论赤道原则中的利益相关者互动机制

蓝 虹

(中国人民大学环境学院,北京100872)

赤道原则(the Equato r Princip les,EPs)是用于确定、评估和管理贷款银行项目融资中环境和社会风险的国际行业标准。由于项目融资具有“项目导向”、“有限追索”、“风险分担”等特性,使得贷款银行在从事项目融资贷款业务时会面临比传统融资更多的环境和社会风险。贷款银行在从事项目融资业务所遭遇的环境和社会风险主要来自两大部分：一是项目所在国的环境法律法规对贷款银行带来的直接或间接环境和社会责任;二是项目利益相关者因抵制项目产生的负面环境和社会影响而采取的激烈对抗行动。为了有效防范项目的环境和社会风险,赤道原则除了要求贷款银行通过环境影响评估等手段严格监测项目是否遵守了东道国的环境法律法规和标准,是否存在潜在的环境和社会风险之外,还特别强调了要在环境和社会风险管理系统中建立利益相关者互动机制,以防范来自利益相关者对项目激烈抵制所带来的信贷风险。目前,国内的银行在执行赤道原则时,对建立利益相关者互动机制的重要性认识不足。本文简述了赤道原则中利益相关者互动机制的主要内容,分析了贷款银行在从事项目融资业务时建立利益相关者互动机制的重要性,并提出贷款银行在建立利益相关者互动机制时需要重点关注的问题。

一、赤道原则中利益相关者机制的内涵

(一)赤道原则中的利益相关者及其影响

作为一个学术名词,利益相关者(stakeholder)在20世纪60年代被首次提出。1984年美国经济学家弗里曼(Freeman)在其著作《战略性管理：一种利益相关者方法》中,将利益相关者定义为“那些影响企业目标实现或受企业目标实现过程影响的任何个人和团体”,该定义扩展了利益相关者的内涵,除了影响企业持续生存的投资者、员工、顾客和合作者之外,还将社会团体、公众、政府部门、环保主义者等群体纳入了利益相关者理论的研究范畴,并启发人们思考企业与利益相关者之间的相互影响。这与当时西方国家正在兴起的企业社会责任和社会绩效的观点相契合,受到许多学者的赞同,它也随即成为关于利益相关者定义的一个标准范式。20世纪90年代以后,利益相关者理论逐渐发展,并广泛应用于公司治理、企业伦理、战略管理等诸多领域。在现代管理理论中,利益相关者已被视为企业的构成要素,纳入广义的管理范畴,企业的生存和发展离不开利益相关者的支持,但不同类型的利益相关者对企业管理活动的影响以及被企业活动影响的程度是不一样的,并随着时间和空间的变化而变化。因此,针对不同类型的利益相关者采取不同的管理策略,最大限度地提高利益相关者对企业的满意度和支持度,已成为决定企业可持续发展的关键问题。

随着公民社会的兴起,利益相关者对贷款银行项目融资中信贷资产安全性的影响也越来越大,从而在贷款银行的项目融资环境和社会风险管理中受到广泛重视。在赤道原则中,融资项目的利益相关者是指直接或者间接受项目影响的个人或者群体,以及可能对项目结果产生积极或者消极影响的个人和群体。利益相关者可包括当地受影响社区、有特殊利益的民间组织和团体、国家或地方政府的主管机构、学术界或其他主体[1]。目前,社区组织和民间组织在社会中发挥的作用日益增大,如果融资项目导致的环境污染,触及了这些利益相关者的利益,就会导致他们对融资项目的强烈抵制,而项目公司和贷款银行如果又没有采取缓解这些冲突和矛盾的措施,就有可能导致他们激烈的抗议行为,比如集会、游行、诉讼等,从而导致融资项目无法顺利进行,进而给贷款银行带来经济和声誉损失。

