行政伦理妥协的合法性探微

陈第华

（福建中医药大学 管理学院，福建 福州 350108）

行政伦理妥协的合法性探微

陈第华

（福建中医药大学 管理学院，福建 福州 350108）

行政伦理妥协是公共行政领域一种特殊的价值抉择，因其在实践中表现为择恶弃善或择小善弃大善，故其存在总面临着合法性危机。行政伦理妥协作为一种非羁束性自由裁量行为，必须对其进行严格的限定才能保证妥协总是在合法性范畴内。在实践中，要加强对妥协行为的监督，避免虚假的价值冲突，并积极提升行政人员的能力，努力超越行政伦理妥协，实现公共利益最大化。

行政伦理妥协；合法性；公共利益

一、合法性：存在合理性之追寻

合法性问题是现代社会科学热门的问题域。虽然人们对合法性的研究有着悠久的历史，但是其涵涉发生了重要的转变。在最原初的意义上，合法性指“根据一种假设的中间标准或原则，这种原则的客观性被看作是不受现有评论界或命令与服从的关系所支配的”[1]，强调合法性的独立性。从19世纪末始，合法性研究已然成为政治学、法学、社会学的核心概念，是诸多社会科学无法绕过的题域。系统地研究合法性之所以蔚然成风，离不开马克斯·韦伯的努力。在笼罩着社会的神魅被祛除之后，人们开始反思政治统治的合法性问题。韦伯指出，“权力与服从”的双向关系是合法性的主旨。韦伯认为，不管权威的来源是否合法，只要群众表示支持，那么该权威就具有合法性。韦伯关于合法性的价值关切聚焦于权威必须赢得民众的认同和支持。基于此，韦伯提出了权威正当合法性有三种类型：“永恒的昨日”（“传统的”）的权威，“超凡魅力”型的权威和“法制的”权威。[2]韦伯的思路是合法性研究经验主义范式的典型代表。然而，与经验主义相对的合法性规范主义研究范式认为，经验主义范式主观地排除了考察现存信念的现实基础的可能性。如果关于合法性的信念被看作是与真理没有内在联系的经验主义现象，那么它的依据显然只有心理上的意义。[3]规范主义坚持，合法性的根本在于一种权威能否实现“善”的政治原则，假如回答是肯定的，则不管群众是否接受，这种权威就具有合法性，反之，即使社会拥护，也不代表着该权威具有合法性。

相比较而言，规范主义的合法性研究更倾向于对终极价值的关切。经验主义对合法性的认识过于关注工具性的层面，容易导致合法性失去价值的指引而沦为纯粹权术的运作；而规范主义的合法性研究在高扬终极价值之时，也陷入了另一个歧途，使合法性显得过于高深、不可捉摸而失去现实的基础。

哈贝马斯借鉴了合法性经验研究和规范研究的成果，提出了合法性研究的另一路径。在哈贝马斯看来，合法性不应被片面理解为大众对于国家政权的信仰和忠诚，合法性不是也不会来源于政治系统为自身的统治所作的论证或证明。[4]他认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”，[5]价值的被认同才是合法性最合适的证明。较之前人的研究，哈贝马斯的研究思路更为全面。虽然被认可的价值可以在现实中得以感知，但是更离不开对终极价值的追求。循着哈贝马斯的思路，合法性的决定因素有二：一是经验主义所坚持的价值被公众接受的情况；二是规范主义所秉持的价值本身的“善”。

事物自身之“善”与其被认同的价值是合法性的共同考量尺度。然而，合法性的质询总是与认同危机相伴随。合法性危机是一种直接的认同危机。[6]当人们追寻事物合法性之时，意味着该事物与人们的应然设想之间产生了冲突，而人们对该事物又有着同一性的要求。任何事物要想证明其存在的合法性，都必须极力彰显其自身的“善”以满足人们同一性的要求。一旦这种要求得不到满足，笼罩在事物之上的权威魅影也将褪去，合法性的危机就将凸显。

行政伦理妥协作为公共行政领域的一种特殊现象，是公共行政人员在公共价值追寻过程中，为了维护更高的价值目标，而在价值冲突时不得不做出牺牲某些行政价值的一种抉择，其典型的表现是择恶弃善或择小善弃大善。[7]行政伦理妥协虽是公共行政领域客观存在的现象，但其展现的还是公共行政人员根据价值规范而进行的抉择，而绝非一种纯粹的自然现象。有观点误用黑格尔“存在即合理”的命题来批驳对行政伦理妥协合法性考量的必要性，但是，此观点混淆了黑格尔关于“存在”和“现实”的区别。黑格尔认为“凡是合乎理性的东西都是现实的；凡是现实的东西都是合乎理性的。”[8]在日常生活中，任何幻想、错误、罪恶以及一切坏东西，一切腐败幻灭的存在，虽常有人随便叫做现实，但是，即在平常的感觉里，也会觉得一个偶然的存在，不配享受现实的美名。[9]因此，之所以考察行政伦理妥协之合法性，在于探究其是否是现实的，而非“幻想、错误、罪恶以及一切坏东西”。

