森林资源型产业商品性生产的政府规制模式研究

李玉荣，万志芳

（东北林业大学经济管理学院，哈尔滨，150040）

1 森林资源型商品性生产政府规制的目标

对森林资源型产业商品性生产政府规制的目标的探索旨在提高企业自身生产效率和保证产业内生产经营环境的同时，保证社会整体福利的最大化。

1.1 提高商品性生产企业的经营效率

对商品性生产的政府规制，可以有产权方面的规制、经营方面的指导规划，对其生产的外部性的补偿等。对商品性生产的产权规制，是对生产者产权保护方面，政府保护国家、集体、个人的财产所有权不受侵犯，并在这些财产用于投资时，保护其合法权益，这样能充分调动生产者的积极性进行生产，能够更好的管理生产经营活动，提高经营效率；同时，政府对其进行的经营方面的指导，为经营单位的生产活动提供明确的方向，能够使其生产在可持续经营的基础上更加符合市场经济的要求。而对于其生产过程中正的外部性的补偿，能够促进生产者进行生产活动的自主性，增加投入，促进产出效率。

1.2 保证社会的整体福利的最大化

如图1中所示，在市场经济的条件下，当商品性生产的生产经营活动处于最优状态时，即商品性生产的生产经营活动能够在市场经济的条件下顺利的运转，市场机制能够自由的发挥作用，那么我们可以把这种市场看成是完全竞争市场，根据西方经济学的理论，完全竞争市场能够满足资源配置的最优效率，达到帕累托最优，从而达到社会整体福利的最大化；当商品性生产的生产经营活动处于非最优状态时，即仅仅通过市场机制对资源进行配置资源会产生配置的无效率或不公平，那么这时就需要政府来对资源的配置进行必要的干预了，政府对市场的干预主要体现在社会公平和社会效率两方面，就社会公平来说，政府可以通过大力发展生产力、完善社会分配制度、通过税收调节收入等一系列措施，最终达到社会的整体福利的最大化，其中这一系列措施也包括政府规制的措施，例如税收等；就社会效率而言，则可以通过政府规制、财政、收入转移等方式来进行干预。我们知道，财政、收入转移是属于政府宏观调控范围，也就是说政府对效率的干预可以从政府的微观规制和宏观调控两个方面来进行，两个方面都是必不可少的。由此可见，在商品性生产经营活动中，政府规制出现在市场机制对资源配置无效率或不公平的时候，而不论是对社会公平干预或是社会效率的提升方面都缺少不了政府规制，而对社会公平和效率干预的最终目标也是达到社会整体福利水平的最大化。

2 森林资源型产业商品性生产政府规制主体的确认

2.1 商品性生产政府规制主体确认的原则

对森林资源型产业商品性生产的规制，应当满足以下要求：

①对各种商品性生产企业进行有效的、独立的规制，从形式上保证了国家、消费者的利益不受集团利益的影响；②充分调动森林资源商品性生产企业的积极性，使其在规制框架内不断提高自身能力，在满足社会需求中不断发展自己，充分挖掘潜力，最大程度地创造社会福利；③确保商品生产内部的规制部门之间有效沟通，从而保证在商品性生产的整个生产过程中的规制简单、明确、有效；④保证森林资源商品性生产活动的政府规制在有效监督的体系下运行，在规制部门内实现对规制运行过程的监督，从而保证规制目标的顺利实现。

2.2 商品性生产政府规制的主体

对商品性生产政府规制是建立在我国现有的森林资源管理体制及其机构设置基础之上的，按照森林资源型商品性生产政府规制的职责落实到相应的管理部门，从国家林业局到地方各相应的林业管理部门都应承担起相应的职责，把商品性生产企业经营过程中所涉及的各种问题有效的规制起来。商品性生产的政府规制主体也是分为中央部门和地方部门两大层面的主体，且其规制的主体部门也是有差异的。