为了指导贷款银行帮助项目公司建立利益相关者互动机制,国际金融公司专门编写了《利益相关者联系互动指导手册》,介绍与利益相关者互动的方法。该手册指出,应该着重提倡建立建设性的利益相关者互动机制,而不是被动地应对利益相关者的责难。这种建设性的利益相关者互动机制,是降低风险和发现新业务机会的、更具战略性的长期渠道[1]。而在赤道原则中建立利益相关者互动机制的关键,就是要将其纳入贷款银行的核心业务活动,而不是一系列走过场的公众大会。

(二)赤道原则中建立利益相关者互动机制的主要环节

赤道原则强调通过建立贷款银行和项目公司与项目利益相关者的互动机制,以规避来自利益相关者对项目环境和社会问题抵制所导致的金融风险。赤道原则中建立利益相关者互动机制的主要环节包括：

1.对融资项目利益相关者进行识别和分析,并建立利益相关者图表。贷款银行的环境和社会风险管理专家要有丰富的经验去识别可能会对融资项目产生影响的利益相关者,这些利益相关者包括直接或者间接受融资项目影响的主体,例如受影响的社区,以及由自身利益所决定的利益相关者,例如环保NGO、学者、相关的新闻机构等,他们的工作就是发现各种可能存在的环境和社会问题,并通过写文章、呼吁、组织集会等手段阻止存在环境和社会风险的项目进行下去。因此,虽然他们并没有直接或者间接受到融资项目的影响,但是基于自身利益,他们也是融资项目的利益相关者。建立正确的利益相关者图表是成功建立利益相关者互动机制的第一步。

2.信息披露和磋商。在确定了利益相关者图表后,贷款银行的环境和社会风险管理专家就要帮助项目公司建立与利益相关者的磋商机制,而信息披露是磋商的前提,只有利益相关者充分了解融资项目相关信息后,该磋商机制的建立才是有效的。赤道原则5规定：对受影响社区构成重大不利影响的融资项目,磋商必须确保受影响社区在自由的、事先知情的情况下进行,并必须便利受影响社区知情者参与。因此,磋商的原则是：自由(不受外部操纵、滋扰或胁迫)、事前(适时披露信息)、知情(相关的、易于理解的和可获得的信息)。

3.投诉管理。投诉管理强调公开性、客观性、适当性和连续性,是建立利益相关者互动机制的重要环节。公开性就是对利益相关者提出的投诉意见以及项目公司和项目其他参与方对利益相关者意见的答复要予以公开,以利于与利益相关者沟通。客观性是指答复必须是客观的,是可以具体实施的,而不能为了安慰利益相关者而承诺一些无法实现的事项。如果利益相关者所要求的事项确实是项目公司和贷款银行无法做到的,也要客观地与利益相关者沟通,以找到切实可行的解决办法。适当性是指投诉管理的规模必须与融资项目规模相适应。连续性是指投诉管理必须贯穿于融资项目的整个生命周期。在融资项目的整个生命周期,必须给利益相关者与融资项目最高层的管理人员适当沟通的途径,以充分反映他们的意见,这是有效防范融资项目环境和社会风险的重要手段。如果利益相关者与融资项目最高层的管理人员一直有较好的沟通渠道,且认为他们所反映的问题受到其关注和重视,并正在寻找合适途径予以解决,这些利益相关者就不会采取极端的方式来表达他们的意见,从而避免给融资项目和贷款银行带来经济和声誉损失。

(三)利益相关者互动机制必须与赤道原则中的其他部分,如审查、分类、评估、监测等紧密结合,并贯穿于项目的整个生命周期

赤道原则是由一系列文件所构成的贷款银行项目融资环境和社会风险管理系统,包括政策、绩效标准、实施工具三个层次。目前,赤道原则执行体系主要的政策包括赤道原则10项原则、国际金融公司信息披露政策和可持续性政策;绩效标准主要是国际金融公司社会和环境绩效标准;主要的实施工具包括国际金融公司环境与社会审核程序,8项绩效标准指导说明,环境、健康与安全指南,以及其他最佳实践材料。按照赤道原则执行的惯例,政策和绩效标准是必须执行的,是对赤道银行执行项目融资的要求;而工具是为了帮助各赤道银行执行这些政策和绩效标准发展而来的,是为指导和帮助赤道银行理解和实施这些政策和绩效标准服务的。

