我国林业重点工程项目后评价存在的问题及对策

郑 云 峰（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

我国林业重点工程项目后评价存在的问题及对策

郑 云 峰
（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 310019）

“十二五”期间，随着我国林业六大重点工程建设已经或即将期满，林业重点工程项目后评价工作重要性日益凸显。然而，在新形势下，我国林业重点工程的项目后评价研究工作严重滞后于现代林业建设的需求。为此，在分析林业重点工程项目后评价的涵义、意义，评价内容和评价方法的基础上，指出当前我国林业重点工程项目后评价存在工作权威性欠缺、评价指标不完善、社会保障体系匮乏等问题，并提出加强立法、制定办法、完善体系、健全机制等建议，以及构建的方法，旨在为我国林业重点工程项目的后评价工作的建设和管理提供参考。

林业；重点工程；项目后评价；对策

我国林业六大重点工程是指天然林保护工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、退耕还林还草工程、环北京地区防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。“十二五”期间,随着我国林业六大重点工程建设已经或即将建设期满，其综合效益后评价的作用正逐步得到重视,工程项目后评价工作正逐渐得以加强,林业重点工程项目后评价工作已成为热点项目，这些林业重点工程是否取得了预期效益,都需要通过后评价加以确定。但是我国林业重点工程项目后评价研究的工作才刚刚起步,已经滞后于林业建设需要。加强林业重点工程项目后评价研究，不仅是全面推进我国现代林业建设的客观要求，也是促进全国林业生态重点工程建设的具体行动。

1 林业重点工程项目后评价工作的涵义和意义

1.1 后评价的涵义

林业重点工程项目后评价主要指对已实施或完成的林业重点工程的建设目的、执行过程、综合效益、风险管理及可持续性等进行系统、客观的分析评价，总结经验教训，并及时有效地信息反馈，为本工程或未来新项目的决策和管理提出合理化建议，从而实现林业重点工程建设效益最大化。从我国林业重点工程建设的实际情况出发，林业重点工程建设周期可细划为：工程立项阶段、可行性研究阶段、规划设计阶段、开工准备阶段、施工阶段、竣工验收阶段、效益发挥阶段、后评价阶段，林业重点工程后评价是工程建设周期的一个不可缺少的重要环节。

1.2 后评价的意义

随着社会的发展，人们对林业的认识也在不断提高和深化，林业对社会的贡献不再仅仅是旧观念中的种树和生产木材。林业既是一项公益事业，又是一个基础产业，是推进社会发展的基础行业。我国林业既承担着为国家经济建设和人民生活需要提供丰富林产品的重任，又承担着国家生态建设与保护国土生态安全的神圣使命。林业已成为经济和社会可持续发展的重要基础，是生态建设最根本、最长期的措施。而林业重点工程建设事关林业事业发展全局。当前，全社会对林业重点工程建设的热情空前高涨，国家对林业重点工程建设的投资力度也大幅度提升，这就需要发挥林业重点工程评价体系的作用，进一步规范、促进林业重点工程健康持续快速发展。

2 我国林业重点工程后评价的现状

我国对林业重点工程后评价工作是随改革开放、引进外资而开始的。20世纪80年代末我国第一次大规模将世行贷款用于林业重点工程，随着该工程的开展，世界银行一整套的项目后评价理论与方法开始引入我国，世界银行为我国培训了大批的林业重点工程投资分析、评价及项目管理的专业人员。如 1989年利用世行货款建设国家林业重点工程，在我国16个省同时进行，其中江西省被列为全国唯一的试点省，自此我国对林业重点工程的后评价工作开始逐步展开。

目前，我国林业重点工程的后评价工作仍处于起步阶段，对林业重点工程后评价理论尚缺少系统性研究，还未真正形成一套适合我国国情、林情的后评价理论方法，还缺乏相应的法律政策、科学的评价方法、完善的评价指标体系以及相应的培训机制、管理机制、信息、反馈机制等。因此，对林业重点工程后评价的理论与应用进行深入系统研究，对实现有限森林资源合理优化配置，提高投资管理决策水平等具有指导意义。