商品性生产所涉及的中央规制主体有国家林业局的造林绿化管理司、森林资源管理司、农村林业改革发展司和发展规划与资金管理司、科学技术司；森林资源商品性生产的地方性规制主体主要为各地方林业厅（局）及其林业主管部门，其涉及的部门主要有造林绿化管理处、森林资源管理处、发展规划处、财务处、林业改革发展处、科学技术处。

3 森林资源型产业商品性生产政府规制的模式及运行

根据英国经济学家阿姆斯庄等人对规制模式的划分方法[1]，我国原有的对森林资源型商品性生产的规制采取的是严格的内生规制模式，即国有化经营，但由于这种规制方式难以对商品性生产形成有效激励，再加上缺乏必要的竞争刺激，从而大大削弱了企业降低成本，提高生产效率的内在动力，同时也使企业丧失了技术创新、管理创新的能力。生产过程缺乏效率，很难满足市场经济的要求，因此，必须彻底的对原有的规制模式进行改革，充分的引入竞争，让市场机制充分发挥作用，在弱化其经济性规制的同时，强化对其社会性规制，以期能够提高商品性生产的生产效率和解决市场机制无法解决的外部性等问题，从而保证森林资源型产业整体的可持续发展。

3.1 森林资源型产业商品性生产政府规制的模式

从市场经济的要求和我国目前对森林资源型产业政府规制的实际情况来看，对森林资源型产业商品性生产主要是采取外生规制的模式，即森林资源型商品性生产由民营企业负责经营，政府对其进行某种限制或规定，如数量限制、质量限制或外部性规制等。但对其进行外部性规制的主要侧重点还是放在放松规制上，主要是政府退出对商品性生产企业生产经营决策的干预，让企业在市场经济条件下自主经营，让市场机制充分发挥作用，而政府则通过研究制定政策法规来指导、调控行业的健康发展，促进产业结构与行业布局优化，合理配置资源，帮助企业提高预见性、减少盲目性，避免生产经营和建设决策失误，并且统一全行业技术经济政策和标准，提高产品标准化、通用化、系列化水平；此外还要协调行业内部、行业之间及行业同政府的关系，维护国家、行业和企业的合法权益，在确保商品性生产能够在市场机制下顺利运行的基础上，提高产业的生产效率，同时，还要尽可能保证商品性生产经营活动的公平与效率，保证社会整体福利的最大化。

特别是国有林区的森林资源型商品性生产，要放宽企业的进入规制，使得每个产业都能够得到最有效率经营，而不是要求企业的性质必须是国有企业，让非公有制经济能够充分参加到商品性生产的生产经营活动中来。

政府对商品性生产的规制还体现在对商品性生产经营过程中的外部性问题以及所生产产品的质量方面的规制。森林资源型产业商品性生产中的外部性问题可体现在商品林的生产经营活动中，也可以体现在森林旅游业中，还可以体现在林下种养殖业和采集业中，其中在商品林的生产经营活动体现的更具复杂性，在商品林的整个生产经营活动过程中，既体现出正的外部性，也体现出负的外部性，而外部性的问题只依靠市场机制是无法解决的，必须依赖政府规制来解决。对于商品性生产的质量规制可以体现在森林旅游业中，还可以体现在林下种养殖业和采集业中，而其在林下种养殖业和采集业中体现得最为明显，因为林下种养殖业和采集业所生产的产品一般是用来食用或作为药用，在食品和药品安全问题时有发生的今天，对该项产业的质量规制就更为重要。因此，对于森林资源型产业商品性生产的外部性规制，重点要放在以下两个方面：一方面要对具有明显外部经济性的商品性生产经营制定明确的补偿规定并确保其有效运行；另一方面，对商品性生产经营过程中可能引起的负外部性进行有效的惩处规制，这些规则要尽可能详尽，使得各种外部性通过政府行为实现内部化。

