服务型政府向度下公民政治参与的基本理路

宋 炜

(中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州221116)

作为当前学术界和政府管理部门普遍话语的服务型政府，其基本内涵是:在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意愿组织起来的，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。［1］政治参与是政治关系中公民政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位和作用。［2］以公民为本位，追求社会民主，满足公民意愿，决定了服务型政府必须肯定公民的政治主体地位，发挥公民政治参与的作用，把公民政治参与作为服务型政府建设的必由之路。

一、服务型政府与公民政治参与的逻辑关联

深度解析服务型政府与公民政治参与的内涵与特点，可以看出两者之间存在着深刻的内在逻辑关联。

(一)公民政治参与增强了服务型政府的合法性基础

公民政治参与的理论预设是公民对国家的政治认同，对国家的认同也即是对政府的认可，这便赋予了政府充分的合法性基础。一方面，在政策制定中，服务型政府以满足公民的利益需求为出发点，倘若缺乏公民有效的政治参与，政府便无法真正地了解公民的需求，政策制定也便失去了现实依据。缺少科学、民主的决策，政府的合法性地位也随之会产生动摇。另一方面，在政策执行中，服务型政府的价值取向之一是科学执政、民主执政和依法执政。有效的公民政治参与，可以为公共事务的有效治理提供合理的思路，加强政府执政的科学化;了解、尊重与回应民意，以民意为政府工作的出发点，是民主执政的内在要求，同时也是依法执政的外在表现。大力提倡和实施公民政治参与，对于提升政府服务水平，加快服务型政府建设具有重要的现实意义。

(二)公民政治参与是服务型政府发展民主的核心内容

民主历来是社会政治发展追求的重要价值目标，当然也是服务型政府的目的性价值取向之一。服务型政府的民主追求要求其不仅要在理念和制度安排上更加彰显人民的主人翁地位，而且要求其在日常的行政活动中更加主动地引导公民政治参与、重视公民政治参与和回应公民诉求。公民政治参与不仅是服务型政府民主政治和民主行政的体现，而且也能进一步促进政府民主的发展。民主体现在参与之中，同时二者相互促进和影响。民主政治和民主行政的发展依赖于公民政治参与，公民政治参与也受到政府民主推行程度的影响。公民政治参与是普通民众的权利和事务，而不是少数精英的特权，所以，公民政治参与的普遍性也成为现代服务型政府的核心和尺度。

(三)公民政治参与契合服务型政府的治理模式

政府的治理模式由管制型到服务型的转变，其最显著的特征是公民本位和社会本位的定位，确定的是一种公民和社会对政府的“支配性关系”，实现的是公共权力运作模式的转变、国家权力向公民和社会的回归。这凸显了公民和社会是政府工作的“根”和“本”。政府根据公民的利益需求提供服务，其存在就是为公民和社会做符合他们利益的事情。服务型政府谋求国家权力回归公民的根本路径选择便是发展公民政治参与，让公民作为公共权力的主人和公共服务的最终接受者，对公共权力的运作、公共行政的行为和公共服务的质量进行干预、检查、督促，以进一步保证公共权力正当和高效的运用，提高政府公共服务的质量。

二、公民政治参与的现实困境

在当代中国民主政治发展过程中，广大民众积极通过各种途径参与政治生活。尤其是改革开放以来，公民参与更是取得了显著的进步，但在实践中由于受公民参与制度不健全、传统政治观念的束缚和公民自身参与意识、能力不足等因素的制约，现阶段的公民政治参与仍然面临着一些现实困境。

(一)公民政治参与的制度不健全

制度体系是影响公民政治参与的外在保障，对公民履行权利和义务具有动员、规范、支持和抑制的作用。目前各地在探索服务型政府建设的进程中，都或多或少地关注到了公民政治参与问题，并在现实中加以实践，如“万人评政府”、“三会公开”、“市民代表验收为民办实事项目”，以及各地普遍推进的政府部门服务质量承诺，公众满意度调查，重大行政决策的公示制度、听证制度等。然而，通过理性分析，我们不难发现这些参与方式在受到公众欢迎的同时，也受到社会各界的质疑。很多地方政府在高喊公民政治参与口号的同时，并没有完善的法律法规和相关制度规定，或者相关规定模糊空泛，缺乏实质的指导性。虽有现实实践，但实践中公民政治参与行为不规范、随意性大，并不能达到广泛、有效地表达公共利益、监督政府行为和影响政府决策的目的。公民参与机制的不足所导致的参与行为的偏颇，已成为制约公民政治参与的一大瓶颈。