利益相关者互动机制的建立是赤道原则政策和绩效标准的要求,而国际金融公司和世界各领先银行也发展了很多对其实施的良好做法。其中,将利益相关者互动机制与赤道原则其他部分如分类、评估、监测等紧密结合,并贯穿于项目的整个生命周期,既是赤道原则的要求,也是国际领先银行的规范做法。

二、赤道原则中建立利益相关者互动机制的重要性

建立利益相关者互动机制是赤道原则的重要内容之一。建立利益相关者互动机制是贷款银行项目融资中防范环境和社会风险的重要措施。它的作用和重要性主要来自于两个方面：一是建立利益相关者互动机制有利于项目公司及时地收集环境和社会风险信息,从而加强环境和社会风险防范;二是建立利益相关者与项目最高管理人员的沟通渠道,可以通过协商及时化解因为项目的环境和社会影响导致的利益相关者对项目的强烈抵制。

(一)利益相关者互动机制的建立有利于项目公司及时地收集环境和社会风险信息

项目融资是一种为满足大型项目融资需求而发展起来的一种新型融资方式,融资额度巨大,经常高达几百亿,投资周期长,甚至达30年之久。项目融资的特点是项目导向、有限追索、风险分担,贷款银行获得还贷资金的主要来源是项目产生的收益,回收贷款的年限甚至要达到几十年,所以,项目融资的环境和社会风险管理就必须是对项目的环境和社会风险进行持续长期的监测,以防止风险管理人员没有预测到的环境和社会风险损害项目现金流,从而影响借款方的还贷能力。这就决定了项目融资环境和社会风险管理必然是系统的和长期的。

要对一个项目的环境和社会风险坚持长达几十年之久的连续监测,要获得防范环境和社会风险的充分信息,其代价必然是巨大的,而利益相关者互动机制的建立可以使项目公司廉价及时地获得防范环境和社会风险的信息。因为无论多么有经验的项目风险评估和管理人员,都不能保证对所有项目的风险预测具有完全信息,项目风险管理人员必须通过一些手段和措施来收集信息加以分析,而利益相关者互动机制的建立是最为廉价的信息获得渠道。与项目利益密切相关的利益相关者,由于与项目的利益关联性,会对项目保持长期关注,因此他们掌握着大量与项目的环境和社会风险预测和规避相关的信息。通过与利益相关者保持密切的联系和互动,将项目信息详细地告知各利益相关者,因为贷款项目与其利益密切相关,利益相关者将有积极性协助审核、评估贷款项目的环境和社会风险,并提出他们的意见和看法。另外,在项目执行的整个周期,如果项目产生的环境和社会影响危害到他们的利益,他们也有动力及时与项目风险管理人员沟通,使项目的环境和社会风险管理专家及时获得信息,并向项目管理高层提出建议措施,以及时消除这些不利的环境和社会影响,从而杜绝环境和社会风险危害项目执行。

(二)有利于利益相关者与项目管理高层的协商,以及时化解因为项目的环境和社会影响而导致的利益相关者对项目的强烈抵制

对于贷款银行来说,环境和社会风险的来源主要有：第一,环境法律法规赋予贷款银行直接和间接的保护环境的责任;第二,贷款项目因环境和社会影响导致利益相关者对项目的强烈抵制;第三,突发的环境污染事件对贷款银行造成的经济和声誉损失。随着公民社会的兴起和民间团体地位的提高,因贷款项目的环境和社会影响导致利益相关者对项目的强烈抵制从而引发的金融风险越来越严重,成为了项目融资中环境和社会风险的主要来源,因此,为了规避该类环境和社会风险,赤道原则特别强调利益相关者互动机制的建立。

目前,社区组织和民间组织在社会中发挥的作用日益增加,如果项目公司和贷款银行不注意与其沟通和交流,并尊重他们的监督和意见,就有可能导致他们激烈的抗议行为,比如,集会、游行、诉讼等,从而导致项目无法顺利执行,给贷款银行带来经济和声誉损失。