综上所述，政府对森林资源型产业商品性生产应该采取外生规制，这种外生规制是以放松规制为条件的，弱化对其经济性规制，但同时强化对其社会性规制，从而使产业的整个生产过程既满足市场经济所需的条件，有效解决“市场失灵”，最终保证社会福利水平的最大化。

3.2 森林资源型产业商品性生产政府规制的运行

森林资源型产业商品性生产的政府规制主要以解决商品性生产过程所产生的市场机制无法解决的问题为目的的，诸如外部性问题、产品质量安全等问题，这些都是关系到森林资源型产业商品性生产能否健康发展的重要因素，而且是市场机制无法发挥作用的区域，因而，需要政府规制在该区域内发挥其作用。森林资源型产业商品性生产政府规制程序和基本内容见图2。

由图2可知，商品性生产企业的进入，仍需要进行一定的规制，这主要是以社会对产业的需求规模为基础的，因而，对于商品性生产企业的进入主要防止由于过度竞争造成重复建设、成本增加、资源浪费等问题。在确定产业需求规模后，可以对商品性生产企业的进入采取特许经营制度，这样不仅增加了产业内部的竞争，提高产业内部的生产效率，还可以从生产经营过程的源头上避免负的外部性和数量、质量等方面问题的产生。针对商品性生产经营活动，由于森林资源型商品性生产主要包括商品林的生产经营活动、森林旅游业、林下种养殖业和采集业三大类产业，那么对每一类产业，由于其生产经营活动的不同，政府对其微观规制的侧重点是不同的，对其规制措施也是不同的。因此，在森林资源型商品性生产的政府规制中也体现出一定的差异性。

3.2.1 商品林经营产业的政府规制

对于商品林经营产业来说，由于生产经营过程中的产品主要是商品林木，其主要经营目的是提供林木产品，商品林的生产经营过程可以包括两大阶段：商品林木的营林生产阶段和商品林木的采运生产阶段。在这两个过程中，主要涉及到商品林经营的外部性问题，这也表现在两个方面，一方面是在商品林木的培育与管护阶段中呈现的正的外部性，即商品林培育过程中所产生的生态效益被社会无偿的利用，商品林经营企业的生产成本高于社会生产成本。我们都知道，在存在外部性时，第三方受益，当事人的个人收益小于社会收益，这在当事人的经济核算中是无法表现出来的。因而，在分配结构中，当存在第三方受益的情况时，如果缺乏政府规制的话，开始的时候社会收益可能是不变的，但在下一轮，当事人的投资就会减少，这也就是第三方受益的社会成本。在某种情况下，社会收益大于个人收益的行为会受到鼓励，但好的制度安排，应该最大限度地使个人努力与个人收益具有正相关性，从而使当事人拥有足够的激励去从事创造性的生产活动[2]。

商品林生产过程中的另一个外部性体现在商品林的采伐过程中可能出现的负的外部性，正常按照商品林经营方案进行生产所产生的负的外部性是被允许的，但不排除某些生产经营单位违背商品林的生产经营方案，从而使得整体的社会生态效益的供应减少，这一行为影响了社会的整体福利水平，政府必须采取必要的措施防止这种现象的发生。当前实行的限额采伐制度，一定程度上限制了商品林生产经营者的自由生产经营决策，而在这一过程是以保证生态效益的供应为目的的，那么在这一过程中政府也可按照一定的标准对于商品林生产企业给予一定的补偿，尽量减少其生产过程中的外部成本。

除了对外部性的规制外，政府对商品林生产经营过程中的规制还体现在对商品林生产经营的产权规制，其实产权规制也是解决外部性的最为有效的办法，但在森林资源的经营过程中，林木所产生的生态效益是不能通过具体的数值来计算的，而且其所产生的生态效益的受益者以及收益的多少等都是难以确定的，因此对于商品林产权规制的目的不是为了解决其生产经营过程的外部性，而对商品林的产权规制能够降低商品林生产经营成本，提高生产效率，这一规制在国有林区显得更有意义。把部分商品林的产权流转给个人，这样不但降低了国有林业生产经营单位的生产成本，使其更好的专注于公益林的生产经营活动，还能提高商品林的生产经营效率，从而带动整个林区的整体经济的发展。