(二)传统政治观念的束缚

我国传统政治观念具体体现为官僚主义、家长制、特权现象以及人们心中的权力崇拜、官本位心理、清官心理。这些观念，对于公民来说，一是使公民形成或多或少的恩赐意识，认为公民的参与权利是政府的恩赐，使公民认识不到政府权力的真正来源，这就颠倒了公民与政府的角色，迷失了根本，消弱和侵蚀了公民的参与权利;二是使公民容易把公民政治参与作简单化或形式化的极端理解，缺乏程序意识，从而抑制了公民参与意识的提高，对政治稳定产生副作用。对于政府官员来讲，使得部分官员缺乏民主意识和公仆意识，政治责任感、民主法律意识淡薄，个别领导干部不是把手中的权力看做受之于公众、服务于公众的公共权力，而是将其视为谋取个人私利的私权和特权。这就使让人民当家作主、管理国家和社会事务的公民参与权利的真正实现受到不同程度的阻碍。

(三)公民政治参与意识和能力的不足

在服务型政府建设中，公民自身的参与意识与能力也是影响其有效参与的重要因素。首先是公民参与意识不足，公民参与的主动性、自觉性和理性较低。部分公民对自身在服务型政府建设中的主体角色、权利与责任认识不清，缺乏主动参与的责任意识。还有相当多的公民不是出自公民的责任感和对权利义务的认识而参与，而仅仅是为了表达自身的利益或解决自身的问题而参与，甚至是为了发泄自己的不满。其次是公民参与能力欠缺。一是我国公民整体文化水平较之西方发达国家普遍较低，而且呈现不均衡状态，较低的公民素质使其无法全面、有效地了解政府信息，行使政治参与的权利;二是我国公民政治参与多表现为分散性的个人参与，组织化的公民政治参与比较薄弱。公民组织发育的不完全，对公民组织在服务型政府建设中的作用认识不够，导致公民组织未能充分发挥在公共管理过程中的有效参与，尤其是在公共政策、公共服务与社区治理中的功能尚未有效发挥。

三、公民政治参与的基本走向

加快服务型政府建设，扩大公民政治参与，重要的途径就是在政府树立民本理念的前提下，加强对公民的教育与培训，使其成为政治参与的理性公民，建立健全公民政治参与制度，为公民政治参与提供切实保障，支持引导公民社会发展，使公民政治参与走向组织化、科学化的道路。

(一)树立政府民本执政理念

首先要树立主权在民的理念。国家的一切权力属于人民，政府只是人民权力的代理者，人民才是根本。其次要树立以民为本的理念，要以公民需求为驱动，为人民服务，对人民负责。政府“民本”理念的树立，把政府摆在为民服务的公仆地位，可以促进政府依法健全公民参与制度，丰富公民参与形式，保障人民真正行使当家作主的权利，为公民政治参与打下坚实的基础。

(二)塑造理性的政治参与公民

理性参与是在正式制度框架下，为政府所接纳的合法途径上进行的“体系内部”的公民参与。理性公民是在表达自己利益和诉求时，能够遵守法律法规、社会公德，合理、合法进行参与的公民。一方面要加强理论培训，政府要把握正确的舆论导向，在社会不同阶层中，进行服务型政府以民为本理念以及公民政治参与政策的宣传，有针对性地加强对公民的培训和引导，培养公民的政治参与意识、政治参与知识、政治参与技能，引导公民树立正确的政治价值观和政治信念，增强公民的政治责任感。［3］另一方面要强化实践引导。政府应多为公民提供政治参与的机会，让公民充分了解政府政策制定与政策执行，并正确引导公民利用法律、制度等规范的程序、方式来反映意愿和要求，在法律规定的范围内选择低成本高收益的参与手段，以严肃、认真的态度，规范、负责、理性地参与政府工作运行。同时还要鼓励社会组织，以合法、理性的形式和途径，带头参与到国家事务和社会事务的管理中来。