二、满意策略：行政伦理妥协合法性之基石

从伦理角度窥视，社会要求公共行政领域既要遵守社会伦理规范，又要行政人员在职权行为中追求至善，最终实现伦理的道德性和规范性的统一。“委托-代理”理论恰当地解释了社会的这种要求。就国家的产生来看，它是来源于公众的委托。人们为了避免在自然状态下互相残杀，商议将部分自主权交由一个独立的机构来执行，这就是国家。因此，公众和国家之间是一种委托代理的关系。同时，国家又把其职司管辖权委托给特定的政府，又形成了国家和政府之间的委托代理关系。从应然的角度看，代理人自然应竭尽全力为委托人服务，作为最初委托人的公众也有理由要求政府及其工作人员在行政活动中追求至善的目标。虽然“委托-代理”理论在解释国家起源之时离开了最本源的生产力和生产关系的矛盾，但还是为理解公众和政府之间的关系提供了一个明晰的视角。

追求至善或曰为公众谋最大的福祉是政府存在的合法性理据。至善对公共行政领域而言恰是最优的目标，然而，实现最优目标的条件是极为苛刻的。这些条件包括行政人员必须获取行政活动的全部信息；真实了解这些信息的价值所在，并根据这些价值制订所有可能的行动方案；行政人员必须准确预测每个行动方案在未来的绩效。但是，反观公共行政领域，这些条件都极难满足的。

首先是行政信息收集的难度大。行政信息是科学决策的依据和有效组织的手段。对公共行政人员而言，其行动主要是协调人、财、物、事之间的关系，因此，科学的最优的决策就要求行政人员掌握人、财、物、事的全部信息。人是行政决策中最核心的要素。然而，就行政活动中的人而言，一方面，行政人员的理性是有限的，由于受时间和可利用的资源的限制，他们在高度不确定和极其复杂的现实决策环境中，其知识、想象力和计算力都是有限的，而且在识别和发现问题中他们也容易受直觉偏差的影响；另一方面，面对行政相对人，他们总是有选择性地披露自己的信息，以减少自己的成本付出。因此，对于行政人员而言，他们只能根据掌握到的信息进行决策，决策就可能无法实现最优的效果，而只能退而求其次，这就产生了行政伦理妥协。

其次是制定行动方案上的障碍。对公共行政而言，任何一项政策都是对社会价值的重新分配，因此，必然会在决策中遇到强大的阻力。一项公共政策可能涉及的利益方主要有行政人员的正当利益、行政人员所在的部门利益、面向社会的公共利益。从集体主义的角度窥视，这三者之间的利益等级呈递升状态，也就是当出现利益冲突之时，要首先维护公共利益，再维护部门利益，而个人的利益，即使是正当的都必须随时做牺牲的准备。然而，对公共行政人员而言，这种应然的状态很难实现。因为公共行政人员是有着多元利益面向的“利益人”，而非一心向公的“公共人”。[10]这可能与我们所宣扬的价值观有很大差异，但却是公共行政人员真实生活的空间。当这些利益发生冲突时，总是要求行政人员或公共部分牺牲定然不是长久之策，而适时地向行政人员和公共部门倾斜可能会更有利于公共利益的实现，此一方面。另一方面，对于公共行政所面对的社会而言，不同的行动方案必然会形成新的利益得失集团。而当政策的调整涉及既得利益集团的利益之时，其遭遇的阻力将是空前的。此时，勇往直前的强硬措施一定失效，而迂回的策略可能难以使应得利益者的福祉得到完全的满足，但至少能改善其生存状况，在此基础上再进行新的调适，以使社会更加公平。

再次是预估方案后果的挑战。在决策前以及执行决策中总是要对方案进行评估，看评估方案的目标是否合理、方案是否可行、代价和副作用是否最小。但是这种事前的评估只是从理想的状态出发，并没有办法完全预计方案可能遭受的所有困难。行动前，行政人员选择了一个最能实现政策目标的方案，但是在现实执行中，执行政策的人员不是无意识的机器，他们总是会往政策中注入自我认识，从而使政策可能偏离政策制定者的本意，使得政策的效果并非是最优的。而对于目标团体而言，他们的态度很大程度上决定了政策能否得到彻底的贯彻。当一项政策使目标团体的净收益受损时，而公共部门由于资源的优先无法给予他们充分补偿之时，政策执行的难度极大，此时往往只能选择替代性的政策，使得政策也无法收到应然的绩效。因之，在预估方案之时，很难完全考虑现实的情境，无法精确获取政策执行人员和利益相关者的主观意念，使得原以为理想的正常只能收到满意的结果，而不是最优的成果。

