夯实基础 科学监管 形成合力切实提高我国动物源性产品安全水平

路 平，张衍海，王玉东，肖 肖，曲志娜，赵思俊，郑增忍

（中国动物卫生与流行病学中心，山东 青岛 266032）

我国是畜牧业生产大国，2010年我国肉类产品7925万吨，连续21年居世界第一。随着生活水平的提高，社会大众对动物源性安全产品的要求也越来越高。民以食为天，食以安为先。食品安全不仅关乎人身健康和国计民生，而且关乎着党和政府的形象。在全球经济一体化的背景下，食品安全已成为世界公共卫生的主要关注点，食品安全问题影响着市场竞争秩序、经济发展及进出口贸易，从而成为全球共同面临的威胁和国家社会必须承担的共同责任。

近年来，“三聚氰胺”事件、“瘦肉精事件”、“多宝鱼”事件、“孔雀石绿”事件等动物食品安全事件时有发生，尤其是3·15央视曝光了“健美猪”瘦肉精事件后，瘦肉精再次成为社会关注的焦点[1-3]。由于我国动物产品生产者素质参差不齐，部分生产者质量安全意识单薄，在动物养殖过程中非法使用违禁添加物现象时有发生，对我国动物产品安全构成很大威胁。我国养殖规模化水平低，而且我国食品安全“分段管理”体制问题，动物源性食品监管任务仍十分艰巨。

1 面临的挑战

1.1 基层监管存在诸多问题。动物食品安全监管关键在基层，基层动物卫生执法人员承担了繁重的监管工作。但是，基层动物卫生监管存在诸多问题。一是基层运行经费投入少。基层缺少执法经费和检测经费，只能开展突击性监督检查，无法保证监管的常态化。二是基层动物卫生执法人员存在人手严重不足及待遇偏低等现象，不能满足生活需要且工作任务相对辛苦，严重影响了动物卫生执法工作的执行力。三是我国农村地域广阔、村户分散给基层动物卫生执法工作带来诸多不便。

1.2 畜牧业发展方式落后。当前，我国畜牧生产中，小规模低水平的散养方式占相当大的比重，约40%的生猪由年出栏50头以下的散户提供。生猪散养存在着防疫条件差、标准化低和滥用药物等诸多问题。

1.3 监管技术手段落后。首先，“瘦肉精”等违禁物种类不断增多，监测检测难度大。违禁物质呈现多元化趋势，其品种及其他替代产品层出不穷，由最初的盐酸克伦特罗、莱克多巴胺逐渐发展出特布他林、硫酸-特布他林、班布特罗、克伦巴胺等物。且目前除盐酸克伦特罗和莱克多巴胺有快速检测方法外，其余均没有有效的快速检测方法，给日常监管工作带来很大难度。其次，基层检测设备简陋，不能满足检测需要。大多市、县两级的饲料兽药与畜产品质量安全检测体系还不健全，具备资格和计量认证的检测机构少、人员和检测装备严重缺乏，“瘦肉精”认定多依靠省级检测机构，无形中延长了检测周期，给违法行为的查处带来一定困难。

1.4 监管体制问题。农业部门负责饲料及饲料添加剂生产、经营和生猪养殖环节的监管，对出县境的生猪进行“瘦肉精”抽检。商务部门负责对生猪屠宰企业的监管，督促屠宰企业落实“瘦肉精”宰前尿样抽检工作。质量技监部门负责非法生产加工“瘦肉精”的查处和以鲜肉为原料生产加工肉制品企业的监管。工商部门负责农贸市场、超市等流通环节肉类经营者的监管。卫生部门负责餐饮消费环节使用的猪肉“瘦肉精”的监管。公安部门负责涉嫌生产、销售和使用“瘦肉精”等禁用药物犯罪案件的侦查。食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调，并依法组织查处重大事故，对药品生产经营企业生产、销售盐酸克仑特罗等违禁药品的监管。从多年的实践情况看，这一体制严重影响了动物源性食品安全从农场到餐桌整个链条的监管效率，直接后果是责任不明，管理脱节，造成了有利则争，有责则退的工作局面。