3.2.2 森林旅游业的政府规制

森林旅游业是以发挥森林的生态效益、社会效益和经济效益为宗旨，围绕吃、住、行、游、购、娱六要素的合理配套，形成一个具有市场营销能力的综合型产业。它是一个融观光型、参与型、休闲型旅游于一体的高雅娱乐方式，它对人们的吸引力是无限的。正因为如此，森林旅游业的发展必须把生态环境的保护放在首位，这就需要政府对森林旅游业中的外部性问题进行规制。另外，森林旅游业的经营单位不仅需要向旅游者提供各种基础设施建设和各类接待游客的必要设施，包括景区内的道路、供电供水、通讯设施、旅游步道、游客服务中心、游客休息场所、观景台等，还要对景区进行维护活动，包括景区绿化人员为保持美观对景观进行修整，防治景区内树木病虫害等，因此需要向游客收取费用弥补景区资源开发与保护方面的投资。但由于不同森林旅游景区位置的独特性以及不同景区资源特点的唯一性，是非人工可造的或人工再造的，景区资源具有自然垄断特征[3]。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济规制，即对经营者利润和接入收费进行规制。如果听任市场机制的调节，景区经营者的利润取向驱使其滥用其垄断地位，为了获取高额垄断利润而自行确定较高的价格而不顾景区的承载力过度的接待游客，不仅损害消费者利益，而且使旅游资源遭受破坏。综上所述，对于森林旅游业来说，政府规制主要体现在对其生产过程的质量（外部性）规制和对门票的价格规制。

3.2.3 林下种养殖业和采集业的政府规制

林下种养殖业和采集业是实现林区人民增收、提高对森林利用的综合效益的行之有效的办法。对于林下种养殖业和采集业的两大类产业，即林下种养殖业和林副产品经营业来说，由于其整个生产经营过程都要依托森林资源进行生产经营活动，其生产经营的场所可能涉及到公益林地，也可能是商品林地，因此，其生产过程可能产生生产方面的负的外部性，这也是无法通过市场机制自身来解决的，因此，需要政府规制来对其所产生的外部性进行规范。

林下种养殖业和采集业政府规制的另一方面就是对其生产过程的质量规制。质量规制是政府为保护消费者（生产消费和生活消费）利益而实行的规制[4]。质量规制的目的，一是为了提高商品、服务的总体水平，提高资源的配置效率；二是为了维护人们的安全与健康，提高人们的生活水平。对于林下种养殖业和采集业进行质量规制是非常必要的，特别是目前，随着森林绿色产品逐渐走进人们的生活，日益受到人们的欢迎，然而，目前我国乃至世界上所面临的产品的安全问题，已经对人们的生产生活造成了影响，消费者也开始逐渐关注所购买产品的安全问题。在林下经济产品的生产过程中，如果不对其进行严格的质量规制，也可能会发生安全问题。因此，对其进行严格的质量规制是必要的。综上所述，对于林下种养殖业和采集业来说，政府规制一方面体现在对其生产外部性的规制，可以体现在对其所经营种类、规模的规制及生产作业流程规范等方面；另一方面为质量规制，体现在产品质量标准体系认证、食品包装标准化以及强制性退出等方面。

[1]Armstrong，M，S Cowan and J Vickers，Regulatory reform：economic analysis and British experience[M].The MIT Press，1994.

[2]樊纲.渐进之路：对经济改革的经济学分析[M].北京：中国社会科学出版社,1993.

[3]张昕竹.论风景名胜区的政府规制[J].中国园林,2002(2):37-40.

[4]夏大慰，史东辉.政府规制理论经验与中国的改革[M].经济科学出版社，2003.