政府引导市场化运作科学培育我国数字城市发展的产业环境

2011-02-14住房和城乡建设部信息中心郭理桥

中国建设信息化 2011年3期

◎ 住房和城乡建设部信息中心郭理桥

数字城市是数字地球在城市建设与管理领域的具体体现，是数字地球的重要节点，是社会信息化发展的必然趋势。落实科学发展观，建设创新型国家，必须要借助现代信息技术和管理体制创新来应对当前城市发展面临的诸多难题。数字城市为我们重新认识物质城市打开了新的视野，并提供了全新的城市规划、建设和管理的调控手段。

一、我国数字城市发展中存在的突出问题

目前，国内已有100多个城市不同程度地开展了数字城市的建设工作，制定了数字城市发展规划，确定了数字城市工程的内容，并完成了相关系统的开发和试运行。很多城市的城市规划管理信息系统、空间基础信息系统、政府信息系统、社会保障信息系统、交通管理信息系统、电子商务交易系统、远程教育系统，以及智能小区等方面建设进展很快，数字城市的建设已出现了可喜的局面。

但是，我们也应当清醒地认识到我国数字城市发展还面临着多方面的挑战，存在以下几个方面的主要问题：

（一）认识问题

在为什么要建设数字城市、怎样建设数字城市这个问题上，仍然存在着不同的理解和认识，有的地方甚至把数字城市当成概念在炒、当作“政绩工程，形象工程”在建，还没有认识到数字城市建设对于促进城市向“宜居、安全、便捷”方向前进的重要作用，还没有认识到数字城市可能成为我国下一个重要经济增长点和推动经济转型的重要契机。

（二）规划问题

目前，在顶层设计方面，虽然数字城市的主管部门较为明确，但由于理解上的偏差和其他多方面的因素，我国数字城市没有形成总体的规划框架、标准体系和考核指标，各地运行模式千差万别，在管理、组织体系上各行其是。由此导致的突出问题包括：

1、由于缺乏统一的规划和指导，条块分割，各自为政，“重新建、轻整合”，组织管理和协调效率低下，造成重复投资、资源浪费和混乱无序；

2、由于没有形成统一的数字城市标准体系，关键标准缺乏，信息不能共享的问题依旧突出，新的“信息孤岛”仍时常出现，城市信息数据的内容、质量及可用性等尚不能满足需要；

3、由于没有合适的数字城市的绩效评价体系和方法，许多地方的数字城市建设存在“重规模，轻绩效”、“重局部，轻整体”的现象，进一步科学化、合理化推进的难度和阻力较大。

（三）资金问题

由于数字城市基础建设投入巨大，同时由于信息的实效性特点，需要耗费巨资对信息进行维护和更新，所以数字城市建设往往不可能由政府单独投资，而需要社会资金的共同积极参与。然而，现阶段我国数字城市建设的投资渠道仍然比较单一，各级数字城市建设部门分别依靠地方财政、上级主管单位或自身结余资金3个主要的投资来源进行信息化建设。投资来源和投资方向分散，必然造成资金紧张，项目规模受到限制，造成短期行为、不断打补丁的现象，实际工作中难于达到预期效果。

（四）模式问题

数字城市是一个复杂的巨系统，其产业链条很长，上下游关联产业很多，当期阶段，由政府作为投资主体推动数字城市建设仍然是数字城市建设的主要发展模式。政府负责投资，提供公益性服务，存在政府财政压力重、产业化持续发展动力不足等问题。有些城市也依据“谁投资、谁受益”的原则，积极引入社会资金参与数字城市项目，但一般都是依托某项技术或服务的行业龙头企业，按照一个个项目的方式进行，很难从产业规划与布局、政府投资的合理利用、技术发展趋势、行业应用、市场推广等整体上进行清晰的分析和把握，短期行为必然造成“小”、“散”、“乱”的局面，不利于数字城市产业持续、良性发展。

二、实现产业化经营是我国数字城市建设的必然选择

“十五”以来，国家相继出台了一系列信息化相关政策，实施了系列“金字工程”和“电子政务”、“电子商务”等重大信息化工程，大大推进了包括城市信息化在内的国家信息化进程，我国数字城市继续向广度和深度推进，数字城市建设更加务实和理性化，数字城市的作用和效益正在逐步显现。目前，中国的城镇化进程正在加速，预计到2020年全国设立城市将达到1000－1100个，而信息化进程仍处于快速发展期，数字城市市场前景广阔。