从国外的实例看,美国的Pikes Peak高速公路案就是一个典型案例。Pikes Peak高速公路属于Colorado Sp ring市政当局,该高速公路要通过一国有林地。因气候恶劣且使用超负荷,每年公路上大量的碎石滑落进河流与湿地,导致对林地河流和湿地产生严重环境影响。为解决这一问题,美国的非政府组织Sierra Club起诉Colorado Sp ring市政府,要求其按照美国清洁水法的规定对这些由高速公路运行造成的对河流和湿地的恶劣环境影响进行治理。最后,Colorado Sp ring市政府同意对公路维修等级提升以防止碎石滑落,并设立一个监测系统以确保该公路的运行不会危及Pikes Peak的水资源[2]。

萨哈林2号油气开发项目是一个更典型的案例。萨哈林2号油气项目位于俄罗斯远东的萨哈林岛,包括3个海上石油平台、海上和陆地输油管道、一个陆地炼油工厂、一个液化天然气厂和石油天然气出口设施。项目的平台位于濒危动物西部灰鲸唯一的产卵和捕食海域;项目还穿越200条河流及其支流,这些流域是野生大马哈鱼的产卵地;项目还向Aniva湾排放100万吨废水,严重破坏当地的水生态,从而使依靠渔业为经济基础的当地居民受到影响,威胁到几千个渔民的生活。2003年1月,由50个俄罗斯民间团体和国际非政府组织组成的联盟,向项目执行机构之一——壳牌公司提出严重抗议,但是并没有得到壳牌公司的充分回应。2003年12月,来自日本的32个民间组织写信给为该项目提供融资的银行,表示该项目有严重的环境影响。这些抗议行动,引起了欧盟和北美对该项目的强烈关注。2004年,国际社会呼吁项目执行机构采取措施规避风险,比如,改变项目设计方案,将平台转移至其他海域等。但项目执行机构仍然没有给予积极的回应。2004年,来自15个国家的39个民间团体劝告各银行不要对该项目提供融资,并警告因该项目导致西部灰鲸灭绝,所有提供融资的银行都将负有不可推卸的责任。但是,项目执行机构仍然没有接受采取规避措施的建议,并没有将平台转移出灰鲸捕食区。在这种情况下,非政府组织将俄罗斯联邦自然资源部作为被告人、该项目公司作为第三方,提出了法律诉讼,指出萨哈林2号项目由于威胁到濒危物种而违反了俄罗斯环境法,要求停止该项目。2004年3月,莫斯科一法院同意审查该诉讼,2006年9月,俄罗斯自然资源部根据俄总检察院的要求,撤销了先前对该项目做出的国家环境鉴定结果;2007年7月,俄罗斯负责工业安全和环境保护的机构叫停了该项目的建设[3]。此时萨哈林2号项目已经完成了90%的工作量,由于该项目的融资方式是项目融资,项目融资有限追索的特性使贷款银行损失惨重。

从以上这些案例可以看出利益相关者对项目执行的影响力,只有重视与利益相关者长期的互动,才能更好地规避融资项目的环境和社会风险。

三、建立利益相关者互动机制需要重点解决好的问题

上述分析表明,利益相关者互动机制已经成为贷款银行及时了解融资项目环境和社会风险变化的有效手段,对提高贷款银行项目融资的安全性发挥着重要作用。因此,提高利益相关者互动机制运行的有效性就显得十分重要。结合国际先进银行的经验,按照赤道原则提出的建立利益相关者互动机制的基本原则,在建立利益相关者互动机制过程中,贷款银行应重点关注以下问题：

(一)对利益相关者的鉴别和分析必须全面

当项目公司和贷款银行筹备项目时,就要开始分析该项目主要的利益相关者有哪些,并列出其名单,即进行利益相关者鉴别。如果遗漏了重要的利益相关者,将会极大地降低规避项目环境和社会风险的效果。鉴别和分析利益相关者的主要内容包括：

