关于公共政策稳定性的若干思考

李春蓉，赖锡莲

(广州大学公共管理学院，广州510006)

公共政策是国家为解决社会问题，调整社会利益关系，根据特定目标制定的一系列规范、计划和指南。它是公共组织从事公共管理的依据，是判断政府活动范围的准绳，是规范政府行为的指标，更是社会秩序重要的“调节器”。改革开放30年的成功经验告诉我们，稳定的发展环境是我们发展的基础，更是我们实现民族复兴的保证，而稳定、持续有效的公共政策能够维护社会良好的秩序，促进社会的良性发展，为我们提供一个良好的发展空间、稳定的发展环境，因此具有相对稳定的公共政策更有利于国家、社会的持续、和谐发展。我们在今后制定和实施公共政策的时候，一定要注重公共政策稳定性，充分认识保持公共政策稳定性的重要意义，发挥政策对国家建设和社会发展的根本性作用。为了能够使公共政策的制定与实施得到有效的发挥，解决各种社会问题，探讨公共政策稳定性的相关问题就显得十分重要。

1． 公共政策稳定的内涵

1．1 稳定的概念

稳定是指系统在一定的时间进程中，当受到来自外部和内部的干扰以后能够自动回到原来状态的特性。稳定是宇宙间普遍存在的现象，是事物运动的一种相对静止特殊状态。从唯物辩证法原理可以得知，世界上任何事物都是处于相对的静止和绝对的运动之中，而这种相对的静止就是我们所说的事物发展过程中稳定状态。稳定是事物存在和发展的必要条件。任何事物，如果没有一定的质的稳定性，就不可能有其自身的独立存在，事物的发展也无法实现。因此，深入理解稳定内涵意义，把握事物稳定和变动性内在联系规律，有利于促进事物发展。

1．2 公共政策稳定的概念

公共政策是“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益而进行的社会资源配置和社会价值的分配。”从公共政策的社会本质和认识论来看，公共政策不仅是解决公共问题，进行社会资源公平分配的重要手段，而且是联结理论和实际的中介或桥梁，理论指导实践通过政策来实现，反之，实践又通过政策而上升为理论。在这个互动的政策系统里，保持政策的稳定性可有效地使公共政策在面临多种因素影响下，仍然按照既定的方式、沿着既定的方向继续得以实施。所以，公共政策稳定是指现行政策在受到来自外部和内部压力的共同作用下，始终保持明确的目标，在一定阶段和政策范围内保持合理政策结构，协调政策系统内部关系，保持与外部环境大体相适应，完成整体运转正常的调控状态。

2． 公共政策稳定的意义

2．1 公共政策稳定是维护社会公正的基础

社会公正是和谐社会的本质和基石，是社会主义制度的首要价值，它是由社会成员基本权利的保证、机会平等、按照贡献进行分配以及社会调剂等规则构成的有机整体，而实现社会公正的基础之一是保持公共政策的稳定。公共政策稳定要求有一整套明示的、普遍的、客观的行为规则，如果政策随意变动，朝令夕改，先参加分配的社会主体和后参加者，由于规则和标准的变化，造成分配结果不同的状况，就可能形成一种特秩序，政策的频繁变动还可能成为既得利益者维护其特权利益的工具。因此，持续稳定的公共政策是政府合理进行人们之间权利或利益的分配，共享社会发展成果，维护社会公正的基础。

2．2 公共政策稳定是保持政治稳定的关键

无论是国外还是国内，政治稳定是政府得以持续存在的基础条件，政治动荡威胁着政府的生存。公共政策的稳定有利于贯彻落实执政者的意志和决定，推进政治稳定，进而取得预期维持政治社会秩序的成效。

在改革开放30多年里各种有利于政治稳定的公共政策中，计划生育政策就是一个很好的例子。众所周知，我国是世界上人口最多的国家，特别在新中国成立之后人口增长尤为迅速。1954年全国人口为6亿人，经过10年的时间达到7亿人，1974年达到9亿人，有鉴于此，1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的新宪法明确规定:“国家提倡和推行计划生育”。1981年3月6日设立国家计划生育委员会，并提出“限制人口的数量，提高人口的素质，这是我们的一项基本国策”，希望到2000年时总人口能控制在12亿以内。现在，虽然没有完全达到预期目标，但若不是实行了计划生育，我国人口可能在1987年就已经达到12亿了。人口增长过快，必定引起环境污染严重、资源短缺、贫困增长等一系列的社会问题，进而造成政治局面的动荡不安。所以说一项稳定的公共政策能够保持政治稳定，能够为国家提供一个长期的、稳定的发展局面。