（一）数字城市的产业经济学分析

在某种意义上来讲，数字城市属于经济运行的中观层次，即介于宏观经济与微观经济主体之间。数字城市产业大体由数据产业、平台产业和应用产业三部分组成。数字城市的数据产业，是指对基础数据、数字城市应用专题数据和服务数据的采集、生产、加工和处理而形成的产业；数字城市的平台产业，主要是指面向数字城市应用的行业共性平台，是整个产业的基础支撑。该市场一旦成熟，将会立即改变当前低水平重复的行业现状，带动整个产业链的提升；数字城市的应用产业，可以细分为面向政府部门、行业管理者的数字城市政府应用市场、面向企业的数字城市企业应用市场、面向广大民众的数字城市社会公众应用市场。

数字城市是服务产业中的重要基础，数字城市的建设与其他产业之间存在着高度的交织关系，将推动数据与信息采集加工产业化、信息技术产业化、信息设备产业化和信息服务产业化的全面进步。同时，与第二产业中加工工业，甚至和第一产业之间均存在着高度的关联效应。

（二）数字城市产业化经营是城市产业化经营的要求

进入到工业化阶段及后工业化阶段，随着城市现代化层次的日益提升，城市的产业化经营不可避免。在此背景条件下，数字城市也应实现产业化经营，在数字城市的建设、运营管理方面实现产业的规范化与产业链的完整性。

数字城市建设所具有的基础性和战略性地位，以及其高技术、高投入的特点，使得其具有了内在的垄断性。而且，由于规模效应的存在，这种垄断应属于自然垄断。因此，数字城市产业的市场范式应该是不完全垄断竞争。采用这种市场结构范式的安排，既可避免因完全垄断所造成的效率低下、投资回收期长、利润率低等问题，又能够避免过度竞争而导致的“市场失灵”。

（三）数字城市产业化经营是数字城市本身的需求

数字城市的建设需要庞大的资金为后盾，而我国目前的经济实力还难以承担起这巨额支出，这就造成了我国数字城市建设发展的不平衡：有经济实力的地方政府在数字城市建设上投资大，贫困地区的数字城市建设远远落后，形成明显的数字鸿沟。而且，即使是数字城市建设投入较大的城市，其数字城市运行效率也不是很好，投入远远高于产出。况且，数字城市建设的受益方不仅仅是政府，而是包括企业、公众在内的整个城市，数字城市中本身包含巨大的产业空间，本身就是一个巨大的投资市场，具有很大的投资价值。

同时，数字城市内含的规模性（技术运用与资本投入的规模要求）与系统性（数字城市是以物理介质为基础的一个庞大信息与制度系统）也要求其实现产业化，以确定数字城市与其他关联产业之间的投入产出关系，便于制定该产业的市场准入标准，以及评估其最终产生的效益。通过市场手段吸引社会资源投入到数字城市产业化经营行为之中，并进一步扩大其向其他产业的辐射效应。

综上所述，我国数字城市的建设和发展绝不能依靠政府包打天下，还必须着眼长远、创新机制、鼓励社会各界力量参与，营造良好产业环境，促进产业健康、快速发展。只有这样，才能从根本上解决目前我国数字城市建设中存在的认识问题、规划问题、资金问题和模式问题。

三、健全政策保障体系和资本支持体系，科学培育我国数字城市产业环境

数字城市产业化发展应该是一个渐进的过程，只有科学地培育好我国数字城市产业化发展的宏微观产业环境，才能让数字城市发展走上良性的健康发展之道。

（一）发挥政府主导作用、健全数字城市政策保障体系，是培育我国数字城市产业环境的首要任务

数字城市建设是一项政府主导型的事业，建立、健全与数字城市相关的政策法规、规范标准、评价体系是数字城市产业化发展的先决条件。

1、政策法规

“十五”以来，国家相继出台了一系列信息化相关政策。在此基础之上，政府还需要对数字城市产业进行统筹规划，不断明确在推动数字城市产业化发展的制度安排，加强对市场、资金、技术等环境的培育，完善数字城市的数据产业、平台产业、应用产业的产业化政策，加强对市场、人才、资金、技术等产业环境的培育，才能实现数字城市建设的可持续性。尤其要形成政府与市场互补的机制，为数字城市产业化提供基本的制度框架，重点支持数字城市产业的基础性、战略性关键技术研究，以及产业发展初期的基础设施投入和政策资金引导，大力培育产业集群，统筹衔接已有试验示范工程，建立良性数字城市投资环境，拉动产业发展。