1.鉴别可能受项目消极影响或者积极影响的个人、群体或者当地社区。要鉴别受项目影响的利益相关者,首先要划定项目的地理影响区域,包括项目的相关设施、关联设备、交通路线、累积性影响可能波及到的地区。可将影响划分为积极影响和消极影响,分别加以分析。消极影响包括项目改变土地的用途,废气和废水的排放,危险材料的运输等;积极影响包括增加了当地的就业机会等。通过分析项目所造成的影响来确定利益相关者,并绘制利益相关者分布图。同时,将利益相关者分布图与项目影响区域叠加,并根据项目可能产生的影响确定利益相关者的主次序列[2]。前文分析的利益相关者互动机制,就是要通过与这些受到项目积极或者消极影响的利益相关者进行交流,获得其对项目更多的支持,同时消除可能会受到负面影响的利益相关者的顾虑,以规避项目的环境和社会风险。

2.鉴别更为广泛的利益相关者。在利益相关者的鉴别中,项目公司和贷款银行往往关注于受项目直接影响的利益相关者,但是能给贷款银行带来风险的,不仅仅是受到项目直接影响的利益相关者,更为重要的是,还包括能对项目造成影响的利益相关者,比如环保NGO、新闻媒体、政府监管部门、从事该领域研究的相关专家学者等,他们并没有受到项目的直接影响,但是由于他们的职业秉性,他们也会关注项目的环境和社会风险,并且有能力对项目产生重大影响[4]。因而与这些利益相关者的互动也是十分重要的。如果项目公司和贷款银行缺乏与他们直接有效的沟通渠道,而且该项目的环境和社会影响已经导致了他们对该项目的强烈抵制,他们就会通过执法、新闻媒体的信息披露或者是诉讼等对抗手段来影响项目的顺利实施。但是,如果项目公司和贷款银行与其建立了良好的互动机制,他们对项目可能产生的环境和社会影响的顾虑就可以顺畅地传达到项目公司和贷款银行的管理高层,并与项目公司和贷款银行管理高层开展直接对话交流。这些利益相关者的学识、经验就可以帮助项目公司和贷款银行识别潜在的环境和社会风险,制定更加经济有效的纠正项目环境和社会风险的计划或减缓措施,从而帮助项目公司和贷款银行规避项目的环境和社会风险。所以,当我们鉴别利益相关者的时候,除了要鉴别出那些直接受项目影响的利益相关者,还要分析哪些利益相关者可以协助改进项目设计以降低项目的环境和社会风险防范成本,哪些利益相关者对识别项目的环境和社会风险以及确定影响范围最有帮助等。

3.要注意随着项目的实施和时间的变化,利益相关者也会发生变动。利益相关者是基于与项目有关联的利益而形成的,随着项目的实施和时间的变化,与项目关联的利益也可能会发生变化,从而导致利益相关者发生变动。因此,作为贷款银行的项目环境和社会风险管理专家,就要时刻关注随着项目执行情况的变化,利益相关者的利益是否发生了改变,并适时调整利益相关者的范围及其主次序列。由于成本的限制,贷款银行不可能和所有的利益相关者充分互动,必须选择主次,而这种主次,随着项目的设计、施工到运营,肯定也是会有所变化的[5]。需要特别关注的是,政府是重要的利益相关者,要主动保持与项目所在地政府的积极互动,向政府监管部门主动汇报项目信息和可能产生的影响。政府监管部门由于经常处理相关问题,因而他们的忠告和意见是很重要的。与政府部门的积极互动一定要在不利的环境影响发生之前,只有这样,项目公司和贷款银行才能有机会按照他们的建议和忠告,及时采取纠正项目环境和社会风险的行动或者减缓措施,才能有效地规避项目的环境和社会风险。

