论食品召回管理制度的实施困境与对策

王 志

“食品召回，是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。”[1]食品召回是一种补救措施，在发生食品危害后，通过及时的召回，可以避免损害的扩大化。我国《食品安全法》《食品召回管理规定》中都有关于食品召回的规定，但在实施过程中，有些存在质量问题的食品没有被召回；有些存在质量问题的食品召回后又被再次利用，甚至再次流向市场，危害消费者的生命健康。这些现象说明，我国食品召回制度的实施还存在很多困境，需要进一步完善法律制度，加强法律的实施力度。

一、食品召回管理制度的实施困境

结合我国食品召回的案例与食品召回法律法规，本文认为我国食品召回制度在实施过程中面临的困境主要表现为如下几个方面：

1.食品召回管理制度薄弱

《食品安全法》中的食品召回制度比较简略，没有明确规定食品召回中的法律责任。《食品召回管理规定》的立法层级比较低下，在性质上属于部门规章，且其设置的食品召回制度在信息公开、责任机制等方面还需进一步完善。实践中，执法部门对是否需要召回食品往往犹豫不决，其原因是召回食品将损害企业的经济利益，甚至会引发一些群体性事件，因此执法部门一般要求食品生产者进行整改。一些食品生产者在发现存在食品安全隐患后，往往采取偷偷召回等手段。这些表明，尽管《食品安全法》《食品召回管理规定》对食品召回问题作出相应的规定，但总体上我国食品召回管理机制还较薄弱。

2.食品召回中信息不对称严重

“现实中‘消费者信息不对称’造成交易双方地位不均衡，生产经营者往往利用其信息优势地位，采用巧妙的隐蔽手段，转嫁本应由自己承担的成本风险谋取利益”[2]，对消费者构成严重的损害。消费者在整个经济链中本身就处于弱势地位，虽然数量众多，但都是一个个分散的主体，不能有效地联合起来，当前我国消费者组织也没有发挥应有的作用。消费者的这些特点决定了消费者无法与生产者、经营者甚至与行政管理部门抗衡。在食品安全问题中，消费者的举报与投诉首先需要核实才能作为执法部门的执法依据。如在2008年三聚氰胺毒奶粉事件中，消费者早已投诉举报，但由于执法部门的不作为而延误了最好的执法时机，造成毒奶粉的扩散。此外，生产者和经营者的经济利益诉求也会导致他们最大程度上延误召回，更不要说主动召回了。三鹿奶粉公司在发现奶粉含有三聚氰胺后，非但没有及时主动召回，还采取措施延误召回，以维护其经济利益。这就说明，在食品召回中，消费者很难获得足够的信息，存在严重的信息不对称。

3.食品召回管理中违法成本过低

违法成本是指由于违法而遭受的损失。违法成本是法经济学中的一个概念，其基本的假设前提是行为人在违法前存在一个经济考量，即对违法收益和违法成本作出一番比较，如果违法成本比较小，而违法收益比较高，则行为人倾向于违法；相反，如果违法成本比较高，而违法收益比较小，则行为人倾向于不违法。从我国现行食品召回制度来看，食品生产者的违法成本比较低，如《食品召回管理规定》第四章“法律责任”条款中，对生产者的处罚比较轻，一般是2-3万元的罚款。显然，这一违法成本很低，而违法可能带来的收益又是极大的，生产者为了获得非法利益屡屡铤而走险。国外一些国家对食品召回的法律责任规定则比较苛刻，如“在澳大利亚食品召回开展的过程中，如果相关责任者没有履行义务，根据《贸易实践法》的规定，将会被处以公司最高达20万澳元、个人4万澳元的罚款。加拿大对违法食品召回有关规定的行为处罚力度较大，《食品检验署法》规定：任何人若不执行食品召回命令就被视为犯罪，处以50000美元以下的罚金或6个月以内的监禁，严重的可以两罪并罚。”[3]

食品召回中违法成本过低的现实造成了当出现食品安全问题之后，生产者往往千方百计隐瞒真相，拒不召回，或者暗中召回，从而导致消费者权益受损。

4.食品召回管理监督机制形同虚设

食品召回监督分为执法机关的监督和消费者的监督，且消费者监督和执法机关的监督需要积极联动。然而，当前我国食品召回监督机制形同虚设，面对众多的食品产品，执法机关没有足够的执法资源来应对，这就需要积极发挥消费者及消费者协会的作用，但消费者的投诉与举报又得不到足够的重视，消费者协会由于其自身的性质、功能及其隶属关系造成了未能发挥它应有的作用。

