩地，以及圩区建设和治理也作出了相应的规定。

六是协调和整合太湖流域监测体系。条例按照统一规划布局、统一标准方法、统一信息发布的要求，在部门监测职责方面做了明确的分工，厘清了各级环保、水利部门的具体监测职责，规范了监测信息发布渠道，体现了流域管理的特点和不同行业管理的需求。明确了由流域管理机构组织建立流域监测信息共享平台，负责省际边界水域和主要入湖河道控制断面的水环境质量监测，以及重点水功能区和引江济太调水的水质监测。

七是完善了保障机制和监督措施。条例强化了对太湖流域水资源保护和水污染防治实行地方人民政府目标责任制与考核评价制度。明确了对减少排污的企业和农民实施扶持。规定了暂停办理可能产生污染的建设项目有关审批手续的措施。条例还协调、衔接了流域区域分工和部门分工，加强了各地区、各部门对太湖开发、利用、保护、治理的监督检查和相互协作沟通等。

条例的出台和实施将有力推进流域依法行政和依法管水，形成流域和区域、不同行业治水管水合力，提升流域防汛抗旱能力和供水保障水平，推动建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，促进经济发展方式转变，实现水资源的可持续利用、水生态有效保护和水环境有效改善，为保障太湖流域防洪安全、供水安全、生态安全，推动流域经济社会可持续发展提供有力的法制支撑和保障。

三、切实履行流域管理职责，全力抓好条例的贯彻实施

条例的颁布施行是贯彻落实中央水利工作会议和中央1号文件精神的有力抓手，是推进流域综合管理与治理，实现流域水利新跨越的重要机遇。作为流域管理机构，宣传贯彻落实好条例，我们将重点做好以下工作。

一是加强组织领导，制定实施方案。太湖局已经把宣传贯彻实施《太湖流域管理条例》作为贯彻落实中央1号文件和中央水利工作会议精神，加快水利改革发展的重要举措，作为深化水利依法行政的突出内容，作为水利工作的重要任务，认真制定了宣传贯彻实施方案，统筹安排，精心组织，确保条例贯彻实施在太湖局系统取得实效。日前已正式印发了学习贯彻实施计划，对局系统贯彻落实条例的重点任务、进度计划和责任分工等进行了部署。

二是认真做好条例的宣传工作。充分利用、积极发挥社会主流媒体和中国水利报、中国水利杂志等行业媒体的作用，开展形式多样、内容丰富的宣传活动，营造良好的舆论氛围。还将在2012年“世界水日”“中国水周”“环境日”“法制宣传日”等节日期间，开展集中和综合性宣传活动，采用向社会各界免费发放条例单行本、印发宣讲解读资料等方式，扩大知晓范围，增强流域内社会公众爱水、惜水、护水意识。

三是组织好条例的学习和执法培训。太湖局已将条例的学习培训纳入“六五”普法工作内容和干部培训的重点内容，针对领导干部、公务员、行政执法人员等不同对象开展分类培训。在流域层面，将分专题举办流域两省一市水利（水务）厅（局）相关业务部门负责人的培训班，并会同两省一市水行政主管部门，分地区分级组织流域市（县）人民政府分管领导和乡镇长、水利站长等基层领导开展依法加强太湖流域河湖管理的培训。在2011年11月1日（即条例施行当日）举办条例实施动员和专题培训，还将举办水政监察、行政许可、水资源保护、防汛抗旱及水资源调度、建设管理等各类专题培训班；2012年2月在局系统范围内举办知识竞赛，检验干部职工对条例的熟悉掌握程度和运用水平。

四是尽快制定完善条例配套制度和措施。太湖局将会同两省一市水行政主管部门，加快制定总量控制、水功能区、水文监测数据、监督检查、责任追究等条例配套制度，建立健全完备的太湖流域水法规，提高依法治水管水能力。

五是努力提高流域管理机构依法履职能力。将全面梳理、落实太湖局的法定职责和水利部的授权，制定有针对性的贯彻落实措施，努力提高履职能力；还将组织开展基础调查，对流域入河排污口、取水口、围网养殖、圈圩养殖、水上餐饮、畜禽养殖场、有毒有害物品仓库及垃圾场、桥梁、码头等生产建设和开发利用现状基本情况调查登记，依据条例提出需要依法组织关闭、拆除等分类处理建议。对属于其他有关地方、部门职责范围内的，及时了解条例相关制度落实情况。

六是进一步加大违法行为的查处和督办力度。重点加大对违法取水、随意侵占河湖水域岸线的违法行为的查处力度。加强日常巡查，及时跟踪调查新发现的违法行为，对已发生并正在处理的水事违法行为进一步加强督促检查，对查处权限属地方的加大协调配合和督办力度。继续深化流域与区域水行政执法合作机制，加强流域与区域在“一湖两河”违法案件查处、督办等方面的合作、沟通与协调，形成合力打击违法行为；探索建立和完善联合督察、信息通报、案件移送、联合培训等方面更广泛的合作机制。