(二)注意分清贷款银行与项目公司的责任

很多贷款银行在准备执行赤道原则的时候,经常感到困惑的是：利益相关者互动机制的建立和执行、程序和工作如此之多,而贷款银行设置的环境和社会风险管理专家人数又是有限的,如何协调两者的关系?其实,贷款银行最重要的任务是要分清自己和项目公司在利益相关者互动机制的建立和执行中各自不同的职责[6]。

应该说,上面所分析的利益相关者互动机制的许多工作都应该是由项目公司实施的,贷款银行的职责主要是指导、帮助和监督项目公司建立和执行利益相关者互动机制。贷款银行当然也应该在项目实施中建立自己的利益相关者互动机制,主要包括在网站上公布项目的相关信息,并设置投诉机制,使利益相关者能够有渠道与贷款银行的管理高层进行沟通。这样既可以作为贷款银行防范项目环境和社会风险的措施,也可以作为贷款银行对项目公司实施有效监控的重要手段。因为,如果利益相关者与项目公司沟通失败,他们还可以通过与贷款银行进行沟通,达到保护他们利益的目的,他们可以寄希望于贷款银行的干预使项目公司停止环境危害行动。否则,如果利益相关者与项目公司沟通失败之后,就可能直接采取更加强硬的行动,从而影响项目执行的进度,进而影响贷款银行的信贷资产安全。另外,贷款银行对项目公司的监控,总是存在着信息不对称问题,建立利益相关者与贷款银行的沟通机制,贷款银行就可以通过利益相关者获得项目公司实施降低项目环境和社会风险计划的有关情况,从而达到有效监控项目公司对环境和社会风险的管理。

贷款银行的主要职责是监控项目公司执行利益相关者互动机制的情况。为了节省监控成本,贷款银行可以利用国际金融公司和国际领先银行已经开发的许多评估工具来实施监控。比如,对于项目是否获得了“社区的广泛支持”,国际金融公司就开发了有效的评估工具,了解和有效使用这些评估工具,可以帮助贷款银行实现对项目公司经济高效的监控。所谓“社区的广泛支持”是指收集受影响社区代表对该项目表示支持的表态,来评价该项目是否获得了社区的广泛支持。社区的广泛支持并不排除某些个人或者团体反对该项目。如果项目可能对当地社区或者对土著居民构成重大的负面影响,赤道原则就要求进行社区广泛支持的调查。国际金融公司在判断拟融资项目是否拥有社区的广泛支持时,通过对有关数据的分析,来评价两项审查条件、流程和结果的实施效果：一是项目公司是否开展了自由、事先和知情的磋商,并使受影响社区能够做到知情参与;二是受项目影响的社区对项目的支持和反对程度。在《国际金融公司环境和社会审查程序》中,对这两项的评估和审查设计了非常细致而又具体的方法,运用这些细致的评估工具,可以评估项目是否获得了社区的广泛支持[7]。

[1]International Finance Co rporation.Stakeholder Engagement[Z].International Finance Co rpo ration,2007.

[2]Susan D.Daggett.NGOs as Lawmakers,Watchdogs,Whistle-blowers,and Private A ttorneys General[J].Colo rado Journal of International Environmental Law and Policy,2002(W inter)：108-112.

[3]Sakhalin II Pipeline Construction Suspended Again by Autho rities,Catalogue of Violations Mounting[EB/OL].(2007-07-22)[2011-01-23].http：//www.pacificenvironment.org/article.php?id=2526.

[4]Equator p rincip les[EB/OL].(2006-07-01)[2010-12-23].http：//www.equato r-p rincip les.com/documents/Equato r_Princip les.pdf.

[5]International Finance Co rporation.International Finance Co rpo ration’s Guidance Notes：Perfo rmance Standards on Social and Environmental Sustainability[Z].International Finance Corporation,2007.

[6]International Finance Corpo ration.ILO Convention 169 and the Private Sector：Questions and Answers for IFC Clients[EB/OL].(2008-07-22)[2010-10-26].www.ifc.org/enviro.

[7]International Finance Co rpo ration.Doing Better Business through Effective Consultation and Disclosure[Z].International Finance Corporation,1998.