2 有关建议

2.1 加大基层财政投入力度、建立健全法律制度体系，不断夯实动物产品安全监管基础

2.1.1 强化基层财政投入和设施建设，进一步推动动物产品安全监管能力建设。地方各级政府要要加大要依法落实基层动物产品安全监管经费，及时地方纳入财政预算，切实提高基层动物卫生执法人员待遇，强化动物卫生执法工作的执行力，保障动物产品安全监管工作正常有序开展。加大政府人力、财力投入，统筹考虑中央与地方动物产品安全监管基础设施投入的结构，改善基层动物卫生执法条件和动物产品质量安全检测中心设施条件。

2.1.2 强化动物产品安全监管经费。一要增加执法办案经费；二要增加动物产品质量安全检测经费，针对养殖、收购贩运、屠宰和加工等重点环节，提高抽检力度，提供抽检频次，扩大检测范围。三要提高病死畜禽无害化处理补贴经费。

2.1.3 开拓创新，完善建立健全法律制度体系。面对不发生重大动物产品质量安全事件的严峻形势和艰巨任务，必须从法律制度层面寻求创新，关键是加强动物产品安全领域法制建设，全面提升动物产品监管部门依法行政能力。在中央层面，重点是要认真总结现阶段动物产品安全监管工作实践经验，借鉴国际通行做法，对不符合形势发展需要或者操作性不强的法律法规，及时予以修改完善，如加大违法行为的惩处力度等。在地方层面，重点要放在配套和创新上。地方要结合本地实际情况，细化、实化国家有关收益法律法规，增加操作性和针对性。同时，地方立法要突出创新，敢于突破，条件成熟可先行先试。

2.2 加快推进监管科学化，切实提高动物产品安全水平

2.2.1 构建“五大”动物产品安全技术支撑平台，实现动物产品安全监管科学化。一是构建动物产品安全风险分析技术和关键技术研究平台，主要从有毒有害物质、动物疫病和细菌等三个角度开展动物产品风险评估，力争实现动物产品“全过程“风险评估关键技术的突破，适时逐步在全国推广。二是构建动物产品检测技术平台，开展疫病、兽药及违禁物质检测技术研究，以便应对违禁物质替代物层出不穷的挑战。三是构建快速筛选技术支撑平台，研发经济、快速、准确及高灵敏度的试剂盒，满足屠宰环节的监管需求。四是构建主要动物产品激光灼刻技术等溯源技术平台[4]，完成屠宰和养殖环节溯源关键技术及解决方案的建立。五是构建动物卫生信息共享技术平台。为实现动物卫生监管科学化、信息化，建立信息共享技术机制，完善系统内信息交流、通讯及数据传输网络建设，由有关部门、各地方定期对动物卫生有关信息、动物产品专项整治、抽检及各省监测结果进行通报，为主管部门决策提供技术支撑和建议。适时推进跨省调运动物及动物产品检疫电子出证工作。

2.2.2 突出源头监管，实现动物产品全过程监管。一是坚强宣传教育，宣传使用违禁物质的危害，明确生产经营者第一责任意识。养殖场户对其养殖的生猪质量承担第一责任，饲料生产企业对其生产的饲料产品质量承担第一责任，屠宰加工企业对其收购、屠宰和加工的生猪和产品承担第一责任，由各生产经营主体签订质量安全承诺书，落实责任人，承担违约责任。二是全面加强执法监督，突出抓好源头环节、主要产区和主要销售区的监管，着力解决动物产品质量安全突出问题和重大风险隐患。以规范规模养殖场监管为重点，全面开展兽药、饲料及动物防疫条件审查工作。三是研究制定动物产品全过程监督管理办法，进一步明确养殖、收购、贩运、屠宰等环节的监管责任主体、工作机制和问责制度，提高生猪产品安全监管早发现、早预警、早查处的能力，有效防范区域性、系统性风险。四是强化全过程监管机制，尽快建立健全贯穿动物产品质量安全生产全过程控制的产地准出与市场准入制度。五是重点强化应急处置，力争做到对突发事件预防要早、反应要快、处置要有力、后续要跟进，同时要根据风险预警和安全防范需要。六是建立健全动物卫生监督执法目标管理规范、管理与绩效考核评价机制。