2、规范标准

建设数字城市涉及部门多、应用多样、资源整合难度大，必须建立统一的建设、管理和应用标准规范体系。各行业、各地方城市的标准规范体系需要在充分考虑国家和行业标准的基础上，结合本行业、本地区的实际情况，制定满足信息化长远发展以及行业与城市管理要求的标准规范体系。

3、评价体系

数字城市建设与运营是一个复杂的系统工程，它涉及到城市经济及社会发展的各个方面。近年来，数字城市建设的热潮在我国兴起，但与火热的建设形势相比，数字城市评价指标体系的研究还严重滞后。现有的评价指标体系共同特点是对评估对象全面性考虑不足，从现有的城市信息化评估指标体系来看，其评估体系的导向性主要集中在网络、资源等要素的规模扩张，而对于数字城市建设整体绩效的评估内容严重缺乏。长期以往，数字城市建设很难全面、深入推广。

数字城市经过十余年的发展，需要一个权威、系统、连续的评价指标体系，以客观反映我国数字城市发展的真实状况，以保证数字城市的发展不偏离科学发展的主题、关注民生的方向；以促进数字城市的产业环境不断优化和信息技术手段持续创新；以推动数字城市的“政府引导、企业运营、公众实践”建设运营模式。要对数字城市建设与运营进行考核，让城市建设者知道什么做得好，什么做得不足。

（二）建立数字城市资本支持体系，是培育我国数字城市产业环境的必要手段

数字城市产业是资本依赖型产业，目前狭窄的投资来源和分散的投资方向，已经成为我国数字城市产业化发展的瓶颈。为了推动我国数字城市的产业化发展，必须为其建立一套高效有力的资本支持体系，依照政府资本、金融资本与社会资本相结合的原则，实现政府引导、社会参与、市场化运作。除政策层面的各种指引性政策和优惠之外，建议设立一个政府引导基金、一个产业发展基金以及一个或数个创业投资公司，通过资本手段迅速引导社会闲散资金和金融资本投身我国数字城市建设。

1、政府引导基金：通过设立政府引导基金，引导、扶持境内外投资者在数字城市领域设立创业投资企业、产业投资基金，主要用于支持国家重大专项、政府重点工程、信息基础设施项目建设、产业环境建设、世界范围内新兴的应用领域、以及目前其他投资主体暂时无法或不愿涉足但又亟待发展的产业，推动数字城市关键技术、共性技术的研发，引导城市数字化产业的发展方向。建议规模500亿人民币，首期募集资金50亿。政府引导基金的资金来源主要包括财政拨款、国家开发银行等金融和非金融机构的注资。

2、产业发展基金：通过设立产业发展基金，引导、撬动社会资本流入数字城市建设领域的示范城市、示范项目、鼓励发展产业，以及处于行业领先地位、业绩良好、需要迅速扩大运营规模以及普及社会应用的高新技术企业。建议规模100亿人民币，首期募集资金20亿。产业发展基金的资金来源主要来自于境内外社会资金。

这两个基金，主要通过参股创业投资机构、产业投资机构方式来支持数字城市事业发展，并不直接参与企业股权投资，而是通过发挥引导基金“母基金”的功能，引导地方政府财政资金以及其他社会各类资金参与，形成风险投资资金快速放大效应，构建起以政府资金为主导、民间资本为主体的多元化投融资体系。

政府引导基金本身不直接从事创业投资业务，通过基金间接投资企业、项目，可充分利用子基金管理人在行业信息、专业知识等方面的优质资源，风险可控。这种基金的基金（FOF）运作模式1975年起源于美国基金市场，国内外都已经有了成熟的案例，如花旗集团、社保基金投资鼎晖和弘毅投资、中关村创投引导基金、天津滨海新区创投引导基金、国开行投资的中比基金、苏州创投基金、重庆科技创业风险投资引导基金等。由国家发展改革委、财政部、商务部联合制订的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》已于2008年10月开始执行。

