《太湖流域管理条例》立法背景及主要内容

郭文芳

（国务院法制办农林城建资源环保法制司，100017，北京）

值此《太湖流域管理条例》（以下简称条例）施行之际，水利部组织召开《太湖流域管理条例》贯彻实施座谈会，非常及时，也非常必要。按照会议安排，我就条例的立法背景和主要内容作一简要介绍。

一、条例的立法背景

太湖流域位于长江三角洲地区腹地，人口密集，经济发达，自古就是我国的鱼米之乡、财赋之地。加强太湖流域的水资源保护和水污染防治工作，对保障流域乃至全国经济社会的可持续发展，维护生态安全，都具有十分重要的意义。条例的出台，可以归纳为“四个需要”：

一是总结太湖流域综合治理实践经验的需要。国务院和太湖流域地方人民政府一直高度重视水资源保护和水污染防治工作。2008年，国务院批复《太湖流域水环境综合治理总体方案》，正式启动了太湖流域水环境综合治理工作；2010年，国务院又批复了 《太湖流域水功能区划》。江苏、浙江、上海等地方人民政府按照国务院政策精神，开展了大量卓有成效的工作，取得了显著成绩。为了巩固水环境综合治理成果，有必要总结太湖治理的成功做法和经验，制定一部专门的行政法规。

二是推动太湖流域经济社会发展方式转型的需要。“治湖先治河，治河先治岸”。水环境问题不是孤立的，而是经济社会发展方式的一个缩影。近年，太湖流域地方人民政府按照中央“调结构、促转型”的大政方针，调整经济结构，优化产业布局，严格限制高耗水和高污染的建设项目，在水污染防治、生态效益补偿等方面进行了成功的制度创新，给其他地区做出了很好的表率。为了进一步推动太湖流域又好又快发展，为全国制度建设积累经验，有必要制定一部专门的行政法规，将太湖流域的做法制度化、规范化。

三是统筹流域管理和行政区域管理的需要。水资源的自然属性，决定了流域管理的必要性。太湖属于典型的平原浅水型湖泊，干旱与洪涝灾害转换频繁，“水多、水少、水脏”三大问题并存。多年来，水利部太湖流域管理局和地方人民政府密切合作，在流域水资源配置、水量调度、防汛抗旱、水域岸线保护等方面建立了有效的协作机制。为了充分调动流域和区域两方面的积极性，有必要制定一部专门的行政法规，协调、完善流域管理体制机制。

四是贯彻落实水法、水污染防治法、防洪法等法律的需要。中国特色社会主义法律体系已经形成，今后更多的任务是法律的修改完善和配套法规的制定修改。为了进一步加强太湖流域水资源保护和水污染防治工作，细化管理制度，落实监督措施，确保法律相关制度得到全面正确执行，有必要在现行法律框架下，制定一部专门的行政法规，将法律的各项规定具体化、“太湖化”。为此，水利部在总结实践经验的基础上，起草了《太湖管理条例（送审稿）》，于2009年5月报请国务院审议。法制办收到此件后，先后4次征求有关部门和江苏、浙江、上海以及无锡、苏州等地方意见，并向社会公开征求了意见，召开了专家论证会，进行了专题调研，在此基础上，会同水利部、环境保护部反复论证、协调、修改，形成了《太湖流域管理条例（草案）》，经国务院第169次常务会议讨论通过。

二、条例的主要内容

条例共九章七十条，主要对饮用水安全、水资源保护、水污染防治、水域岸线保护、保障机制等作了规定。

第一，条例建立了饮用水安全保障制度。强化了饮用水水源保护责任，要求地方人民政府合理确定水源地，划定保护区，建立日常巡查、监测制度，拆除、关闭水源保护区内的排污口和垃圾场；完善了供水安全应急保障制度，要求地方人民政府组织改造供水设施，建设应急备用水源，编制供水安全应急预案；规范了供水安全事故应对工作，要求地方人民政府对供水水质组织实时监测，发现异常立即采取预防控制措施，并依法启动应急预案，优先保障居民生活饮用水。

第二，条例规范了流域水资源保护措施。明确太湖流域水资源调度遵循统一实施、分级负责的原则，首先满足居民生活用水的需要，并维持太湖合理水位；加强水功能区监测和治理，开发利用活动必须符合水功能区保护要求；鼓励回用再生水，提高用水效率，禁止擅自开采承压地下水。

第三，条例强化了水污染防治要求。首次在立法上建立流域排污总量控制制度，禁止在太湖流域设置不符合水环境治理要求的生产项目；在太湖周边及主要入太湖河道两岸，禁止新建、扩建化工医药项目、高尔夫球场等，禁止违法新设排污口或者设置水上餐饮设施；推进农业面源污染治理和船舶污染防治，禁止运输剧毒物质、危险化学品的船舶进入太湖。

第四，条例加强了水域岸线保护。明确太湖流域水域岸线要统一规划，禁止擅自占用水域岸线兴建建设项目；兴建建设项目导致水域面积缩小或者行洪、调蓄能力降低的，要采取补救措施；临时占用水域、滩地的，要及时恢复原状；禁止在太湖圈圩或者围湖造地，有关部门要组织治理圩区、清理围湖造地，严格控制联圩并圩。

第五，条例完善了保障机制。对自愿减少排污的企业通过财政、信贷等方式扶持，对转产转业的农民通过发放补贴、培训、纳入社会保障体系等方式，保障其基本生活；未能完成排污削减任务，断面水质不达标的，上游地区要补偿下游地区；完成排污削减任务，断面水质达标的，下游地区要补偿上游地区。

三、对条例贯彻实施的建议

一是要继续加强对条例的宣传。胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时指出，要把深入开展法制宣传教育作为弘扬社会主义法治精神的基础性工作，常抓不懈，抓出实效。《太湖流域管理条例》是我国第一部综合性的流域立法，希望太湖流域管理局、相关地方人民政府采取多种方式，将条例宣传好、宣传到位，确保企业和广大人民群众了解条例的主要制度，确保执法部门的同志准确掌握条例的各项规定，为条例的执行打好基础。

二是要加强条例的配套制度建设。完善条例配套制度，是贯彻实施条例的需要，也是坚持社会主义法制、维护法制尊严的需要。太湖流域地方人民政府和各级水利部门要对现有的规章、规范性文件进行必要的清理，与条例抵触的，要尽快修改或者废止；条例规定的水资源调度方案、供水安全应急预案、岸线利用管理规划等，要及时出台。

三是要更加注重落实执法责任。法律的生命力在于实施，执法是条例得到全面正确实施的关键环节。条例规定的许多制度，如清理垃圾场、排污口，关闭水上餐饮经营设施，清理围湖造地等，都直接关系人民群众切身利益。温家宝总理在全国依法行政工作会议上指出，保护法律赋予公民的各种权利，是政府义不容辞的职责。相关地方人民政府及其水利部门一定要采取有效措施，将条例的规定落到实处。

四是要更加注重流域内的配合与协作。太湖水环境治理，从短期来看，牺牲最多的肯定是地方经济，从长期来看，受益最多的也肯定是地方经济。希望太湖流域相关地方人民政府用更具有战略性的眼光来看待这一问题，切实加强流域内的配合与协作。太湖流域管理局也要充分发挥流域层面的协调、统筹、服务作用。区域间、部门间要互相支持，互相促进，把条例贯彻好、实施好，让太湖这颗江南明珠重现碧波美景。