3 林业重点工程后评价工作的内容与方法

六大林业重点工程，构筑了我国新世纪林业建设的生产力布局。其中天保工程是我国投资最大的生态工程，“三北”及长江流域等防护林体系建设工程、退耕还林工程是我国林业建设史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设工程，野生动植物保护及自然保护区建设工程是面向未来、具有战略意义的骨干工程。因此，林业重点工程项目后评价的内容应当更全面，包括经济、环境、社会、可持续性及机构发展等方面。

3.1 后评价主要内容

3.1.1 工程项目目标评价

六大林业重点工程分别有其近期目标和长远的战略目标，因此进行目标评价就是评定工程项目立项时原来预定目标的实现程度，要对照原定目标中的主要指标，检查工程项目实现情况和变化，分析发生改变的原因，以判断目标的实现程度，同时还要对原定决策目标的正确性、合理性进行分析。

3.1.2 工程项目实施过程评价

六大林业重点工程周期长、范围广、难度大，对其建设过程进行跟踪评价十分必要。工程项目实施过程评价是对照工程立项评价和可行性研究报告所预计的情况和实际执行过程进行对比和分析，找出差别。一般要分析工程项目的立项、准备和评价，要分析项目内容和建设规模、工程进度和具体实施情况、配套设施和服务条件、受益范围及其反映、财务执行情况等。

3.1.3 工程项目影响评价

主要包括3个方面：经济影响评价，分析评价该工程对社会经济的贡献，涉及就业、分配、技术进步、地区经济发展、行业发展、国民经济发展(改善结构、提高效益)；环境影响评价，主要评价自然资源利用情况和生态环境保护情况，涉及国土开发利用、能源节约、自然资源综合利用、对自然景观的影响、环境污染的控制、地区环境质量提高情况、区域生态平衡和环境管理；社会影响评价，主要评价该工程对社区、地区及整个国家的影响，涉及人口控制、居民收人、社区居住条件、基础设施、教育、群众参与程度、社会公平问题、妇女问题、贫困问题等。

3.1.4 工程项目可持续性评价

要分析评价环境功能的可持续性、经济增长的可持续性和工程效果的可持续性。重点评价在项目建设资金投入完成之后，项目既定目标是否还能继续，项目是否可以持续发展。

3.1.5 工程项目机构发展评价

即对工程项目进行机构分析，评价项目管理机构设置情况和管理机制是否健全。应对现有机构进行分析，评价其目的、特点、组织结构、体制与程序、激励机制、现有资源和技术，以及协调性等。

3.2 后评价常用方法

3.2.1 对比法

对比法，包括前后对比法、预计和实际对比法和有无项目的对比。对比的目的是要找出变化和差距，为提出问题和分析原因找到重点。目前我国林业重点工程后评价主要运用的是前后对比法。

在一般情况下，投资活动的“前后对比”是指将项目实施之前与项目完成之后的情况加以对比，以确定项目的综合效益。在项目后评价中则是指将项目前期的可行性研究报告、项目前评估或者项目建议书以及初步设计时的技术指标，与项目的实际运行结果或在评价时所做的新项目相比较，以发现变化和分析原因。这种对比用于揭示计划、决策和实施的质量，是项目过程评价应遵循的原则。

前后对比法运用的优点是可以用前后定量指标进行比较，评价结果比较有说服力，但是预计值取数存在一定的难度，对前期可行性研究报告或者项目建议书具有较高的要求。

3.2.2 逻辑框架法

逻辑框架法是一种综合和系统地研究和分析问题的思维框架，将几个内容相关、必须同步考虑的动态因素组合起来，通过分析其间的关系，从设计策划到目标、目的的确定来评价一项活动或工作。运用逻辑框架法进行项目后评价，首先要深入研究项目的建设背景及重要假设条件落实情况，其次要收集分析项目前评价和后评价资料，然后将前评价和后评价资料编制成逻辑框架表，最后对比分析前评价和后评价资料，得出评价结论，提供给政府或有关部门作为该项目进行监督管理和其他相关项目评价决策的依据。

逻辑框架法为项目后评价结论和内容的概括，作为项目后评价主要方法之一，它的优点是能确保提出主要的问题，分析主要的缺陷，能系统而又符合逻辑地全面分析事物的各个方面，但它的局限性是可能造成管理的僵化，对政策问题只能做一般性的分析。