产业发展基金鼓励民间资本组建创业投资公司，投资数字城市建设领域的创业早期企业或需要政府重点扶持和鼓励的创业企业。同时可为企业提供投资增值服务，如企业再融资、并购、海内外上市操作、各种战略合作关系的发展和维护、先进技术、先进管理经验引进等。在欧美等发达国家，金融资本已经成为高新技术产业化过程中最有力的助推器。通过建立政府主导、多源化的投资主体，既可充分发挥政府在数字城市产业投资中的导向作用，又充分利用了市场手段对数字城市产业资本市场予以引导和调控，不仅能够在更大规模上调动资本资源，而且提高了投资安全系数，保证了我国数字城市产业化的跨越式发展和可持续发展。

（三）充分调动数字城市产业化参与各方的积极性，是推动我国数字城市产业化进程的助推器

1、地方政府

数字城市建设的具体实施离不开地方政府的推动，对地方政府而言，由于对数字城市的认识不同，各城市的发展基础不同，财政实力不同，城市建设者在同一时期关注的重点不同，单纯依靠地方政府自身的原动力来推动数字城市的产业化进程肯定是不够的。因此，必须借助于数字城市政策保障体系和资本支持体系的力量，发挥“胡萝卜加大棒”的助推作用。

从政策保障层面来讲，一方面国家通过制定数字城市总体规划和标准规范体系，以此指导地方数字城市的建设和发展，减少重复建设、避免资源浪费和信息孤岛。另一方面，还要通过数字城市评价体系来引导地方政府根据本地区的发展阶段、人才结构、资源结构的特点，出台适合本地区的数字城市产业化政策，引进、培育、集聚数字城市产业中拥有先进技术企业和科研机构，重视数字城市产业应用的市场培育，拉动产业发展。最好每年能够对各城市的数字城市建设进行一次排名考核，让各城市能够迅速发现其他城市的先进经验和自身的不足，推动各城市平衡发展。

从资本支持层面来讲，利用两个引导基金为杠杆，一方面可落实数字城市重大应用示范工程的资金来源，另一方面通过基金引导，帮助地方政府一起吸纳社会资金组建主要支持本地数字城市产业发展的子基金，由于引导基金只投资于“子基金”，且在单个基金中的投资比例一般不超过20%，可充分发挥引导基金的放大效应。对地方政府而言，引导基金既帮助完成招商引资，又帮助扶植了本地区数字城市产业链中技术领先、具有良好发展前景、具有示范性和领头羊式的地方优秀企业，能够迅速享受到推动数字城市产业化的好处，将十分有利于调动地方政府的积极性。

2、投资者

对于社会资金而言，通过参与基金的方式加入到数字城市产业化的投资之中，所投项目都符合国家整体产业布局和行业规范标准，可充分利用专业基金管理团队的专业技能和管理经验，大大降低了直接投资的风险，投资的积极性也会大大增加。

此外，在有效利用国内民间资本的同时，以共同投资等方式，战略性的引导境外机构投资人进入中国，还可以在利用国际资本市场的同时积极引进国外数字城市建设的先进经验、先进产品、先进技术和研究成果。由于国际资本进入基金，而不是直接以股权方式进入被投资企业，在数字城市产业中的某些敏感领域，也能够有效地控制外资进入的风险。

3、企业

对于专注于具有领先技术、符合市场需要和具有竞争活力的数字城市产业链中的优秀企业，拥有了非常优良的成长土壤，在政策保障体系和资本支持体系的支持下，能够不断创新、发展壮大、拓展市场领域，整合产业链，实现集群发展。此外，专业的基金投资人出于投资退出的需要，还将在投资活动中推动公司治理结构的改善，帮助建立和完善现代企业制度，帮助企业组织可合作和利用的社会资源，所投资的企业将实现跨越式发展。

4、服务使用方

无论是政府自身，还是社会公众、企业，随着数字城市建设和发展，已经产业化进程的不断升级，能够直接使用到更多的产品和服务，还会创新出更多的新的需求，需求的旺盛增长，也将有力的推动数字城市产业化的进程。