2.2.3 加快推进标准化、集约化、规模化、科学化养殖，实现转变畜禽生产方式。发展现代畜牧业的主攻方向是要提高畜牧业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力。发展现代畜牧业的基本要求促进畜牧业生产经营标准化、规模化、集约化、科学化，从根本上提高猪肉产品质量安全水平。一是转变生产方式。深入推进标准化规模养殖，是提高肉产品质量安全水平的根本措施。国家和地方资金支持生猪标准化规模养殖场建设，继续实施生猪调出大县奖励和生猪产业化扶持项目，扩大生猪调出大县范围，加强养殖场基础设施改造升级，加大关键技术推广应用力度，进一步提高畜禽标准化规模养殖水平。二是大力推进畜禽养殖标准化示范创建活动。以生猪等主要畜种为重点，围绕畜禽良种化、养殖设施化、生产规范化、防疫制度化、粪污无害化，推行标准化生产模式，规范饲养管理，切实发挥示范场辐射带动作用。三是组织专家深入一线，进村入户，指导养殖场户建立健全养殖档案，推广科学饲养技术。强化宣传教育，通过发布通告、发放明白纸等形式，引导养殖场户树立健康养殖、守法经营意识。

2.3 健全协调机制，形成监管合力

2.3.1 加强组织领导，落实监管责任。一是各地方人民政府要加强领导，统筹安排，严格落实“地方政府负重责，生产经营单位为第一责任人”的责任制度。二是强化行政监察和问责，对监管中存在的违法违规行为，依法依律严肃追究相关责任。三是要全面落实监管责任。为全面落实地方政府对的监管责任，各级政府应层层签订责任状，以责任制的形式落实监管责任，为保障动物产品质量安全打下了坚实基础。四是落实主体责任。对重点地区的供应品和畜禽生产经营主体签订质量安全承诺书，落实责任人，承担违约责任。

2.3.2 加强各部门间协调配合，形成监管合力。我国动物源性食品安全卫生工作涉及的管理部门很多，应积极宣传和倡导“同一世界，同一健康”理念，加强跨部门合作机制建设，进一步推动与食药、卫生、商务、质检、公安等部门的深入合作，强化各部门、各地区间沟通协调配合，建立完善联合执法和联防联控工作机制，形成监管合力。根据我国畜牧业发展趋势，特别是生猪生产、流通和加工业健康发展要求，由各省和地方各级政府进一步明确农业、商务、质量技监、工商、卫生、公安、食品药监和食安委的职责分工，实行地方政府负总责，有关部门按照职责分工，各司其职，各负其责，密切配合，完善部门间协调配合机制建设，实现监管的全过程覆盖。从源头管理、畜禽养殖、畜禽收购贩运、畜禽屠宰、肉品加工、肉品消费餐饮、肉品进出口等方面强化措施，坚决杜绝有害物质进入动物食品产业链，保障人民群众消费安全。

2.3.3 加大执法投入力度，强化动物产品监督抽查。重点治理非法使用“瘦肉精”等违禁药物、滥用抗生素和售卖病死畜禽等问题。重点治理私屠乱宰、宰杀病死畜禽、制造售卖注水肉问题。着力强化“检打联动”机制，对检出的不合格样品要追根溯源，依法严厉查处。各部门间应按照风险可控、监管有力的原则，科学确定抽检比例。积极修订允许使用兽药及饲料添加剂名录，完善监督执法依据。

[1]李铜山.食用农产品安全研究[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[2]赵思俊，郑增忍，曲志娜，等.“瘦肉精”的危害及监管检测技术[J].中国动物检疫，2011，28（4）：1-4.

[3]路平，肖肖，张衍海，等.我国“瘦肉精”监管现状及对策建议[J].中国动物检疫，2011，28（4）：4-6.

[4]熊本海，傅润亭，林兆辉.动物标识及其产品溯源技术研究进展[M].北京：中国农业科学出版社，2009.