3.2.3 成功度评价法

成功度评价法也就是通常所称的打分方法，成功度评价是依靠评价专家或者专家组的经验，综合后评价各项指标的评价结果，对项目的成功程度作出定性的结论，它主要是对项目实现预期目标的成败程度给出一个定性的结论，它可以用五个等级来区分：完全成功、成功、部分成功、不成功、失败。

成功度评价法的应用比较普遍，是项目后评价的综合方法之一。它的优点是评价内容相对完整，能考虑项目的方方面面，但是成功度标准的建立带有很大的主观性，对评估专家的要求比较高。

4 我国林业重点工程后评价存在的主要问题

目前，我国林业重点工程后评价工作存在以下主要问题：一是林业重点工程后评价工作的管理制度缺乏法律法规和政策支持，导致林业重点工程后评价工作随意性大，独立性不强，科学性、权威性欠缺。二是林业重点工程后评价工作开始较晚，尚处于起步阶段，有关后评价的理论研究、规则制定和指标体系建立等还处在完善之中；后评价理论及方法的研究较多强调静态、定性化评价，动态的、定量化、考虑人的因素评价则较少。三是林业重点工程后评价工作缺乏完备的社会保障体系，缺乏固定、权威的林业重点工程后评价机构、优秀的后评价专业人才队伍和完整的林业重点工程后评价数据库等。

5 加强林业重点工程后评价工作的建议

“十二五”期间，我国将对基础建设项目进行大量投资，这是对后评价工作的潜在市场需求。另外，“九五”、“十五”、“十一五”的许多投资项目需要及时总结，做出后评价，这是对后评价工作的现实需求。

5.1 加强立法，明确责任

我国六大林业重点工程全面启动以来，国家每年对六大林业重点工程的投资数以百亿计，加快林业发展已成为全国人民的共同愿望。为推动我国林业可持续快速健康的发展，应尽快将林业重点工程后评价工作纳入到国家基本建设项目程序中，以法律的形式固定下来。同时，完善相关政策、法律法规和制度，明确林业重点工程后评价工作主体与客体的权利、义务与责任。

5.2 制定办法，确保权威

林业工程后评价研究是国内外林业发展共同面临的一个问题，也是世界林业工程建设理论研究与实践应用亟待解决的一个重要课题。因此，建议加强我国林业重点工程后评价的理论研究，完善理论、方法与应用的指标体系，组织有关部门尽快研究制定适合我国林业发展要求的《林业重点工程后评价管理办法》、《林业重点工程后评价实用手册》等，以指导我国后评价工作的开展，保证林业重点工程后评价结果的客观性、公正性和权威性。

5.3 完善体系，单列经费

目前，我国各级政府和林业主管部门直接参与林业工程管理、建设、评价等各个环节。尤其是对工程整体或局部建设成效的评价，主要以各级林业主管部门自行组织进行评价，这不仅增加了各级林业主管部门的负担，也因林业重点工程的管理经费并没有在投资计划中单列，而使林业主管部门难过审计关。“十一五”以来，随着集体林权制度改革的推进，民营林业的迅速发展将会使林业投资主体呈

现多元化发展趋势，加上我国投融资体制的改革，用于林业重点工程建设的国债及财政专款的拨付、管理、使用和审计工作将进一步严格和规范。因此，成立专门的林业重点工程后评价机构、单列林业重点工程后评价专项经费、建立完善的林业重点工程后评价指标体系，充分利用林业重点工程后评价结果已经是势在必行。

5.4 健全机制，保障管理

一是要建立后评价管理体系，加强组织保障。要建立中央权威性后评价领导机构、林业行业的后评价管理机构和依托林业规划设计单位或中介组织而构成的执行机构三级管理体系。二是要加强林业重点工程后评价人员培养和选拔，加强人力资源保障。通过在林业高等院校设立林业工程后评价专业，开设相关课程，培养人才；在全国推行后评价工程师资格考试制度，推行林业重点工程后评价工作执证上岗制度，以吸引大批社会优秀人才加入到林业工程后评价工作中。三是要建立林业重点工程数据库系统，加强信息管理保障，为实现信息资源的共享创造条件，又能为林业重点工程后评价工作提供基础数据信息。

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