浙江省基层防汛防台体系建设管理的实践与思考

2011-02-14胡晓明

浙江水利科技 2011年4期

张晔,胡晓明

(浙江广川工程咨询有限公司,浙江杭州 310020)

2007年以来,浙江省在认真总结以往防汛防台经验教训的基础上,逐步加大了基础防汛防台非工程措施的建设力度,经过3 a的实践,浙江省基层防汛防台体系建设取得了阶段性成效,在防汛防台中发挥了重要作用。本文从回顾基层防汛防台体系建设的基本情况入手,认真分析体系建设的成效与存在的问题,并试图就如何进一步加快基层防汛防台体系长效管理提出对策建议。

1 浙江省基层防汛防台体系建设的基本情况

2007年,浙江省正式启动了基层防汛防台体系建设工作。2008年,浙江省防指选择台州市作为试点,先行开展基层防汛防台体系创建工作。通过调研和试点建设,提出以“组织体系、责任体系、预案体系、预警体系”为建设重点,逐步建立 “组织健全、责任落实、预案实用、预警及时、响应迅速、全民参与、救援有效、保障有力”的基层防汛防台体系,使全省基层防汛防台组织基本达到“乡自为战、村自为战”的目标要求,最大程度地保障人民群众的生命财产安全。2009年,浙江省委办公厅、省政府办公厅专门印发了《关于加强基层防汛防台体系建设的意见》,进一步明确了健全组织体系、落实工作责任;完善预案体系、强化预警响应;配置必需设施、健全抢险队伍;落实必要经费、完善物质储备;加强防汛防台知识宣传和业务培训;强化检查督促、严肃防汛纪律等6个方面的建设任务,省防指专门制定了具体实施方案,基层防汛防台体系建设就此在全省全面展开。截止2010年4月,全省1 480个乡镇 (街道)、30 598个村 (社区)已基本完成了建设任务。建成后的基层防汛防台体系在防御2010年梅雨、台风、持续阴雨和多次局地强降雨过程中经受了考验,发挥了重要作用,有效地减少了人员伤亡和财产损失。

2 浙江省基层防汛防台体系建设取得的主要成效

通过基层防汛防台体系建设,浙江省的基层防汛体系建设基本实现了网格化的构造和管理。从纵向来看,浙江基层防汛体系建设按照“组织健全、责任落实、预案实用、预警及时、响应迅速、全民参与、救援有效、保障有力”的要求,在内容结构上涵盖了健全组织体系,落实工作责任,完善预案体系,配置必需设施,健全抢险队伍,宣传防汛防台知识等各个方面。

乡镇(街道)成立了防汛防台指挥部和办事机构,村级成立防汛防台工作组;防汛会商系统覆盖所有乡镇,部分乡镇将系统延伸到村。通过会商系统,一旦发生险情,省防指可以直接将命令传达到乡、到村。乡级、村级分别制定防汛防台应急预案,防汛制度一律上墙;乡级配备冲锋舟、救生衣、救生圈等救生设施、器材,并储备必要的防汛抢险物资;村级配备警报器、铜锣、喇叭等预警设施和必要的救生设施。

从横向来看,以每个乡镇为单位,将辖区内的自然村、居民区、企事业单位、水库山塘、堤防海塘、山洪与地质灾害易发区、危房、船只、公路和避灾场所等划分成若干防汛防台责任区网格,实行网格化管理。每一个网格都有明确的责任人,每个责任人都有明确的防汛防台任务。一旦发生险情,这些明确的水库山塘巡查员、堤防海塘巡查员、山洪灾害预警员、地质灾害监测员、房屋保安联络员、船只保安联络员等将担当起 “上情下达”和 “下情上达”的纽带作用,确保各自“网格”万无一失。

2.1 基层防汛防台的组织动员能力明显提升

截止2010年汛前,全省各地均以乡镇 (街道)、村(社区)为单位,以自然村、居民区、企事业单位、水库山塘、堤防海塘、山洪与地质灾害易发区、危房、公路危险区、船只、避灾安置场所等责任区为网格,普遍建立了乡级防汛防台指挥机构,并落实了专门的办公场所,配套了相应的办公设备 (如电脑、传真机等),配备了专兼职人员,承担日常工作,明确了乡、村2级相关防汛责任人岗位职责和水利工程巡查员、山洪灾害预警员、地质灾害监测员、人员安全转移避险责任人等责任区网格责任人岗位职责,规范了监测预警程序,统一实行上墙公布。

3级基层防汛防台组织的建立和相应责任人制度的落实,较好地解决了体制内组织的缺失问题,在组织设置上初步实现了纵向到底、横向到边的基本构架,乡自为战、村自为战的能力明显提升,全省基层防汛防台的组织动员能力,由此跃上了新台阶。