三、妥协的约束：行政伦理妥协合法性之限定

社会分工后之所以保留了公共行政领域，意味着它在社会中扮演着有别于其他领域的角色。经济领域的职能在于提供效率，实现最有效的资源配置。而对公共行政领域而言，对公共利益的追寻是其存在合法性的前提。作为公共行政人员“不得已而为之”的选择，行政伦理妥协的确有其存在的客观性，但是对更高层次善的暂时放弃，终究还是与公共行政的理念相背驰。对公民而言，权力的委托转让，不仅以相应的监督为条件，亦以相应的期待为前提。公众对公共行政人员的委托和授权，是建基于公平、自由、祥和的生活期待。行政伦理妥协不仅使公众的这种理想无法完美达致，还将威胁到行政人员对职业的认同。更严重的是，行政伦理妥协作为一种特殊的自由裁量行为，极易沦为行政人员渎职的借口，使向低处堕落的风险总是与其相伴随。因之，对行政伦理妥协进行严格的约束，使其在最严格的限度内出现，或最大限度减少其出现的几率，是维护行政伦理妥协合法性之必需。

首先要避免虚假的价值冲突。行政伦理妥协存在的前提是行政活动中出现了不可调和的价值冲突，使得只能在其中做出取舍。对行政人员而言，明显相容和明显排斥的价值目标都不难抉择。但是现实生活中存在着很多的目标，貌似相斥，事实上是有着紧密的内在关联的，如和平与发展，它们之间并非是此消彼长的零和博弈，而是可以实现相互促进的正和格局。对于此类实质相容的价值目标，行政伦理妥协不存在丝毫的合理性空间，而是要通过主客观的努力确保它们共同得以实现。另一种虚假的价值冲突是由于行政人员没有处理好原则和策略的关系。作为公共行政人员行动指南的公共政策，具有原则性、层次性等特征。因此，在政策执行中要正确处理好原则性和策略性的关系，做好政策变通。政策变通不同于“上有政策，下有对策”，它是“求神似，去形似”。公共政策通常涉及的面较广，使得它只能是对公共问题进行原则性的规范，行政人员必须根据不同的时间、地点和人物对政策进行变通，这样才能减少政策执行的成本，收到预期绩效。但是，政策变通必须坚持政策精神实质这一前提。对行政人员而言，若不能理解政策的原则性和策略性的内在机理，机械地看待二者，势必会产生冲突。

其次要加强对伦理妥协的监督。孟德斯鸠十分明确地表明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[11]孟氏所言的界限指的是法律。客观而言，从古开始，监督制度在政府中的地位都举足轻重。行政监督的真实用意在于确保行政行为符合相关的规范，不逾矩。由于行政伦理妥协属于非羁束性行为，行政人员享有很大的自由裁量空间，使得监督更为必要。在过去，行政监督通常是异体的外在监督，而作为一种规范的手段，行政监督应该更为全面和深入。从主体方面视之，除了强调民意机关、行政机关、司法机关、媒体、政党、社会团体和公众等传统的监督主体外，更要强调行政人员的自我监督。辩证唯物主义认为，内因是决定事物运动、变化、发展的决定性因素，尤其在行政分工日益精细化的背景下，缺失行政人员的自我规范，行政监督的效果定然是事倍功半。行政人员的自我监督主要是经由行政良心自我规范。行政良心是行政人员在履行职责中所形成的深刻的道德责任意识以及对自己的职权行为进行自我评价的能力。从本质上看，行政良心是行政义务的内化与升华，具有高度的道德自主性。“人们可以用高尚的论调谈论义务，而且这种谈话是激励人心、开阔胸襟的，但是如果谈不出什么规定来，结果必致令人生厌……与此相反，良心是自己同自己相处的这种最深奥的内部孤独，在其中一切外在东西和限制都消失了，它彻底彻尾地隐遁在自身之中。人作为良心，已不再受特殊性的目的的约束。”[12]对行政人员而言，行政良心表现为遵守公共利益的原则，在违规违纪时表现出来的犯罪感，在无法准确贯彻职责时的强烈自责，并自觉接受惩罚，矫正行为。良心是希求自在自为地善的东西的心境。[13]具有强烈行政良心的行政人员在其行动中会天然流露出至美的德性，自我匡正。

[1][3][英]约翰·基恩.公共生活与晚期资本主义[M].马音等,译.北京：社会科学文献出版社，1999：288，286.

[2][德]马克斯·韦伯.学术与政治[M].冯克利,译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005：56-57

[4]张康之.合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯[J].教学与研究，2002(3)：63-68.

[5][德]J.哈贝马斯.交往与社会进化[M].张博树,译.重庆：重庆出版社，1989：184.

[6][德]J.哈贝马斯.合法化危机[M].刘北成，曹卫东,译.上海：上海人民出版社，2000：65.

[7]陈第华.行政伦理妥协：公共行政领域特殊的价值选择[J].中国人民大学报刊复印资料·公共行政，2009(10)：64-67.

[8][12][13][德]黑格尔.法哲学原理[M].范扬，张企泰,译.北京：商务印书馆，1961：序言10-11，163，164.

[9]黑格尔.小逻辑[M].贺麟,译.北京：商务印书馆，1980：44.

[10]陈第华.“利益人”视阈下公共行政人员的行政行为选择[J].西南交通大学学报(社会科学版)，2009(3)：118-122.

[11][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深,译.北京：商务印书馆，1961：154.

王 利）