(三)建立健全公民政治参与制度

“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定”［4］，这就要求政府必须完善制度体系设计，创新制度安排，为公民政治参与提供完善的制度保障。一是在坚持我国的人民代表大会制度、多党合作制度和政治协商制度的基础上，不断建立和完善公民政治参与的具体制度，如选举制度、听证制度和建议、申诉、控告制度及信访制度、陪审制度等。通过完善的法律法规及政府规章制度来调整、规范公民的政治参与行为，使公民的政治参与走向经常化和秩序化之路。二是建立不同利益主体的利益表达制度，依法保障公民、社会组织及其他利益集团参与权利，为不同利益主体的利益表达做出制度上的安排，并切实做好监管。三是构建政府公民互动制度。政府积极回应公民政治参与，有利于实现政府与公民之间的有效沟通和互动，能够保持公民政治参与的热情。具体来说，首先，强化政府的服务意识和民本意识，政府一切工作都要以民众利益为出发点，要权为民用、心为民系，为民谋利，使民受益，公正、有效地满足人民的需求和实现人民的利益。其次，加大政府信息资源公开，有效地利用现代信息和通讯技术，通过互联网、手机和广播电视等不同的政务信息载体，对政府机关、企业、社会组织和公民提供信息及其他服务，实现政府机关、企业、社会组织与公民之间的互动，以方便公民和社会组织获取政府服务。最后，完善政府回应载体，可以采用邮件、电话、集体座谈、召开发布会等形式，也可以通过现代电子技术对公民参与进行回应与反馈，［5］以及时、合理地对公众的需求给予回答、说明或者解释，让参与者获知其行为对政府产生的影响，增加公民政治参与的积极性与主动性。

(四)支持引导公民社会良性发展

政治参与应当是组织化的，没有组织的政治参与将堕落为群众运动。［6］因公民社会具有相对于政府自上而下的管理权力的自下而上的权力，使其成为当今推行公民政治参与的有效组织载体。公民社会是介于国家与家庭、社会之间的中间组织，是所有民间组织和民间关系的总和，［6］更贴近民众，更了解不同阶层和群体的民众的不同性质的需求。公民社会能够利用其独特的社会资源和方式为特定的公民群体提供有效的服务，可以解决服务型政府提供公共服务的普遍性和社会群众需求多元化的特殊性之间的现实矛盾。加强服务型政府建设，培育发展公民社会已越来越迫在眉睫。首先，扩大公民社会的参与权限。对于有一定社会影响力的社会组织，政府要支持并资助其发展，可授予其某个范围的资源支配权，让其承担一定的公共服务职能，以解决政府无法及时回应的社会需求。其次，尊重公民社会的自治性。政府要逐渐弱化对社会组织的政治和行政职能，让其拥有更多的经营和管理自主权，使其在法律允许的范围内享有更为广阔的自主活动领域。第三，加强社会组织的外在约束机制。在确保社会组织拥有一定自治权的同时，政府仍要对社会组织的权利结构、事务运行和组织决策等方面进行有效的监管，使其在科学、有序、公开的状态下，既能便利地表达自身需求，又能弥补政府公共服务在某些特定领域中的空白。

建设服务型政府，扩大公民政治参与必不可缺。政府要为公众提供全面有效的公共服务，就必须要正确审视当前公民政治参与中存在的问题，认清公民在服务型政府建设中的角色，不但要担任公民政治参与意识与能力的教育者，公民政治参与的制度环境营造者，而且还要成为公民社会参与政治运行的支持者和引导者，以提高公民政治参与的积极性与主动性，促进服务型政府建设。

［1］刘熙瑞．服务型政府:经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］．中国行政管理，2002(7):5．

［2］王浦劬．政治学基础［M］．北京:北京大学出版社，1993:207．

［3］陈士玉，刘彤．当代中国公民政治参与存在的问题及对策思考［J］．东北师范大学学报:哲学社会科学版，2010(5):7－10．

［3］蒲岛郁夫．政治参与［M］．北京:经济日报出版社，1987:55．

［4］彭向刚，张杰．论我国公共服务创新中公民参与的价值及路径［J］．吉林大学学报，2010(4):5－10．

［5］王秋波．民主政治进程中的公民有序政治参与问题［J］．理论学刊，2010(8):94－98．

［6］俞可平．增量民主与善治［M］．北京:社会科学文献出版社，2003:158．