2．3 公共政策稳定是促进经济持续有效发展的条件

经济发展是一个国家摆脱贫困落后状态，走向经济和社会生活现代化的过程。实现经济增长，扩大社会再生产过程和社会财富的增殖过程，促进经济的发展都是与本国发展政策离不开的。

“文化大革命”结束后，中国人毅然地选择了走改革开放的道路。可以说改革开放的30多年，是中国经济迅速蓬勃发展的30年!栋栋高楼拔地而起，人民生活水平不断提高，1978年到2006年，中国经济总量迅速扩张，国内生产总值从3645亿元增长至210871亿元，增长近60倍，中国的经济成就不仅写在了中国历史之上，也在世界历史上刻下了辉煌的一页。我们之所以能够取得如此辉煌的成绩除了是与我们党和政府的正确领导以及广大人民的辛勤劳动分不开之外，更是因为我们一直坚持改革开放政策，一以贯之地实行改革开放政策。所以，稳定的公共政策不仅为社会生产力的解放提供了政治、物质等条件，也为经济发展提供了一个良好的稳定的投资经营环境，极大地促进了经济的持续有效发展。

2．4 公共政策稳定是提高政策结构体系科学性的途径

公共政策的政治、经济、社会、文化等各领域的政策之间，元政策、基本政策、具体政策和新旧政策之间，相互依存和影响，构成了一定的公共政策结构体系。每项政策都处于一定的政策结构体系内，以一定的方式与其他政策发生互动，只有保持政策的相对稳定性，才能有效地维持政策之间的综合配套和平衡。稳定的公共政策拥有更为合理的政策结构，使得政策体系有序化，从而最大限度地发挥政策的整体效能。如果政策频繁变动，势必造成政策之间的脱节，成为社会摩擦和冲突的根源，还可能造成公共政策调节的盲区，形成政策界限模糊的灰色区域，导致社会失控，成为投机行为、政治腐败和其他违法犯罪行为滋生的土壤。所以，稳定的公共政策能够使得政策体系更加科学、合理、专业化，实现政策运行机制运转自如。

2．5 公共政策稳定是巩固党的执政地位的保障

在当代中国，无产阶级政党是工人阶级和人民群众根本利益的代表者和维护者，党和政府制定的各项方针政策代表和反映了广大人民群众的根本利益。大部分稳定的公共政策是党根据本国国情结合一定的外国先进经验所总结出来通过政府颁布、实施的方案，具有充分的可行性和有效性。但是，一项公共政策的实施与见效通常都需要一定的时间，所以保持公共政策的稳定性就显得十分重要。实际上，公共政策是一种政府信用，朝令夕改，法无常规，则会慢慢使人们失去对执政党及其政府信赖，以致令不行，禁不止，国家的权威性受到损害，社会凝聚力遭到破坏。所以，稳定、有效的政策能够为广大的人民群众解决问题，稳定社会秩序，促进国家迅速发展，而且也使得人民对执政党的信任、认可度逐步提高。因此，稳定的公共政策不仅有利于党始终坚持以人为本，落实科学发展观，构建和谐社会，而且也是党争取人民群众积极响应国家方针、政策和路线，进一步巩固党的执政地位的重要手段之一。

3． 保持公共政策稳定的若干建议

3．1 严格管理公共政策的各个环节，提高政策制定与实施的科学性

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定、为解决公共问题达成公共目标以实现公共利益的方案。面对错综复杂、变化万千的社会，要准确把握解决的问题，理清解决的办法，就需要严格管理公共政策的各个环节来保证政策的稳定、可持续实施。为了保证公共政策的效能，必须从公共政策问题的形成与认定开始，认清并把握社会中人们利益、期望、价值和规范的矛盾和冲突，从民主和专业相结合来考虑，形成正确的公共政策方案，经过理性思考、反复权衡、认真择优，将方案切实执行、推广，同时要对方案执行情况进行专业、权威的评估与监控，出现政策偏离时，及时对方案作出相应的调整、合理的变动。通过这样有计划、有条理的步骤来总结出公共政策从形成到收效过程的一个规划，为其他公共政策的制定与实施提供经验，能够使得公共政策系统更加稳定、紧密、科学和环环相扣。

