公益性小型水利工程管理模式探讨

陈君利

(杭州湾上虞工业园区管委会,浙江 上虞 312300)

1 上虞基层水利管理模式的现状

1.1 上虞水利的基本情况

上虞市地处浙江东部,南部低山丘陵和北部水网平原面积参半,各种类型的水利工程分布全市,数量众多。一是河湖密布,省级河流曹娥江贯穿南北,与杭甬运河垂直相交,更有下管溪、隐潭溪、小舜江、百沥河、盖谢河、盖沥河、东进排涝河等河道,皂里湖、小越湖、白马湖、东泊、西泊、康家湖等湖泊分布全市;二是堤塘量多线长,包括曹娥江及支流下管溪、隐潭溪、小舜江两岸江堤,下游沿线钱塘江两侧海塘,全市一线堤塘总长达170 km,并有二线堤塘100 km;三是山塘水库星罗棋布,全市共有山塘水库1 170座,其中大型水库1座即汤浦水库,小(1)型水库7座,小(2)型水库45座;四是机电排灌数量较多,全市装机55 kW以上机电排灌站33处,分布在章镇、上浦、汤浦、梁湖、曹娥等镇(街道),装机容量达7 865 kW;五是小水电站分布虞南,全市目前有小水电站20座,总装机5 715 kW,年发电总量1 000万kW◦h以上;六是大小水闸数量众多,有大型水闸上浦闸,中型水闸一号闸、二号闸、东进闸、猫山闸等,另有小型水闸120余座。

面对如此众多的水利工程,加上上虞市多样的地形和多变的气候,灾害性天气时有发生。如每年6—7月份的梅雨季节,5—11月份热带风暴侵袭,盛夏受西太平洋副热带高压控制炎热高温,秋季又受大潮影响,时常形成洪、涝、潮、旱等自然灾害,使水利工程管理的责任和任务显得尤为重要。

1.2 历史上基层水利管理体制及管理模式

追溯上虞市民间水利管理的发展历史,始于唐朝皂里湖设护塘塘长,负责管理湖堤至元明两代制定规则,筑堤制碑。到清代则是成立董事会、水利会、塘管会等负责水利工程的管理养护,民国后重要海塘统一交由工务所管理,其余则由乡水利委员会、埂务委员会管理,并近塘选择塘夫巡视汇报。建国后县府提出“修管并重、防重于治”的方针,1963年成立县海塘堤防工务所,主管百沥、萧绍等海塘,沿江各乡先后成立了专业护塘队,几座重点水库也有了集体的管理组织和专管人员。1980年上虞县水利电力局设立了工程管理股,培训招聘水利员分配到各乡工作,至1984年各区成立水利管理站后,各乡的水利会、护塘组、排灌站等基层水利管理单位得到了充实。据相关资料显示,当时除全民的国有制管理单位外,还有60多个集体水利工程管理单位,专职管理人员近300人,山塘、水库、砩坝、堤塘、抽水机站等专职或兼职管理人员1 440余人。

从水管体制上看,历史上上虞市水利管理基本是以政府组织、民间参与的模式,虽然到清代有水利会、董事会等民间水利管理组织,但也局限于能产生效益的水利工程,如湖泊、河道等。建国后上虞市的水利管理体制基本按“政府主导、集体负责、民间参与” 的模式,全市出台统一的标准,分区域各乡镇属地管理,涉及村集资或以义务工的形式进行相关水利设施的日常管理、养护,甚至是建设,基本体现了 “水利以民生为本,以政府为主”的操作思路,其中有部分为民间自发参与管理的。直至目前由乡镇、村负责的基层水利工程管理主要有3种模式:①专门单一管理机构,如梁湖、上浦合管的马岙水库管理委员会,人员由镇政府、当地村等委派,负责水库的日常管理养护工作;②水利会,主要是沿江章镇、上浦2镇,章镇的水利会目前有11人,分别负责全镇排灌站、水库、砩坝等重点水利工程的管理。而上浦则按区块划分有渔渡、上浦、和平、九连等水利分会,主要负责区块内机电排灌站的日常管理工作;③专 (兼)职管理人员,目前全市水库和重点山塘都按要求落实专职的水库巡查员,各类小型水闸也分别落实了专(兼)管理人员。

1.3 当前基层水利管理工作存在的问题及难点

随着工程设施投入运行时间越来越长,特别是兴建或重修于20世纪五六十年代的各类水利工程险工隐患日渐显现,加大了水利工程管理难度。一方面社会经济在逐年发展,而水利工程因经济效益较差,管理经费跟不上,使得群众参与水利管理的积极性逐步降低,原来约定的管理方式、管理要求和管理费用开支也无法适应当前的需求;另一方面上虞市己多年未发生较大汛情,淡化了水利工程管理的重要性,基层水利管理出现 “责任不明、经费不足,管理松散、人员老化” 的现象。

“责任不明”即乡镇、村普遍存在重建轻管的现象,注重建设过程,完成后往往疏于管理,没有及时落实管理责任主体,笼统的由乡镇政府负责,到块不到点,如乡镇标准江堤管理基本处于无管理状态;同时有涉及不同乡镇、村的水利设施管理更是互相推委,不但无法严格按调度方案运行,有的甚至只考虑自己的区域利益。

