完善林业行政执法内容的研究

王兆衡，展洪德

（北京林业大学 人文学院，北京 100083）

1 我国林业行政执法体系中存在的问题

1.1 林业执法机构设置不合理

目前,法律法规赋予林业主管部门的行政执法权分散在多个分支机构中,没有形成统一、权威的职能。根据我国《森林法》、《野生动物保护法》和《森林法实施条例》的规定，林业行政主管部门行使森林和野生动植物保护、林木种子管理、植物新品种保护等方面的行政执法职能,而这些职能分散在林政资源、森林公安、野生动植物、森林防火、森林植物检疫等多个内设的职能机构中,使得行使林业行政执法权的机构过多，不能形成统一的执法队伍。而且林业执法职能机构执法职能相互交叉重叠，导致了执法力量分散、执法资源浪费以及执法效率偏低。有时为了打击林业违法行为,临时成立联合执法队或者执法稽查队，采取突击执法方式,在此情形下执法机构不但无法高效履行执法职能,而且也不利于案件的及时处理，为执法监督工作增加了困难。

1.2 林业行政执法主体范围不清晰

林业行政执法主体混乱是导致林业行政诉讼败诉的一个重要原因。《行政处罚法》、《森林法实施条例》和《林业行政处罚程序规定》,已经对林业行政执法主体作了明确分类:一是县级以上林业行政主管部门；二是县级以上林业行政主管部门依法委托的组织；三是法律、法规明确授权的组织[1]。但由于历史的原因以及林业执法范围广、执法任务繁重的现状，进行执法主体的清理工作还有许多难点。如，国家林业行政主管部门派驻国有林区森林资源监督专员办事机构,不能没有行政执法权,但层层派驻的专员又多数属于企业编制,不是独立组织，其是否具有执法权范围模糊不清；国有森工企业属于企业性质,长期以来承担着管理国有森林资源的职责，并且形成了比较健全的执法机构和强大的执法能力，但是根据政企分开的原则,不符合委托的条件主体，也不能行使行政管理权和处罚权；在林业管理和林业执法工作中，乡镇的林业工作站是乡政府内设的事业单位，与县级林业主管部门没有隶属关系，仅是业务工作的一种指导与被指导的关系，根据我国相关森林法律的规定，最低一级的林业行政执法主体是县级以上林业行政主管部门及其委托的组织，因此乡镇林业工作站的执法权无法行使。

1.3 执法监督机制和责任制度不健全

我国现有林业行政执法部门，在执法监督机制上缺少一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和规范的责任追究制度。一方面,由于信息不畅等原因，对破坏森林的违法行为监管力度不够，不能及时执法；另一方面,由于林业行政执法部门没有建立起内部监督和外部监督相结合的高效监督机制,因此对林业行政执法权缺乏有效的制约。在实际工作中，存在着执法机构不执法、违法设定执法权利、违背执法程序执法、执法行为由机构自行安排,责任不明等情况。此外，对发生林业大案、要案的地方和单位负责人责任追究不及时，责任无人承担的局面时有发生。

1.4 执法人员的执业素质普遍不高

林业工作点多、面广、战线长，执法客体量大复杂，导致执法困难。一方面，执法队伍庞大，执法人员构成呈现多元化，包括森警部队官兵、森林公安干警、林业管理干部、林业专业技术人员等，这些人员的素质通常参差不齐[2]。在林业执法中关于执法主体、执法内容和执法程序、制作法律文书等经常出现大大小小的错误,从而影响了林业行政执法办案的质量。另一方面，由于执法工作往往在基层，林业执法人员业务素质不高，不能及时掌握新的政策法规，习惯于根据惯性和经验执法，没有依法行政观念，造成滥用职权、玩忽职守，更严重的甚至构成林业渎职犯罪。

2 林业行政执法体系缺陷产生的法律问题

2.1 监督机制和责任制度不健全导致玩忽职守

森林资源职务犯罪多是由于工作上的不负责任或者不正确履行工作职责而导致危害结果的发生。从其犯罪动机来看，森林资源职务犯罪具有明显的趋利性。他们或在林政管理、林业执法过程中向当事人索取、收受好处费，或与当事人合伙承包山场、入股木材加工企业，以公权换取私利[3]。另外，我国当前的《森林法》存在法律规定与法律责任不相匹配的现象，没有从立法的角度引导执法机关加强执法监督、严格落实个人及单位的法律责任，从而导致执法工作者思想意识涣散，利用法律漏洞实施违法行为，玩忽职守、滥用职权的现象时有发生。

2.2 执法人员执业素质不高引起法律责任

在林业执法实践中由于执法人员工作任务繁重、工作环境艰苦，收入待遇相对较低，使一些职业素质不高的林业执法人员，心理极其不平衡，工作积极性不高，作风涣散，怠于履行职责。有些人不顾牺牲国家和人民的利益，为追求本部门或个人的利益以权谋私。加之林区的位置相对比较偏远，相应的法律宣传工作不到位，导致有些工作人员置法律于不顾,违反法律规定，滥用职权,甚至以罚代刑，放纵犯罪，造成森林资源的严重破坏。