2.2 基层防汛防台的监测预警能力明显提升

监测预警能力,是基层防汛防台的基础能力,是实现响应及时”的基本前提。3年来,全省各地按照基层防汛防台体系建设的要求,普遍加大了监测预警能力的建设力度。进一步健全了预警信息的发布机制,确保能及时将灾害性天气预报和水雨情等预警信息传递到村级防汛防台负责人和各网格责任人。不少地区利用并整合防汛 (水利)、气象、海洋、国土等部门预警系统资源,建立防汛防台预警信息发布共享机制和平台,进一步规范了预警信息发布的主体、途径和对象。各乡镇、村还在预警方式上大胆创新,各地根据自身防御特点和需要,突破了传统的电话、手机、短信预警方式,配备了防空警报装置、手摇警报器、无线语音预警系统等,一些村还配备卫星电话等联系装置。全省基层监测、预警能力得到大幅提高。

2.3 基层防汛防台的抢 (避)救援能力明显提升

全省各级基层防汛防台组织结合当地实际,从规范物资储备、建立储备标准入手,通过直接储备、委托储备等方式建立防汛物资储备体系,并实行即用即补制度,随时补充防汛物资。同时,对辖区内可调用的抢险救灾设备和物资登记造册,确保需要时可调用。全省有99%的乡镇整合或建立了防汛抢险队,93%防汛任务的村级防汛小组也在辖区内组建防汛抢险小分队。通过该项建设,提高全省抢险救援和抗灾救灾的整体能力。

按照 “安全可靠、合理方便”的原则,全省乡、村2级合理选择了一些安全状况良好的学校、村部等为避灾安置场所。各避灾场所标识牌、避灾人员守则、避灾场所管理制度、管理人员职责等相关制度上墙明示。群众转移安置期间,各避灾点食品储备充足,日常生活用品准备充分,一些避灾点还配备了电脑、电视、书籍等。

2.4 基层防汛防台的群众基础明显加强

全省基层防汛防台组织,按照全民参与的要求,积极开展各类活动,宣传群众、教育群众、训练群众,全省基层防汛防台体系的群众基础明显加强。

(1)群众参与防汛防台工作的意识明显增强。在一些地区群众主动充当志愿者,自发组织成立各类抢险救援队伍,如出租车司机救援队、海上自愿者救援队、乡镇木船救援队等,积极参与抢险救援,收到了良好效果,这也从客观上为社会化抢险救援机制探索出新的路子。

(2)群众参与防汛防台的能力明显提高。通过反复的演练,各地群众在遇到紧急情况时,普遍能按预案有序转移,合理避险;自发抢险、自觉救援的风气开始形成,群众的自救能力,互救意识、服从大局意识有了较大的提升。

3 浙江省基层防汛防台体系建设存在的主要问题

当前,浙江省的基层防汛防台体系刚刚建成,还存在一些问题和薄弱点,许多方面还需进一步完善。主要存在的问题有:

3.1 不平衡性

(1)认识上的不平衡。干部和群众的防灾认识有着较明显的差距。体系建设虽然在一定程度上提高了群众自救意识和防灾意识,但这种提高依然是初步的,不全面的,从总体上讲,群众的避灾意识还有待加强,越到基层,群众的意识越淡薄,这个问题还有待进一步解决。

(2)建设进度不平衡。目前,全省乡级基层防汛防台体系已经基本完成建设,但村级总体建设则相对来说较为薄弱。部分地方对基层防汛能力建设的重要性认识还不到位,推进力度不够,还有一些基层组织存在等待拨款建设的消极想法,缺乏建设的主动性。

(3)建设质量不平衡。有些地区组织机构、责任制度等框架已建立起来,但是防灾减灾意识还未深入贯穿到基层体系中去。有些地区建设流于形式,重视试点乡镇建设,但与一般乡镇建设相比,质量差距大。

3.2 不完整性

(1)重预案轻演练。由于体系建设任务重,时间相对较紧,各地对预案的编制普遍较为重视,但部分地区对预案的规范性、实效性、可操作性还缺乏评估,更缺乏必要的演练和实践检验。

(2)重组织轻运行。不少乡镇、村设立了基层防汛组织,但防汛办与农办往往合署办公,防汛办职能意识有待增强,当职人员编制有待进一步落实;防汛工作能力和素质有待进一步提高;各项防汛管理制度和岗位职责虽已制订,但要全面规范执行仍需深入进行制度建设和人员教育培训。

(3)重农村轻社区。就目前建设情况而言,各地基层防汛防台体系建设重点主要集中在农村,体系覆盖城镇社区、企事业单位的相关工作尚需进一步加强。一些城镇的河网排涝能力低,一旦遭受强降雨受淹致灾,经济损失巨大,如何做好城镇社区的防汛防台体系建设,应是今后亟待解决的问题。