3．2 增强政府的执行力度，提高行政效率

政府执行力是政府履行自身职能，实施公共政策，保证政府有序运行，达成政府目标的能力和力量的总和。提升政府执行力是保证政令畅通，使政策能够得到有效贯彻执行的前提条件，也是提高政策稳定性的根本保证。在市场化日益明显的今天，政府为了能够更好地完成政策的执行任务，就必须与时俱进，利用“鲶鱼效应”引入竞争机制，激发政府内部的创新竞争意识，树立正确的政绩观，以“投入少产出多”“节约成本，提高收益”的企业精神来提高政府行政效率，及时有效地增强政府自身的执行力，同时要定期对政策执行过程中可量化的相关事项进行考察、评估，在政府内部建立一个相互影响、相互制约的监督制度，从而保证政策执行的持续稳定性，促进公共政策发挥真正的效用。

3．3 优化政策执行者水平，保证公共政策稳定实施

政策执行者综合素质的高低直接影响政策的稳定和有效贯彻，他们对政策的正确认知、对政策执行行为的投入、对工作的负责态度、创新精神、高尚的道德情操和较高的管理水平等都是政策有效实施的重要条件。因此，政策执行者只有提高“是仆人，而不是主人”的工作意识，学会“服务，而不是掌舵”的新型工作态度，完善行政人格魅力，加强对政策的深入、系统学习，知晓政策的功能与价值，明确政策的作用界限，掌握政策制定的理论基础与现实依据，拓宽自身知识面和信息渠道，注重实践和理论相结合，改进政策执行方法，才能正确保证政策的有效稳定实施，取得预期的管理效果。

3．4 加强政府与群众沟通，增强目标群体对政策认同

国家的繁荣发展，需要政府的正确领导和人民群众的积极响应，只有这种互动的存在，国家安定与发展才会得以持续。随着对公共政策研究的深入和民主进程的加快，政府要更加广泛地汲取经验和教训，积极借鉴外国的先进经验，树立以人为本、为人民服务的观念，善于利用媒体、网络信息技术等对公共政策做积极的宣传、推广，让更多的人知道、了解政策的动态，保持与广泛的基层群众接触、沟通，积极进行定期的走访面谈，或是通过写博客、建网站，公布政府相关消息内容等，对政策的实施做及时的意见资料收集，多层次、宽领域的开展政府与公民对话，开拓公共政策实施的渠道，努力建立一个“阳光的服务型”政府。只有这样，人民群众对政府的信任程度才会不断提高，乐意积极配合政策的实施，自觉地选择自己的社会行为，逐渐形成对公共政策的持久、稳定的信任和忠诚，使得公共政策能够更加畅通、有效地执行下去。

3．5 充分发挥公众作用，提高群众政治责任感

“国家兴亡，匹夫有责”，国家的繁荣昌盛离不开国家领导和群众的紧密协作，公众参与政策过程是保证人民当家作主的重要内容。公众是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。但是，现实生活中，由于与自身利益关联程度低、信息的残缺等原因，公民对公共政策的了解往往处于被动状态，这就会影响到政策的顺利实施。所以，为了激发人民群众的参政热情，就要充分保障每个公民的言论自由等权利，扩大参政的方式、渠道，积极发挥社会团体的调节作用，重视他们的声音、建议，协调各基层之间的利益关系，让每一个人都感觉到自己对国家建设发展的重要性，从而增强他们的责任感，踊跃开展对公共政策的制定与实施进行有效的监督，形成一个无形的、强有力的外部监督围墙。这样不仅有利于公共政策的稳定、长期实施，而且也能够促进我国的民主、法治进程。

4． 结论

公共政策的稳定不代表政策一成不变，“政策僵化”，而是在一定阶段内相对性的稳定、不随意变动。公共政策是关系民生、国家兴亡的一个重要方面，不能过于频繁地变动，在当今复杂多变的世界，我们要继续以“科学发展观”为指导思想，以广大人民群众的根本利益为出发点，制定更加科学、合理的公共政策，减少政策变动的发生，提高政策的持续、稳定性，非特殊原因不能对其进行重大调整甚至废除，在必要的政策调整过程中，要尽量保持政策的连续性和继承性，而且还要对利益受损的有关社会群体进行适当的补偿，协调社会的各种关系，用稳定的公共政策为我们提供一个更加有序的发展环境，促进我国经济发展，构建更加和谐的社会主义社会。

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