3 外国立法实践的借鉴

3.1 日本网络化整体运作机构设置的模式

在日本，中央政府之下的林业厅是林业主管部门，隶属于农林水产省。厅长是第一负责人，林业厅直接管理国有森林网络。这样有助于监管责任的落实，避免出现互相推卸责任，责任无人承担的情况发生。并且，在农林水产省的英文网站上列出了林业厅的详细组织结构图，但没有提供中央政府级别以下机构的详细构架。关于森林的可持续经营，森林保护和林业实施的应用研究，技术研究，专业知识，职业培训和信息传播则主要由日本森林技术协会（JAFTA）提供，该协会是非政府专业组织。其做法吸纳了日本社会各界对森林保护的支持，为官方林业行政执法提供了便利条件。

3.2 德国立法中的林业执法主体

近年来大范围的机构重组和制度改革席卷了整个德国，以黑森州为例，以前版本的《黑森州森林法》赋予林务官员与正规警员权利相似的执行权，包括搜查权和没收权、逮捕权和执行任务时使用轻型武器的权利。现在这些执行权已统统被废止，州森林法的各项规定不再赋予基层林务官员这些权利[4]。针对目前我国森林法对林业执法主体范围规定的缺失，诸如国家林业行政主管部门派驻国有林区森林资源监督专员办事机构行使行政执法权，国有森工企业行使行政管理权和处罚权以及乡林业站行使林业行政职权等问题，可以通过机构重组和制度改革等方式收回其重叠、交错的权利。

3.3 美国多元执法监督机制

人们普遍认为执法就是行使调解权和控制权，由法定的政府机构使用法律制裁来阻止（第三方）违法行为。因此，大多数人认为森林执法是林业部门的主要职责（如有要求，警察、海关和税务应给予协助）。但是在美国，大部分有关森林管理和森林保护的规章制度只适用于公有林（特别是联邦政府拥有的国家森林），负责公有林管理经营的公共机构（即美国林业局）的执法行为越来越多地受到公众、特别是非政府环境组织的监督。

我国不妨也尝试这种公共管理监督的机制，使公众和非政府组织广泛参与到森林执法管理的活动中来，制定相关的法律制度及法律责任，普及立法执法知识。在监督和管理过程中提高我国林业执法人员的职业素质和专业素质，使执法工作在群众监督中进行。

4 完善我国林业行政执法体系的建议

4.1 改革现有的林政执法体系

目前基层林业执法部门有公安森保科、林政科、稽查大队、资源科、土地办、资源监督办，这些部门职权虽有不同，但都有对破坏森林资源案件的处罚权[5]。这种行政主体分散的问题是导致执法不严，以罚代刑的根本源头。因此改革林业局现有行政执法部门，明确林业行政执法管理权限是当前最为紧迫的任务。为了解决此项问题，建议建立以县级林业工作站为主体的森林管理和保护组织。切实改变目前由基层林业工作站独立监管森林资源的被动局面，建立以县级林业工作站为主体，乡村组织共同参与协助的机制，统一缩小护林员队伍。同时，严格规范临时成立的联合执法队和执法稽查队伍，使其有组织、有计划地完成工作任务。

4.2 建立健全林业行政执法责任制

行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。建立健全林业行政执法责任制是全面推进林业主管部门依法行政的重要环节。借鉴有关国家的经验，结合我国存在的问题，健全林业执法责任制首先需要建立一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和规范的责任追究制度。其次，加快实施网络化管理模式，确保信息通畅，对不按规定破坏森林的违法行为严格监管,及时处理。再次，建立起内部监督和外部监督相结合的高效监督机制,对林业行政执法权实行有效的控制制约。最后，还可以通过依法界定林业行政执法职责、建立健全林业行政执法评议考核机制，从根本上落实林业行政执法责任，建立和完善林业行政执法责任制的配套制度。

4.3 加大涉林犯罪的惩罚力度

要注重对森林资源行政执法人员的业务培训，使其熟悉林业法律、法规和政策，掌握执法程序和工作方法，使其真正学法、懂法、守法、用法，从根本上树立起依法执政、公正执法的思想观念。另外，针对现有关于林业执法方面的渎职犯罪，要充分认识这种犯罪的发生原因以及危害程度，加强相关职能的联系与配合，提高打击力度，对渎职犯罪形成一种威慑。同时，还要结合查办的案件对林业执法人员进行警示教育，针对渎职犯罪所暴露的问题，应采取多种形式对行政执法人员进行世界观、人生观、价值观教育，提高其政治素质，增强反腐防变的自觉性。建立多元化监管系统，从源头上杜绝职务犯罪的发生，为完善我国林业执法提供有力保障。

[1]贺晶.林业行政执法改革初探[J].山西林业,2008(2):9-10.

[2]金霞.加强林业行政执法问题初探[J].云南行政学院学报,2008(4):154-156.

[3]张立宝,闵钠.破坏森林资源犯罪理论与实务[M].北京：中国计量出版社,2008.

[4]李智勇,斯特芬·曼（德)，叶兵.主要国家森林法比较研究[M].北京：中国林业出版社,2009.

[5]王璞.森林资源职务犯罪研究[J].北方经贸,2009(10):137-138.