3.3 非长效性

重建设轻管理是当前基层防汛防台体系存在的一个十分突出的问题,有些地方存在着验收时上牌、验收后下牌的形式主义走过场现象,防汛防台非工程措施建管并重,建立起体系长效运行的制度保障、资金保障和人员保障等长效机制是当务之急。

4 提升浙江省基层防汛防台体系管理的对策

4.1 夯实2个基础

(1)思想基础。要夯实思想基础,努力形成干部群众一致的基层防汛防台体系运行共识。加强基层防汛防台人员培训,努力提升基层防汛防台组织各级领导、各类责任人的防汛防台意识、防汛防台的指挥能力和防汛防台的专业水准。同时要进一步加强对群众进行防汛防台减灾知识宣传。要通过发放宣传册、明白卡,张贴宣传图、宣传标语,播放宣传片,举办专题讲座等多种方式,普及防汛防台减灾法律法规和防灾避灾知识。努力提高广大群众服从指挥、参与防汛的认知与能力。

(2)组织基础。夯实组织基础,努力形成3级联动的基层防汛防台组织,及时、科学地调整相关防汛防台组织,确保3级基层组织的设置横向到边,纵向到底,并能实现动态化管理,不断适应当地防汛防台的实际需要。

4.2 构建5项制度

(1)建立全面责任管理制度。基层防汛防台体系要实现长效运行,必须建立起以行政首长负责制、责任人制度、督查考核制和责任追究制为主要内容的全面责任管理制度。

(2)建立年度预案演练修正制度。县级防指应按照预案实用”的要求,每年组织基层各级防汛防台组织开展预案的全面演练或专项演练,科学评估预案的实效性与可操作性,及时修订完善预案,使预案通俗、简练、有效、可操作。

(3)建立物资储备年度查验制度。县级防指要及时掌握辖区内防汛物资储备情况,建立大型防汛抢险设备和物资调用机制。

(4)建立监测预警系统年度校核制度。县级防指要不断完善基层防汛防台各类监测预警设施,针对监测预警网络薄弱环节,及时补充监测预警点,并落实管护措施,确保设施完好。每年汛前,县级防指应组织乡级防指对监测预警设施进行一次全面检查、校核,确保汛时正常运行。

(5)建立抢险救援能力年度点验制度。每年汛前,县级防指应加强对防汛安全避险的指导,根据各项避险、转移责任制的内容,做好各类避险转移项目的点验工作。

各级防指应按照“救援有效”的要求,加强防汛防台抢险队伍建设和抢险物资设备的储备管理。乡级防指应不断加强防汛防台抢险队伍建设,村级防汛防台工作组应落实专人,保管好防汛防台抢险物资,并不断完善以青壮年为主体的防汛抢险小分队。每年汛前,县级防指要组织乡级防指、村级防汛防台工作组对防汛防台抢险队伍的完整性进行全面检查,确保队伍整齐、素质优良。

4.3 强化2个保障

(1)技术保障。各级防指要建立健全防汛防台专家库制度,要根据实际需要,及时组织专家到基层开展服务指导,确保基层急需的技术服务保障到位。

(2)资金保障。资金保障是确保基层防汛防台体系实现长效运行的最关键的节点。基层防汛防台体系建设和长效管理经费应作为刚性支出列入省、市、县及乡级财政预算,并安排一定的补助资金。各级基层组织也要开拓筹资渠道积极自筹防汛防台经费,确保基层防汛防台体系建设与管理建立在可靠的资金支撑基础上。

4.4 形成一股合力

科学整合县级防办与县级防指成员单位的力量,形成县级防办统筹协调,成员单位各司其职、力量统合格局是加强基层防汛防台体系建设与管理的基础,为此应重点抓好2件大事。

(1)进一步加强县级防办的能力建设。县级防办是基层防汛防台体系建设与管理的领导者、组织者、协调者,加强县级防办能力建设刻不容缓。省、市防指办应按照有机构、有编制、有人员、有制度、有场所、有设备、提级别的要求,在加强县级防指办规范化建设的指导,不断提高县级防指办日常工作水平和洪涝台旱灾害应急处置能力,真正把县级防指办建设成为基层防汛防台体系建设与管理的核心力量和中坚力量。

(2)进一步落实县级防指成员单位在基层防汛防台中的责任。县级防指成员单位应进一步整合技术指导力量,努力形成基层防汛防台体系长效运行、高效运作的强大合力。水文部门应做好实时水雨情监测和洪水预测预报;气象部门应加强灾害性天气特别是短时强降雨的监测和预测预报;国土资源部门应做好地质灾害防治工作的组织协调和监督指导,加强对地质灾害易发区的调查和地质灾害隐患点排查工作,加强对隐患点的监测预警;建设部门应组织开展农居房建设监督检查,指导农房建设避险;民政部门应做好基层避灾场所的建设和管理,其他成员单位应按照预案规定,认真履行职责,做好服务于基层的技术指导工作。