二、提高食品召回管理制度实施成效的对策

1.完善食品召回管理制度

建议在提高《食品召回管理规定》立法层级的基础上，进一步丰富《食品安全法》中食品召回制度的内容，具体来说包括如下几部分：第一，食品召回的启动。食品召回可以通过主动召回或者强制召回的方式实现，主动召回是企业在质量检查中自身发觉存在质量隐患而决定召回，强制召回是工商行政部门、卫生部门在发现存在质量隐患后要求企业召回。注重消费者投诉举报的作用，食品生产者或者执法部门在接获消费者投诉后，必须给予一定的答复，消费者也可以申请对食品的质量进行检验。第二，食品召回中的信息披露机制。食品召回决定做出后，必须将召回食品的品牌、批次批号、市场流通量、库存量以及召回情况等通过公共媒体告知社会公众，使消费者及时获得信息，以避免或减轻对消费者的损害。第三，食品召回中的法律责任。食品召回中的法律责任机制必须加强，具体来说包括拒不执行召回或者召回不力的制裁措施；召回食品后处理不当的法律责任；执法机关及其工作人员在食品召回管理中的不当行为或者不作为的法律责任等。

2.加强食品召回管理的信息披露

第一，扩大食品召回信息宣传的覆盖面。食品生产者应该通过广播、电台、报纸、互联网、商场海报等信息渠道来发布信息，尽量使广大食品消费者获知有关情况，并且配合产品的召回工作。对于消费者大众来说，商场海报的作用非常大，这是因为很多消费者都会经常性地光顾商场(如超市等)，可以使他们在购物的同时，方便及时地获知相关信息。

第二，通过经销商来配合食品召回工作。在有些比较偏远的地区如农村，人们接触到的信息渠道有限，消费者不一定能够获知产品召回的信息，可以要求经销商配合产品召回工作，由他们负责向消费者宣传或散发食品召回的相关信息，地方政府相关职能部门需做好对经销商行为的引导与监督工作，提高产品的召回率。

第三，对拒不发布召回信息的企业苛以处罚。早在三鹿毒奶粉事件爆发之前，三鹿公司就已经悄悄地在召回不合格产品，但并未向社会公布，造成的后果是使更多的幼儿食用了三鹿毒奶粉，并且造成致害结果。因此，对拒不公布召回信息的行为，应该苛以一定的行政处罚，强制要求企业发布召回信息。

3.深化食品召回责任制度

目前我国食品召回实践中存在着法律责任机制过于薄弱的情况，应通过提高违法成本的方式，来督促生产者积极地从事食品召回工作。这在《食品召回管理规定》征求意见稿中已有体现：“第二十一条 食品生产企业违反本规定第十条、第十二条、第十三条、第十五条规定的，予以警告，责令限期改正；逾期未改正的，处以3万元以下罚款。”笔者认为，在我国未来的食品召回机制的构建中，应该从三个层面来加强食品召回的责任机制：

第一，经济责任。如果产品生产者怠于实施食品召回，执法部门可以对其进行经济上的惩罚，惩罚的力度应该要比现有规定中的处罚力度高一些，以此提高违法的成本。

第二，行政责任。食品召回管理方面的法律在本质上属于经济管理法，因此对于违反了这些规定的生产者，除了经济责任外，还应该苛以行政责任，如警告、限期整改等，可以考虑加入吊销营业执照等内容，以此加强行政责任，提高违法成本。

第三，刑事责任。我国《刑法》中对于产品质量问题，如《刑法》第三章破坏社会主义市场经济秩序罪中对于生产、销售伪劣商品罪有着明确的规定，“生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额五万元以上不满二十万元的，处二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额二十万元以上不满五十万元的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额五十万元以上不满二百万元的，处七年以上有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；销售金额二百万元以上的，处十五年有期徒刑或者无期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金或者没收财产。”可见，我国《刑法》对于生产销售伪劣商品行为的打击力度是很大的。对于一些生产厂家的拒不召回或怠于召回的行为，造成公共隐患，侵害《刑法》所保护的法益，在符合罪刑法定的基础上，也可以对相关责任人定罪处罚。

4.强化食品召回监督制度

在食品召回监督制度的建设上，要充分发挥消费者监督作用，具体包括如下一些要点：第一，监督是以知情权的实现为前提的，如果消费者不知情，那么监督也就无从谈起；第二，监督可以通过消费者参与来实现，如由消费者代表、消费者组织等进行监督；第三，监督的主体具有不特定性。由于消费者分布广泛，因此任何公民都有权参与对食品召回的监督；第四，食品召回监督需要构建长效机制，而不能仅仅对是否召回进行监督，还要对召回后不符合安全标准的食品的去向、处理措施等进行监督。当然，由于消费者监督带有一定的自发性，因此食品召回的监督主要应该由执法部门进行，这是由执法部门的法律地位与法律职能所决定的。

[1] 程景民.发达国家食品召回机制给我们的启示[J].北京工商大学学报：自然科学版，2010(5):60-63.

[2] 张俊霞，李春娟.《食品安全法》之食品召回制度适用研究[J].法学杂志，2010(9)：94-97.

[3] 刘法辉.国内外食品召回制度的比较研究[J].食品科学，2009(30):452-454.