“经费不足”是当前制约基础水利管理工作正常有效开展的根本因素,小型水利工程管理经费都需要乡镇或村级财政支持,或工程自身产生经济效益,但镇、村2级财政状况普遍较差,特别是水利工程众多的虞南山区,不但工程必要的维修养护经费无法足额保障,就连管理人员的工资也无法及时支付。加上其它一些因素的影响,如目前一些工业园区建设,使机电排灌站原来按农户种植田亩分摊收费的范围也越来越小,部分机电排灌站连基本电费也得不到保障。“谁受益,谁出钱”的水利工程管理模式,越来越不适应当前大环境的要求。随着中央财政对农业农村支持力度进一步加大,使得基本服务于农业的众多水利设施,直接向农户收费在形式上己不可取,在操作上也不可行。

“管理松散”是基层水利工程管理的一个通病,没有相应的专业技术知识,没有完善的规章制度,没有配套的考核办法,很多水利管理人员只是一个勉强应付的简单操作人员,有的甚至是“挂名”,无法保证工程的正常管理。如章镇、上浦现今的水利会人员,由于是兼职经常不在岗,无法进行有效的管理和日常考核,更谈不上定期的岗位培训,导致工程设施被盗的现象时有发生,因操作不当造成设备损坏的事情也不少见。

“人员老化”也是一个重要因素,由于待遇较低,使得要招聘一些年纪较轻、有一定文化的管理人员比较困难。现有水利会人员年纪偏大,知识文化程度偏低,如章镇水利会11个人中基本只有小学或初中文化,有5人年纪都在60岁以上,最大的近80岁,基本己无法满足当前水利工程管理的要求。

2 恢复和建立水利会的必要性和重大意义

数量众多的小型水利工程是当前社会和谐发展的保障,在新时期下,水利工程从固有的为农业生产服务提升到为整个国民经济发展服务,促进了工业、农业、旅游业等产业的蓬勃发展,更重要的是水利与人民群众生命财产安全息息相关。建立相应的基层水利管理组织,加强水利工程的日常管理,是确保水利工程安全运行的最有效手段,更是当前社会发展的需要。

结合上虞市实际,笔者认为要加强基层水利管理组织建设,在借鉴周边县市经验和上虞市水利工程管理现状的基础上,按照行政区域分设、流域协同合作的原则,以政府引导,民间参与,多方出资,规范化运作”的模式,辅以政策支持和体制改革的手段,建立相应的乡镇水利会负责小型水利工程的管理和运行是当前行之有效的方案,也是加强基层水利工程管理的一种创新和探索。

首先建立水利会可实现水利工程的网络化管理,真正做到管理到位、责任到人、减少漏管缺管现象;其次可充分调动基层民众主动参与水利工程管理,借助民间力量进一步增强水利工程管理的力度。水利会一般选择当地有一定管理能力的人员组成,可充分带动周边群众参与日常管理的积极性,也有利于宣传水利知识,达到水利管理纵向到点的目的;再次可实现小型水利工程功能利用的最大化,充分发挥水利工程的作用。建立水利会后,工作人员基本是当地人,管理得好坏与其自身利益相关,因此在日常管理上更可能实现动态、有序的管理,以达到利益最大化。

3 对水利会日常管理工作的建议

要改变现状,加强基层水利管理工作,建立相应的水利会等管理组织,首先就是需要掌握目前小型水利工程的现状,开展详细的调查和注册工作,建立完整的工程档案。彻底理顺水管体制,明确工程产权、管理者、受益者,落实责任主体。从政策和财政上解决水利管理工作经费缺乏的问题,加大对基层水利管理经费的投入,改变以往“重建轻管”的现象。运用各种方式动员全社会力量支持水利工作,充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用。

3.1 政府要建立长效的对公益性小型水利工程抢修养护费用的补助机制

在调查清楚全市水利工程情况的基础上,按工程等级、影响范围、产权性质及工程现状,制定相对应的管理维修标准与管理费用定额,并出台政策性文件进行明确;同时政府要出台小型水利工程抢收修费用补助标准和日常管理养护费用补助标准,每年进入市级财政预算,实现可持续的长效补助机制。

3.2 运用各种方式动员社会力量关心支持水利工作

政府要承担起水利宣传工作职能,让老百姓真正认识到水利工程对生活和生产的重要性,自觉形成爱护水利工程的意识,主动参与日常管理工作,并形成相互监督相互促进的良好氛围,调动社会力量和资本参与水利工程管理工作。

3.3 充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用

建立水利会等基层水管组织,政府主导为主,市场调节为辅,特别是在公益性可产生经济效益的水利工程管理上,政府在制定原则和相关政策的前提下,实行自主经营、自负盈亏。这样才能充分调动管理工作的积极性和主动性,有利于减轻政府的财政支出,也有利于水利会的管理和经营。

4 结 语

成立水利会不仅是上虞市上千年民间水利工程管理历史的延续,也是符合时代要求进行管理创新的一种尝试,更是响应中共中央国务院关于加快水利改革发展决定扎实开展 “民生水利”工作的有效实践。相信辅以适当的政策支持和财政补助,基层水利管理组织的重新建立和全面展开必将充分发挥小型水利工程的工程效益、经济效益、社会效益,为经济发展添砖加瓦,为人民富裕,百姓安康作出贡献。